中国电力体制改革50年

中国电力体制改革50年

电力工业是国民经济的重要的基础产业,又是资金最密集、技术密集型和网络性行业,

是社会公用事业的重要组成部分。中华人民共和国成立以来,党中央、国务院十分重视电

力工业的改革和发展，电力管理体制先后经历了军事管制、燃料工业部、电力工业部、水

利电力部、电力工业部、国家电力公司等九次变革，其中先后两次成立水利电力部、三次

成立电力工业部、目前正酝酿着第十次变革：在电力发展上先后提出〃电力是先行工业〃，

”电力是先行官"，"能源工业的发展要以电力为中心"和电力工业要适应超前发展等指导

方针。到2001年底，中国发电设备总容量已达到亿千瓦，年发电量达到14780亿千瓦时,

在世界上仅次于美国,居第二位。

50多年来，中国电力体制的变革，大体可分为三个阶段，第一阶段从1949年到1978

年，电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制；第二阶段，从1978年到1997

年，电力工业对政企分开、市场化管理体制进行了探索；第三阶段自1997年至今，逐步

实行政企分开、市场化管理的新体制。

一、计划经济时期的管理体制(1949-1978年)

在这30年中，中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时

期，在燃料部和电力工业部时期，对全国电力工业实行集中管理的体制；进入水利电力部

时期，经历了两次分散、两次集中管理，多年来始终未能摆脱"一分就乱，一收就危”的

怪圈。

1、燃料工业部时间(1949-1955年\1949年10月中华人民共和国成立,在中央

人民政府领导下，组建了燃料工业部,对全国煤炭工业，石油工业和电力工业实行统一管

理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中

分公司，以及石家庄电灯公司和太原电力公司，其他各地的电力工业均由各地军事管制委

员会领导的管理。

在国民经济恢复时期,自1949年至1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理

的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业，专门成立了电业

管理总局，负责火电厂和输变电工程建设，发电、输电、配电、售电的全部生产运营;为

发展水电,成立了水力发电工程局。并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北

六个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业

管理体系。

2、电力工业部时期（1955年-1958年工1955年7月，第一届第二次全国人民代表

大会通过决议，撤销燃料工业部，设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。电力工业

部成立后，继承了燃料工业部对全国电力工业的管理职能，为加强专业管理，相续成立了

电力设计局、基建工程管理局，并将水电发电工程局改为水力发电建设总局，分别管理火

电和输变电工程设计、火电和输变电工程施工和水电勘测设计和施工。水活电厂的运行管

理和输变电的运行统一由各电业局负责。与此同时，撤销了电业管理总局和六大区电业管

理局，各省（市、自治区）的电力工业均由电力工业部直接领导和管理，这是由部直接领

导省（市、自治区）电力工业惟一的一个时期。从1956年开始逐步调整和允实了省（市、

自治区）电业工作的管理机构，从而形成中央和地方领导相结合、以中央领导为主的电力

工业管理体制。

3、水利电力部时期（1958-1966年\1958年初党中央召开南宁会议，决定在电力

工业建设中实行"水主火辅"的长期建设方针，为加快水电建设，决定水利部和电力工业

部合并。1958年2月第二届五次全国人民代表大会通过决议，将水利部和电力工业部合

并成立水利电力部。1958年3月水利电力部正式成立后，将电力工业企业全部下放给各

省（市、自治区）独立的工业体系，各省（市、自治区）仍然实行垂直垄断的电力工业管

理体制。当时的水利电力部只负责管理已形成跨省（市、自治区）电网的的京津唐电网和

辽宁、吉林电网。这种电力工业管理体制实施三年后，发现分省的电力工业管理体制存在

