建设工程价款结算依据争议

建设工程价款结算依据争议一、建设工程价款结算依据的基本内涵与争议核心特征（一）建设工程价款结算依据的法定范畴所谓建设工程价款结算依据，是指承发包双方在核算最终应付工程价款时，可作为计算标准与事实支撑的各类文件、凭证与规则的总和。根据住房和城乡建设部、财政部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》规定，结算依据主要包括六大类：一是双方签订的建设工程施工合同及其补充协议、附件等契约类文件；二是中标通知书、投标文件等招投标相关文件；三是工程变更签证、现场签证、工程量确认单等履约过程文件；四是施工图纸、竣工图纸、隐蔽工程验收记录等技术类文件；五是国家或地方发布的计价规范、定额、造价调整文件等行业规则类文件；六是双方确认的已付工程款凭证、甲供材领用记录等其他关联文件（住房和城乡建设部、财政部，2004）。从性质上看，结算依据既包含双方意思自治形成的约定类文件，也包含主管部门发布的强制性或指导性规则，不同类型的依据效力层级不同，适用场景也存在明显差异。（二）结算依据争议的核心特征相较于普通的合同纠纷，建设工程价款结算依据争议具有三个鲜明的特征：第一是专业性极强，结算依据的认定不仅需要适用合同相关法律规定，还需要熟悉工程造价的计价规则、行业惯例，很多争议的核心是对计价标准的理解差异，而非单纯的法律适用问题。第二是关联性极强，结算依据的效力认定往往和整个项目的履约过程深度绑定，某一份签证的效力判断需要结合招投标文件、合同约定、施工过程的沟通记录等多份材料交叉印证，很少存在孤立的单一依据争议。第三是影响范围广，结算依据的认定直接决定了工程价款的最终数额，少则几十万元多则上亿元的差异，不仅会影响承包方的工程款回收，甚至会间接影响下游材料商的货款支付、务工人员工资的发放，极易引发连锁性的纠纷。二、建设工程价款结算依据争议的常见类型厘清常见的争议类型是妥善化解纠纷的基础，结合司法实践与行业实务的普遍情况，当前结算依据争议主要可以分为三类，不同类型的争议有着不同的表现形式与裁判规则。（一）合同效力冲突引发的结算依据争议这类争议是司法实践中最为常见的类型，主要源于多份有效或无效的合同文件之间的效力冲突，其中最典型的就是“黑白合同”问题。所谓“黑白合同”，是指承发包双方就同一建设项目签订两份或多份实质性内容不一致的合同，其中报送建设主管部门备案的中标合同被称为“白合同”，双方私下签订的实际履行的合同被称为“黑合同”。根据最高人民法院发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》规定，若依法必须招标的项目经过合法招投标程序，中标合同合法有效，且与实际履行的合同实质性内容不一致的，应当以中标合同作为结算工程价款的依据；若中标合同因串标、先施工后招标等原因被认定无效的，则应当以双方实际履行的合同作为结算依据，若实际履行的合同无法确定的，参照最后签订的合同约定结算（最高人民法院，2020）。但在实务中，很多项目存在多份合同均无效、多份合同内容交叉难以认定哪份是实际履行合同的情况，比如有的项目未经过招投标程序，双方先签订了一份框架协议，进场施工后又签订了多份补充协议，每份协议的计价标准都有差异，结算时双方各持一份合同主张权利，此类争议往往需要法院结合履约过程中的工程款支付节点、工程量申报的计价标准等事实综合判断，认定难度极大。（二）履约过程签证文件的效力争议签证文件是承发包双方在施工过程中对工程变更、工程量调整、价款调整等事项达成的补充合意，是结算的重要依据，但实务中大量签证文件存在形式瑕疵、内容存疑的问题，引发大量争议。这类争议主要包括两种情况：第一种是签证文件的形式要件不符合要求，比如合同约定签证需要发包方的项目负责人签字并加盖公章才生效，但实际施工过程中很多签证只有监理工程师的签字，没有发包方的盖章或负责人签字，或者只有发包方现场工作人员的签字，没有获得授权，结算时发包方往往以签证不符合约定形式为由不予认可。