《公共管理基础》讲义

1、mpa公共管理基础纲要主讲人谢志平东北财经大学公共管理学院讲师目录第一章公共管理导论第二章公共组织第三章公共决策第四章行政领导第五章沟通与协调第六章公共组织的人力资源管理第七章公共管理的法律基础第八章公共财政管理第九章公共组织的文化与伦理第十章政府工具第十一章公共组织的变革与发展一、考试题型、分值及说明1、考试要求：识记：名词、概念与知识点理解：原理、方法应用：综合知识的运用其中识记占30%，理解占50%，应用占20%。2、题型、分值与考试时间：单选：130 共30分多选：310 共30分案例选择：210 共20分案例分析：120 共20分简述题：65共30分论述题：120 共20分总共57道

2、题，总分150分，考试时间180分钟（3小时）3、相关说明单选、多选、简述题的答案是教材上的，这部分共90分，因此多注意重要的句子和重要的术语，凡书上论述要点在4-6点左右的要引起重视。案例选择题一般是单项选择，要求就陈述的一个情景或个案总结或提炼出符合主题的选项，往往也是书本上比较重要的观点、理论的复制或稍作的拓展，因此这一题型虽然比较新，但只要把握它的命题本质就不用担心，得分比例应该是比较高的。论述题基本观点、原理完全是教材上的，回答出这部分，可得到分值的七成。论述和引申结合答题者本人的经验与理论掌握程度，可充分扩展，有理有据可得高分。案例分析题基本观点和原理也是书上的，回答出来可得七成分

3、数，再结合实际充分展开，可得高分。回答好论述题和案例题，首先要掌握好基本原理，然后再结合实际充分拓展论述，避免只有观点没有内容，做成了简答题。总体上看，对教材熟练掌握，至少可得110分，只要多用点时间复习这门课，突破130分没有问题！二、今年的教材和往年相比，内容有重大的改变，总体评价难度有所提升，请大家对这门课程及教材要重视。这个参考材料仅供大家复习参考,不带任何官方色彩。三、本参考在很大程度上是一个纲要，主要列出要掌握的知识点，很多地方并没有具体详细展开对每一问题的说明，因此同志们一定要结合上课讲的重点复习，不是说有了这个参考材料就完全可以不要教材了。另外，此材料内容经高度精简，并不能完全

4、覆盖辅导课上所讲重点与内容，也不能保证覆盖全部考试内容。备考建议：1、对本课程的知识内容要求在理解的基础上记忆，先理解后记忆，理解重于记忆。理解后用自己的话语答题都能得高分。机械记忆容易临阵失忆以致束手无策，丧失答题的自主性。2、整个公共管理基础教材至少通看两遍，务求理解而非背诵，使重点部分与全部的知识体系能够结合起来、对接起来，不要单兵突破只有重点却不理解重点内容。3、注意我上课提出的重点，尤其是重要的句子和重要的术语，还有我强调的可能的考试角度。4、概念、原理、作用、意义、必要性等是需要重点理解和记忆的地方，一般构成问题的原理。5、高分突破上的测试题同志们要多多练习，那本材料的价值也就在于

5、提供了大量的习题，虽然它出题的角度并不完全科学，但有利于同志们对知识点作更全面的掌握。6、建议大家平时尽可能地抽点时间出来看看参考材料，翻翻教材，对重点部分要形成记忆，在考前一周半内再集中、轰炸式练习、复习。这门课所占比重很大，抓问题要抓重点、抓关键，因此需要对这门课重点对待，得高分，拉距离。答题建议：1、不要临阵慌乱，时间会足够用，要气定神闲，相信自己。2、选择题要尽量全得，这是拿到高分的必要基础。简答题要抓住要点，再围绕要点适当地说两句，不用太长太多。若要点记不全，应按自己的理解补充或发挥一下。想想一共六分，基本上一个要点一分，或者一个要点一分半。一个要点两分的情况就要求解释两句或者展开两