种种弊端，严重影响了电力工业的统一性和安全性,也影响了电力工业的发展，出现了严

重的缺电局面。1961年在党中央〃调整、充实、I凡固、提高"的八字方针指引下，重新将

电力，业管埋权力上收，实行以中央管埋为主的体制，经过从1961年到1965年共5年

的努力，成立了由水利电力部管理的东北、华东、中原、西北四个跨省电业管理局，还成

立了山西、内蒙、广东、四川、贵州、云南、邯峰安等省（市、自治区）电业管理局、电

业局，并将北京电业管理局更名为北京电力公司，进行“托拉斯"管理模式试点。这个时

期的特点是由集中走向分向，又回到集中管理，这时已经形成京津唐、东北、华东、中原

和西北五大电网的管理体系。

4、"文化大革命"时期（1966年-1978年、1966年"文化大革命"开始，1967年

7月水利电力部实行军管,所有管理工作由军管会的生产、后勤、政工三大组管理，又一

次把电力工业管理权下放给地方政府，当时将中原电业管理局下放河南省革委会管理：东

北电网归沈阳军区领导；徐州电网归江苏省革委会领导；华东电网归上海市革委会领导；

北京电力公司停止〃托拉斯”试点，恢复北京电业管理局建制1970年4月水利电力部结

束军管，由水利电力部革委会领导，革委会决定撤销西北电业管理局，将西北各省（区）

的电力工业下放各省（区）领导，同时将广东省电业管理局和四川省电业管理局下放给广

东省和四川省革委会管理。1975年撤消水利电力部革委会，恢复了水利电力部的建制。

"文化大革命”期间机构下放远比水利电力部建部初期下放更为严重，不仅将电管局、

电业局下放地方，连设计院和科研机构都全部下放地方，使电力工业勘测设计和科研机构

遭受巨大破坏。1970年水利电力部军管会提出"老厂-厂变-厂半，新厂快马加鞭，能力翻

司及各大区的电力集0］公司，这一时期的电力改革朝着国务院提出的"政企分开，省为实

体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力体制改革原则进行。

1、第二次成立电力工业部（1979-1982年）1979年2月，国务院决定撤消水利电力

部，成立电力工业部和水利部,这是我国第二次成立电力工业部。1979年5月，国务院

批转电力工业部关于贯彻执行"调整、改革、整顿、提高"方针的实施方案。文件中明确

指出：”电力工业是国民经济的先行官。当前由于缺电，影响全国百分之二十左右的工业生

产能力发挥不出来。在今后一个时期,电力工业仍然是国民经济的薄弱环节，也是调整国

民经济中要发展的重点部门，各省、市、自治区和各部门者暧关心和支持电力工业的发展,

千方百计把电搞上。电力工业是建立在现代化技术基础上的大生产，必须实行高度的集中

统一管理。跨省（区）的和一个省范围内的电网，由电力工业部统一管理；电力供应由国

家统一分配。电力工业部要在有关省、市、自治区协助和支持下，把所有电网管好J

在国务院批示的指引下，1979年12月电力工业部决定成立华北电业管理局和西北电

业管理局。华北电业管理局除直接管理北京电力外，下辖天津、河北省电力局（直接管理

冀南电网）和山西电力工业局；西北电业管理局除直接管理陕西电力外、下辖甘肃、青海、

宁夏电力工业局；1980年3月成立华中电业管理局，下辖河南、江西、湖南和湖北电力

工业局；1981年5月成立西南电业管理局，除直接管理四川省电力，并下辖云南和贵州

电力工业局。接着又于1981年12月把山东省电力工业局划归电力工业部领导。原已成立

的华东电业管理局和东北电业管理局继续保留。这样到1981年底六个大区电业管理局都

已成立，只有福建、新疆、广东、广西、内蒙古和西藏等六个省区电力工业仍归各省区领

导。电力工业部成立后，经过两年多的努力，才把全国主要电网、主要省（市、自治区）

统一管起来了，促进了全国电力工业的发展。

2、第二次成立水利电力部（19827988年）1982年3月，五届四次全国人民代表大

会再次将水利、电力两部合并成立水利电力部。这次合并之后，接受以往的经验教训I,继

续沿着电力工业集中统一的方向发展。1983年1月，决定将福建和新疆电力局划归水利

电力部管理，分别成立福建省电力工业局和新强维吾尔自治区电力工业局。1984年9月，

广西壮族自治区电力工业划归水利电力部管理。1984年12月水利电力部决定成立华南电

