公共管理学教学第1章课件

1、,公共管理学,主讲：刘雅静,公共管理学,参考书目,欧文休斯公共管理导论(第三版)中国人民大学出版社2007年张成福等公共管理学中国人民大学出版社2007年张康之等公共管理导论经济科学出版社2003年陈振明公共管理学中国人民大学出版社2005年,公共管理学,教学内容,第一章公共管理导论,第二章公共部门的角色,第三章公共组织管理,第四章公共政策的设计、执行与评估,第五章公共组织中的领导,第六章公共部门人力资源管理,公共管理学,教学内容,第七章公共危机管理,第八章公共预算与财务管理,第九章信息资源管理与电子化政府,第十章公共部门绩效管理,第十一章公共管理的新策略,第十二章公共管理中的责任与伦理,第一

2、章公共管理导论,主要内容,公共管理的涵义与特征公共管理的构成要素,公共管理学的发展与研究途径,公共管理与私部门管理的区别,新公共管理,第一章公共管理导论,管理活动,管理活动自古有之：古代中国人建长城古埃及人建金字塔,管理活动无处不在：只要有共同活动，就有管理：大到国家小到家庭中间的是企业管理已成为现代社会极为重要的社会机能,泰罗：管理就是要确切地知道要别人干什么，并注意使他们用最好最经济的办法去干。,西蒙：“管理就是决策”。,德鲁克：管理是一种实践，其本质不在于知而在于行，其验证不在于逻辑，而在于成果。,孔茨：管理就是设计并保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程。,法约尔：“

3、管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”,管理（management)的概念,1、管理是一个过程，计划、组织、人事、控制、协调。2、管理追求效率+效果的有效管理。其中，效率-考察投入和产出的关系；效果-考察目标的实现状况。,管理的职能,2005Prentice-Hall,1-9,计划包括选择任务和目标，以及完成任务和目标的行动。,组织旨在建立一个经过策划的角色结构，分配给机构中的每一个成员。,人事给组织结构设置编制、配备人员和保持满员。,控制按照目标和计划表评定工作人员的业绩，找出偏差所在，并采取措施加以改正，从而确保计划完成。,领导对工作人员施加影响，使他们对组织和集体的目标做出贡献。,

4、是一个动态的协调过程,第一章公共管理导论,管理,一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。,社会的构成部门与管理分类,公共管理PublicAdministration(PublicManagement),(企业)Business,（非营利组织）Non-Profitorganization,社会Society,工商部门PrivateSector,社会部门SocialSector,政府部门PublicSector,工商管理BusinessAdministration,(各级政府)Alllevelsgovernment,第

5、一节公共管理的涵义与特征,公共管理的涵义,公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。,第一节公共管理的涵义与特征,公共管理的特征,公共管理的目的是为了实现社会公共利益；公共管理的主体是多元的，包括政府组织和非政府组织；公共管理的客体是社会公共事务；公共管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能；公共管理可运用一切公私管理手段。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,公共管理主体,公共组织,个人,政府,非营利组织,领导者,管理者,被管理者,

6、第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,公共部门公共部门是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构。广义的公共部门：包括政府机构、事业单位、公共企业、民间组织等部门。狭义的公共部门：仅包括政府机构及依据政府决策产生的机构，是最纯粹的公共部门。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,政府部门政府具有典型的合法性和强制性，是公共管理活动的核心主体。政府的存在应以公共利益为导向。其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,政府管理的职责界定和维护产权；实行行业管制，规制市场竞争，防

7、止垄断和过度竞争；提供公共物品与劳务；弥补市场的不完全性和信息的不对称性；促进外部效应的内部化；维护宏观经济的稳定；投资于社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层，保持社会分配的相对公平；保护生态环境，实现经济与社会的可持续发展；它们必然由政府来完成吗？,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,政府单方面管理的局限性在现代社会，政府部门已无法成为惟一的社会治理者，它必须依靠与民众、企业、非营利组织的共同治理或共同管理。国家能力蕴涵在和产生于全体公民及整个社会自主治理的责任感与行动能力之中，政府只要能够提供足够的机会和有效的工具，就能够把国家能力提升到很高的水平，政府正是通过公共管理来实现这一点

8、的。大政府强政府小政府弱政府大小：规模、职能强弱：力量、效果,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,事业单位基本特征：主要由政府投资，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，优先体现政府的意图。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,公共企业基本特征：政府投资或政府投资为主体；提供公共服务或准公共物品；生产由政府垄断；服务或产品价格由政府定价；实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的主体,民间组织基本特征：所需的经费一般可能由政府或财政

9、提供，如妇联等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会。职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。,公共部门分类及比较,第二节公共管理的构成要素,公共管理的客体,公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。社会公共事务主要包括社会问题、公共项目、公共资源三大部分。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的客体,社会问题,在任何社会和任何时代，都要面临着这样或那样需要重视和解决的社会问题。公共管理不可能去解决所有社会问题。社会问题只有在属于公共管理机构职责范围