第二种是签证文件的内容真实性存疑，比如承包方提交的签证仅有工程量的确认，没有对应的变更指令，或者签证内容明显超出了施工图纸的范围，甚至存在承包方与监理人员恶意串通伪造签证的情况。针对这类争议，最高人民法院法官肖峰在其出版的裁判规则解读中明确提出，若承包方能够提交证据证明签证对应的工程内容确实已经实际施工，且发包方已经同意该部分变更的，即便签证存在形式瑕疵，也可以作为结算依据；若签证内容明显不符合施工常理，且承包方无法证明工程实际发生的，即便有签字盖章，也不能作为结算依据（肖峰，2021）。比如在某场馆建设项目中，承包方提交了一份签证主张额外增加了数千立方米的土方外运费用，但经法院核实，该项目的土方总量在招标时已经明确，现场也没有额外的土方来源，最终该签证未被采信。（三）计价标准与方法的适用争议这类争议主要源于双方对计价规则的理解差异，或者合同约定不明时对计价依据的选择冲突。常见的情况包括三类：第一是固定价格合同的调整争议，比如合同约定采用固定总价包干，但是施工过程中钢材、混凝土等主要材料的价格涨幅超过了三成，远超过建筑行业正常的价格波动范围，承包方要求调整材料价款，发包方则以合同约定固定总价为由拒绝调整。第二是政策性调整文件的适用争议，比如施工期间当地住建部门发布了人工单价上调的通知，合同中没有约定政策性调整是否适用，承包方要求按照新的人工单价结算，发包方则要求按照合同约定的单价结算。第三是定额与计价规范的适用争议，比如合同约定按照施工当期的当地定额计价，但双方对定额中某一项子目的包含内容理解不同，或者对新材料、新工艺的定额套用标准存在差异。针对这类问题，中国建设工程造价管理协会发布的《建设工程价款结算争议调解导则》明确提出，若合同对价格风险的承担范围有明确约定的，按照约定处理；若没有约定或约定不明的，当主要材料价格波动超过当地造价主管部门规定的风险幅度时，超出部分的价格应当予以调整；政策性人工单价调整文件发布后，承包人在文件实施期间完成的工程量对应的人工费用，应当参照文件予以调整（中国建设工程造价管理协会，2023）。但在实务中，由于很多合同对风险范围的约定过于模糊，此类争议的调解与裁判仍然存在较大的自由裁量空间。三、建设工程价款结算依据争议的深层成因上述各类争议的产生并非偶然，其背后既有市场主体履约不规范的表层原因，也有制度规则衔接不畅、专业判断标准不统一的深层原因，只有厘清这些成因，才能从根源上减少争议的发生。（一）建筑市场主体的不规范履约习惯当前我国建筑市场仍然属于发包方主导的卖方市场，很多发包方利用自身的强势地位，在招投标过程中设置不合理的条件，甚至要求承包方低价中标后，再签订与中标合同实质性内容不一致的私下协议，为后续的结算争议埋下隐患。同时，很多承发包双方都缺乏规范的履约管理意识，施工过程中不注重书面文件的留存，工程变更往往只有口头约定，没有及时办理签证手续，等到结算时双方各执一词，很难还原事实真相。还有部分承包方存在“低价中标、签证盈利”的错误经营思路，投标时刻意压低报价，施工过程中想方设法通过变更签证增加价款，甚至伪造虚假签证，故意制造结算争议，以此获取超额利润。这些不规范的履约习惯，是结算依据争议高发的最直接原因。（二）不同层级规则的适用衔接存在冲突当前我国规范建设工程价款结算的规则体系包括法律、行政法规、部门规章、地方规范性文件、行业自律规则等多个层级，不同层级的规则之间难免存在衔接不畅的问题。比如法律层面仅对结算依据的效力作出了原则性规定，而住建部门发布的计价规范、地方造价部门发布的调价文件大多属于指导性规则，没有强制约束力，当合同约定与这些规则不一致时，如何认定效力往往存在争议。还有部分地方出台的规范性文件与最高人民法院的司法解释存在衔接问题，比如有的地方规定所有人工单价调整都必须适用，不管合同有没有约定，这就与司法解释中“当事人有约定从约定”的原则存在冲突，导致实务中裁判标准不统一。此外，很多承发包双方签订的合同使用的是住建部发布的示范文本，但对示范文本中的通用条款没有仔细研读，很多条款的含义理解不一致，也会引发结算依据的适用争议。