网办公室，准备把云南、贵州、广西和广东电网连接起来,充分利用西部丰富的水能资源,

实现〃西电东送”，以缓解两广缺电局面，这一举措为日后发展南方电网和大规模“西电东

送“奠定了基础。从"文化大革命”时期下放电力，业之后，自1975年中央决定实行以

水利电力部为主的电力工业管理体制，前后花了十年时间，才又一次形成以中央和地方双

重领导、以部为主、按大区电业管理局分片管理的电力工业管理新体制。到1985年止，

全国只有广东、内蒙古和西藏三个省区的电力工业仍实行以地方为主管理。后来成立的海

南省，以地方为主管理的电力工业增加到四个省区。

任水利电力部后期，电力工业管理体制又有一些变化，主要是电业管理所仕省，原来

只有华中电业管理局所在的湖北省成立了电力工业局,1988年在东北和西北电业管理局内

成立了辽宁和陕西电力工业局，在华东电业管理局辖区内成立上海市电力工业局，至此，

只有华北电业管理局没有在所在地北京成立电力工业局。另一个变化是在1987年至1988

年期间逐步将西南电业管理局改制为四川、云南、贵州三省电力工业局，撤消西南电业管

理局，三省电力工业局直接由水利电力部领导。

在水利电力部期间，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，1986年5月

国务院召开会议研究电力工业体制改革问题，6月电力体制改革小组提出了《加快电力工

业发展的改革方案（草案》的报告,提出了五项改革措顺口五项政策。1987年9月14

日，李明§副总理提出了电力工业体制改革的原则是："政企分开，省为实体，联合电网，

统一调度，集资办电"和因地制宜的方针。在此之前，水利电力部曾提出全面包干的经济

责任制，简政放权以及自负盈亏、以电养电的建议。1988年7月1日起进行华东电网体

制改革试点，分别成立华乐电力联合公司和上海市、江苏省、浙江省、安徽省电力公司，

同时保留华东电业管理局和省（市）电力工业局名称，实行双轨制运行，以创造条件实现

政企分开。

电力工业体制改革和电力工业的发展，需要有相应的电力投资体制改革相配套，在这

段时间里，电力建设投资体制最大的变化是由拨款改为贷款；由于电价严重偏低，为了解

决电力投资不足，主要采取了建立电力建设基金、卖用电权和集资办电等办法。为节约投

资，在电力建设中普通开展了降低造价，缩短建设周期；基本建设项目投资包干责任制和

招投标制度。为弥补投资不足，电力工业还率先利用外资，成立华能国际电力开发公司；

发行电力建设债券和适当提高电力折旧。这些措施打破了独家办电的局面，出现了多渠道、

多元化投资办电的局面，加快了电力工业的发展。

3、能源部时期（1988-1993年）

1988年5月，七届一次全国人民代表大会决定，撤消水利电力部，把电力工业管理

工作并入新成立的能源部，能源部承担电力行政和企业管理职能。1988年5月22日，能

源部正式成立，同年12月成立中国电力企业联合会,在网省电力管理局、电力工业局的

基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和

行业自律性管理职能的初步分开，在电力管理体制改革中迈出了坚实的一步。

最早组建的集团公司是中国华能集团公司。中国华能集团公司。中国华能集团公司。

中国华能集团公司是全民所有制的实业、金融、贸易、科技和服务相结合的多功能、综合

性的企业集团。是由华能国际电力开发公司、华能发电公司、华能精煤公司、华能原材料

公司、中国（华能）工程技术开发公司、华能科技发展公司、华能金融公司、华能综合利

用公司、华能实业开发服务公司等九个公司以及原水电部归口管理的华电技术开发公司、

华电综合利用开发公司、华电工程建设公司、华电南方（集团）等四个公司的基础上联合

组建的。这个公司由能源部与国家计委共同管理，以能源部为主，是我国电力工业1988

年组建的第一个集团公司。

大区和省电力工业的公司化改组分两步进行。第一步是从1988年开始到1990年止,

将大区电业管理局改组为联合电力公司，将省电力工业局改组为省电力公司。国务院电力

工业管理体制改革方案明确规定：省电力公司和联合电力公司都是独立核算、自负盈亏的

实体，具有法人地位。电网内各发供电单位的资产关系不变。联合电力公司由能源部归口

管理，在国家计划中实行单列。非跨省电网的省电力局，要逐步改建为省电力公司，独立