6、句。论述题很明显的分为两类，一类是纯理论的问题，另一类是理论与实践相结合的问题。纯理论的问题，如中西方公务员制度的异同、公务员制度的主要机制、监控子系统的作用与意义等这样的问题，一般要先回答概念，再说明特点、作用、意义或具体要回答的内容。破题是从概念开始，这是诀窍，无论是论述还是案例分析都是从概念开始答起，答出这点就可得分了。论述题的答题要有条理，不要乱，先写什么再写什么最后写什么，应该事先想一下，不要拿着题就开始写，而写到一半发觉应该先写其他的东西。纯理论问题的答案全在教材上，不会有太多的需要发挥的地方，只要把那些地方记清楚了，按部就班答出来就行。对于理论联系实际的问题，如如何推进行政体制改

7、革、如何提高行政效率等，要先回答理论问题，即概念与内涵，再谈问题或现状，再谈必要性或意义与作用，最后结合实际谈自己的解决对策。最后的地方是可以有自己的理解与发挥的，虽然与书上的或答题前面的理论有关，但这里弹性可以较大些，放开些，多写一些自己的观点与想法。记功较好的同志，可以把书上相关的论述都写出来，只要是按条理写的，就可得分。注意，论述题要展开，不可只有观点没有内容，所谓内容，也就是对你的观点进行解释，或者提出论据也就是举例子。案例题一般是给你一个失败的例子，或存在问题的例子，要你分析原因和进行解决。所谓原因其实就是我们书上许多地方论述的现状部分，书上的现状就是答题中的原因。如书上说我们现在机

8、构臃肿、人浮于事、部门职能混乱关系不清等，这往往就是回答案例中行政行为失败的原因。现状、作用或意义加原则，这是对付案例题的有效武器。原则部分就是对策部分，即应该按什么原则或过程来处理什么事。当然有的问题非常具体，解决的办法可以按自己的理解结合案例来回答。案例题的答案往往要与案例本身相结合，不要脱离了这个根本做成了论述题。案例题的答题应简洁干脆，如果觉得不保险，可以多写几个对策，对每个对策作简单说明就行。一般来说，案例题都是源于书中的重点，且答案本身也是书上的。当然对于那种要你判断或评介的案例题，如要你评价张某某的行为是否符合一个什么原则，或者区别两个概念等，则可以围绕这个问题把书上的理论写出来

9、，在有关的地方可以适当地加入自己的理解与认识。3、记住，一般来说，多写肯定多得分，写的时候要注意技巧，每一段要标明一、二、三或者1、2、3、或者（1）、（2）、（3）等，让人觉得你的论述与答题非常有逻辑，很清晰。4、字迹要规范和端正。以本人的批卷感受，凡字迹不清的，根本没有兴趣看，也不会有好的印象分。5、不要急于交卷，如果有时间，可以在论述题和案例题上多写几句，论述更充分些。祝各位同志顺利通过考试! 东北财经大学 谢志平 2007年9月第一章公共管理基础第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义1、管理的必要性及动力：协作劳动与公共生活劳动与社会分工专业化、科学

10、化、市郊化与民主化2、管理的含义：管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标、动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。（1）管理是由管理者引导的活动，管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理者，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。（2）管理是在一定的环境中进行的，包括组织内部环境和所处的外部环境。（3）管理是为了实现组织目标。组织目标是管理活动的出发点和归宿，管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动。（4）管理需要动员与配置资源，包括人力、物力、财力、时间、信息、机会等。（5）管理具有计划、组织、领导、控制的基本职能。（6）管理是一种有目的、有意识的社会实践活动

11、。3、管理的特性：两重性，即自然属性和社会属性。自然属性指管理的客观性、必然性，是与人类社会发展和劳动分工社会化相联系的必然产物；社会属性指管理的主观性、构建性，是按管理者的意志组织实施的过程，与生产关系相联系。二、管理的职能1、最早系统分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即通常所讲的“五职能说”。2、从公共管理的实践来看，管理的职能主要分计划、组织、领导和控制四个方面。（1）计划职能：是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。（2）组织职能：通过组织设计，构建有效组织结构，合理配置资源。特