10、内、与其公共目的相符合的情况下，才成为公共管理的对象。尽管如此，公共管理面对的社会问题仍然是相当广泛的。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的客体,公共项目,公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，政策通常是由公共管理机构根据社会问题的需要而制定出来的一系列行为准则。而把政策具体化的就是各种各样的公共项目，公共项目是依据政策而采取的一系列行为及其过程。公共项目成为公共管理中最直接的对象。,第二节公共管理的构成要素,公共管理的客体,公共设施、产品。即特定区域所有人们都有可能享用和受益的物质性存在。公共信息资源。即一定区域的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品。人力资源。社会人力资源是一定区

11、域的劳动力、人才方面所形成的资源，它是人的因素。自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件。,公共资源,第二节公共管理的构成要素,公共管理的资源和手段,公共部门最重要的资源是合法性，这与私部门最重要的资源是资金迥然不同。公共管理过程是公共权力的运作过程。公共权力以政治合法性作为基础，具有运用和运行的合法性。公共权力是社会权力资源的高度集中，是社会力量中最大的力量。公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性和权威的约束性。,第三节公共管理学的发展与研究途径,公共管理发展的学科背景,第一阶段：政治与行政二分法（19001926）;第二阶段：行政原则（19271937

12、）;第三阶段：公共行政即政治学（1938年开始）;第四阶段：公共行政即管理学（始于二十世纪六、七十年代）,第三节公共管理学的发展与研究途径,公共管理与公共行政,公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。观点1：公共行政与公共管理并无本质上的区别，只不过是称谓不同而已。观点2：公共管理是公共行政的一个分支，它专门研究行政管理中的方法、技术和技巧部分；公共管理的具体活动主要是从事公共事业的开发和管理。观点3：公共管理是一种不同于传统公共行政的新的管理模式或途径，不能简单地将公共管理等同于公共行政，公共管理在管理内容、管理思想、管理手段等方面都有着区别于传统行政管理的自身特

13、点。（国内大多数学者赞同的观点）全面地看，公共管理与公共行政是既有联系，又有区别的两种管理模式。,第三节公共管理学的发展与研究途径,公共管理与公共行政的联系,、公共管理与公共行政都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。、公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。、公共管理和公共行政都是公共管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。、公共管理与公共行政都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。,第三节公共管理学的发展与研究途径,公共管理与公共行政的区别,1、管理主体方面：公共行政的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。2、管理

14、客体方面：公共管理的客体比公共行政宽泛，其管理范围既包括属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括不属于政府管理范围的社会公共事务以及一些在传统公共行政中难以见到的客体。3、管理目标方面：公共行政是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。4、管理手段方面：公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。5、管理思想方面：公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。,第三节

15、公共管理学的发展与研究途径,公共管理发展的时代背景,政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满经济因素与财政压力社会问题与政府不可治理性的增加新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响,第三节公共管理学的发展与研究途径,公共管理的研究途径,根据波兹曼的说法，现代公共管理学的研究来源于美国大学中关于公共部门理论研究的两种学术途径。,一是来自公共政策学派的政策途径(简称为P一途径)；另一种是来自商学院并受传统行政学影响的商业途径(简称为B一途径)。,第三节公共管理学的发展与研究途径,P途径下的公共管理,P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代。,P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与

16、公共政策的形成与制定密切相关。,P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。,第三节公共管理学的发展与研究途径,B途径下的公共管理,B途径与P途径下的公共管理的不同之处：（）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；（）前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；（）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；（）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；（）前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。,第四节公共管理与私部门管

17、理的区别,公共管理与私部门管理的区别,政治权威与经济权威,多元制衡与自主性,公共利益与私人利益,法的支配与意思自治,政府与市场,多元理性与经济理性,第四节公共管理与私部门管理的区别,政治权威与经济权威,公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公共部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门的权威则是来自经济性的市场力量，取决于其在市场上的竞争力。,第四节公共管理与私部门管理的区别,多元制衡与自主性,在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡。公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则有相对充分的管理自主权。,第四节公共管

18、理与私部门管理的区别,公共利益与私人利益,政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。公共利益与私人利益并非完全处于对立的关系。,第四节公共管理与私部门管理的区别,法的支配与意思自治,在法治国家，一切组织的运作需在国家法律框架下进行。对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。,第四节公共管理与私部门管理的区别,政府与市场,公共管理与私部门管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。垄断与市场公共产品与私人产品自由与依赖利润与支出等,第四节公共管理与私部门管理的区别,多元

19、理性与经济理性,公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡。而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。,第五节新公共管理,20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机、信任危机、效率危机，均开始了大规模的政府改革。这股改革浪潮，统称为“新公共管理”。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型。企业管理技术的应用；服务及顾客导向的强化；公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。,第五节新公共管理,胡德对新公共管理的归纳,即时的专业管理标准明确与绩效衡量强调产出控制转向部门分权转向竞争机制强调运用私营部门的管理风格、方法和实践强调资源的有效利用,第五节新公共管理,奥斯本、盖布勒重塑政府,十条政府改革的原则（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨（2）社区拥有的政府：授权而不是服务（3）竞争性的