经营，由能源部和省人民政府双重领导，并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能。

改革方案要求各公司要落实，健全各种形式的承包经营责任制，逐步实行股份制，采用售

电量和物质消耗工资含量包干办法。独立电厂均可独立核算，与电网订立经济合同，接受

电网统一调度，非独立电厂按现行规定执行。这项改革到199。年6月基本完成。

第二步是1991年底到1993年初，组建大型电力企业集团。1991年12月14日国务

院批准的第一批试点的55个大型企业集团中，能源音隋7个，其中电力占6个,即华能

集团、华北电力集团、东北电力集团、华东电力集团、华中电力集团和西北电力集团，全

部都是跨地区的电力企业集团公司。1992年10月10日，能源部向国家计委、国家体改

委、国务院经费办上报关于同意组建中国东北、华乐、华北、华中电力集团的理，随后又

报送了同意组建西北电力集团的函，经批准后,于1993年1月11日华北、东北、华东、

华中、西北五大电力集团宣告成立。

随着南方四省联合办电和“西电东送”取得一定成效的情况下，能源部于1990年5

月决定,撤消华南电网办公室，经与有关省区商议后，决定由云南、贵州、广西、广东四

省区出资成立中国南方电力联营公司，目的是为了实现四省联网，开发西部水电，实现"西

电东送"，这是一种新型的大区电网管理机构，成为我国笫六个管理跨区电网的电刀公司。

能源部成立后，为了主业实现减人增效，安置企业富余职工和待业青年，十分重视发展多

种经营，1992年中共能源部党组提出了坚持依靠改革来加速多种经营的发展，坚持多种经

营与主业协调发展，坚持安置与效益并重，坚持发展多元化产业等四条原则，并提出加速

职工队伍由主业向多种经营的战略转移。多种经营的发展对电力工业的稳定和减人增效发

挥了重要作用，成为电力工业体制改革的重要组成部分。

4、第三次成立电力工业部（1993-1997年）

1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤消能源部，第三次成立电

力工业部。国务院批准的组建电力部的指导思想是："政企职责分开，大力简政放权，由部

门管理转向行业管理，加强规划、协调、监督、服务职能；精简内设机构和编制，合理配

置职能，提高宏观管理水平；实事求是，平稳过渡，合理分流富裕人员。"要求在坚持“政

企分开，省为实体,联合电网，统一调度，集资办电"和"因地因网制宜〃的方针指引下,

下放和转移对企业人、财、物及经营管理的职能，加强宏观管理的职能，由于国务院批准

的文件明确要求支持办好五大电力集团，各电管局和省电力局仍维持现行体制，所以在电

力工业部时期，电力工业体制改革没有显着的变化。电力工业部成立后，继续保留中国电

力企业联合会，作为全国电力企业、事业电位的联合组织，其性质不变，由电力部归口管

理。华能集团实行以电力部为主与国家计委双重领导的体制。另外，在葛洲坝工程局的基

础上，成立了葛洲坝集团公司。

为确保三峡工程建设的顺利进行，1993年1月3日国务院决定成立国务院三峡工程

建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司，全面负责三峡工程建设和经营。1994

年12月14日，三峡工程正式开工建设。

电力工业部成立后，根据国家体改委等部门有关股份制企业试点办法的规定，于1993

年9月印发了《电力行业股份制企业试点暂行规定》，规定明确电网企业和发电企业都可以

进行股份制改造，具备条件的经主管部门同意后，可以到国（境）外发行股票，债券"旦

电网公司（指发、供电一体的电力企业）实行股份制应以公有制为主体，保证电力集团公

司、省（区、市）电力公司在企业中的控股地位。1994年8月4日，山东华能发电股份

有限公司股票在美国纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接去美国纽约上市的大型

电力企业，随后中国有一大批发电企业在国内外上市。

《电力法》以法律形式规定了我国的电力工业体制模式，一是电力行政管理由国务院

电力管理部门和县以上地方人民政府经济综合主管部门管理和监督。《电力法》第三条规

定："国务院电力管理部门负责全国电力事业的监督管理。国务院有关部门在各自的职责范

围内，负责电力事业的监督管理。县级以上地方人民政府经济综合主管部门，是本行政区

域内的电