（三）法律判断与造价专业判断的认知存在差异结算依据的认定需要同时结合法律判断与造价专业判断，但两类判断的标准存在明显差异。法律判断更注重证据的形式要件与意思自治的原则，而造价专业判断更注重工程实际发生的成本与行业惯例，两者的认知差往往会加剧结算争议。比如造价专业人员认为只要工程实际施工完成，就应当按照实际工程量计算价款，但法律人员则认为如果没有证据证明该部分工程是发包方要求施工的，就不能计入结算。此外，当前司法实践中处理结算争议大多依赖司法鉴定，但很多鉴定机构的鉴定人员仅懂造价不懂法律，鉴定时往往直接按照行业惯例出具意见，没有考虑合同约定的效力与法律的强制性规定，导致鉴定意见出具后双方都提出异议，需要多次补充鉴定，拉长了纠纷解决的周期。正如建设工程领域知名律师朱树英在其研究中指出的，当前法律专业人员与造价专业人员的知识壁垒，是很多结算依据争议久拖不决的核心原因，两类专业人员的协同不足，导致很多案件的处理结果既不符合法律规定，也不符合行业惯例（朱树英，2022）。四、建设工程价款结算依据争议的系统化解决路径针对上述成因，需要从前中后全流程构建系统化的解决路径，既回应已发生的争议，也防范潜在的风险，实现纠纷化解的效率与公平平衡。（一）前端预防：强化履约全流程的结算依据管理防范结算依据争议的核心是从签约阶段到履约阶段全程规范管理，明确结算依据的效力规则与管理流程。在签约阶段，承发包双方应当尽可能细化合同中关于结算依据的约定，明确各类文件的效力层级，比如约定“当合同约定与中标文件不一致的，以中标文件为准；当签证文件与合同约定不一致的，以双方签字盖章的签证为准”，同时明确签证的生效要件、价格风险的承担范围、政策性调整的适用规则，避免模糊性的表述。在履约阶段，双方应当建立完善的文件管理制度，所有工程变更、工程量调整都要及时办理书面签证，按照合同约定的流程签字盖章，留存好所有的沟通记录、施工日志、验收记录等材料，避免口头约定。发包方应当加强对签证的审核管理，避免越权签字、事后补签的情况，承包方应当主动及时提交签证申请，留存好提交的凭证，避免发包方故意拖延签证引发的争议。（二）中端化解：完善多元化的争议调解机制相较于耗时耗力的诉讼程序，专业调解是化解结算依据争议的更高效路径。根据国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合发布的关于完善工程建设领域矛盾纠纷多元化解机制的指导意见，各地应当建立由造价主管部门、行业协会、仲裁机构共同参与的造价纠纷调解机制，吸纳具备法律和造价双专业背景的人员担任调解员，为承发包双方提供低成本、高效率的争议解决服务（国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部，2019）。在调解过程中，调解员可以依托自身的专业经验，快速认定结算依据的效力，平衡双方的利益，避免陷入漫长的司法鉴定程序。同时，行业协会应当加强对结算依据适用规则的宣传培训，引导承发包双方了解行业惯例与法律规定，减少因认知差异引发的争议。（三）后端裁判：统一法律适用与专业判断的标准针对司法裁判中存在的标准不统一问题，最高人民法院应当进一步完善建设工程价款结算的相关司法解释，发布更多的指导性案例，明确各类结算依据的效力认定规则，比如明确不同形式瑕疵的签证的采信标准、价格风险调整的适用条件、政策性文件的效力边界等，减少法官的自由裁量空间。同时，法院应当推广建设工程纠纷专家陪审员制度，邀请具备造价专业资质的人员参与案件审理，在事实认定环节充分参考专业人员的意见，提升裁判的专业性。此外，应当完善司法鉴定的管理规范，要求鉴定机构出具鉴定意见时明确列明每一项计价的依据，说明适用的合同条款、规范标准与事实支撑，对于当事人提出的异议要逐一回应，提升鉴定意见的可信度，减少因鉴定意见不明引发的二次争议。五、结语建设工程价款结算依据争议的妥善化解，不仅关系到承发包双方的合法权益，也关