12、点：合理性、有序性、规范性。（3）领导职能：是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，被认为是管理的核心环节。特点：主导性、权威性、决断性、公正性、协调性、规范性。（4）控制职能：是管理过程不同阶段的连接点，是管理过程的监视器和调节器。三、管理学1、内涵管理是科学也是艺术2、描述性知识和规范性知识3、艺术就是创造性地运用知识的技能四、管理理论的演进1、管理活动是一个由原始社会到工业社会及后工业社会不断改革的过程，是生产关系领域的改革，不是生产力的改革。2、管理学的三个发展阶段（1）古典管理理论特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的

13、对象当作理性人和机器的附属物，较少注意到人的特性及对管理的影响。它分为科学管理学派和组织管理学派。科学管理学派的代表人物是美国学者泰罗，他被称为“科学管理之父”，1911年出版的科学管理原理，标志着管理科学的产生。泰罗的科学管理理论的主要内容：科学管理的中心问题是提高效率，为此他确定了工作定额原理；人员选择与培训，使人与工作更吻合；标准化管理；计件工资制；劳资双方合作；计划职能与执行职能分离；职能工长制；例外原则。组织管理学派的代表人物是法约尔和韦伯。法约尔1916年出版工业管理与一般管理，主要内容：管理五职能；管理的14条原则。韦伯的思想主要集中在社会和经济组织的理论一书中，他提出了社会权威

14、的三种基本类型：传统型、魅力型和法理型权威。他提出了现代行政的基本原则：理性化原则；科层制组织，即通过制度与纪律进行法理化的管理；对事不对人原则；委任行政官员。（2）行为科学理论特点：强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主，但忽视了组织结构和制度规则的重要性，忽视了正式组织，忽视了专业与职位角色的要求。管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行研究，认识把握人的本性，更好地实现管理的目的。行为科学产生于对人的本性的关注，始于“霍桑实验”，霍桑实验奠定了管理的行为科学基础，其结论构成了管理中的人际关系学说。霍桑实验的结论：

15、工人是社会人而不仅仅是经济人；组织中存在非正式组织；新型领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。行为科学理论包括对人的需求的研究、对人性的研究、对人际关系问题的研究。马斯洛是人的需求及激励理论的代表，其代表作人类动机的理论、激励与个人中，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我实现的需要而呈现递进和不断提高，在较低层次的需要没有得到满足的情况下，较高的需求满足不具有激励作用。赫茨伯格在工作的推力、工作与人性中提出了“双因素理论”，即保健因素和激励因素，保健因素只能维持人对现况的基本满足感，而激励因素则是具有挑战性的要素，能够激发人的积极性和创造性。麦格雷

16、戈在企业的人事方面中提出了管理的“xy”理论，x理论主要是将人看作懒惰的动物，看成是典型的经济人，认为严格的制度、纪律是推动人做事的必要条件和基本动力。y理论主要是将人看作有一定主观能动性的动物，是社会人，除了经济等物质方面的需求外，还有精神需求。管理的作用在于激发人的主观能动性，调动人的积极性。阿吉里斯在个性与组织中提出人性的“不成熟到成熟”的发展理论，即从x型走向y型的过程。巴纳德提出了动态平衡理论，认为人的工作是在贡献与实现自我满足之间寻求动态平衡，即不能够过多地要求付出，也不能搭便车坐享其成。卢因的群体动力理论主要探讨了非正式组织对管理的影响和作用。（3）现代管理理论美国教授孔茨提出了

17、“管理学的丛林”现象，即流派众多，他提出了八个学派的划分方法。管理过程学派又称为管理职能学派。社会系统学派把管理看作是组织成员相互协作的社会系统。系统管理学派用系统论的观点分析管理过程与要素。经验学派强调个案经验的积累与推广。权变理论强调管理方法技术与环境之间的对应关系。管理科学学派强调数理化与模型化，运用定量方法。3、管理理论的演进特点（1）由经济人、机械人的假定到社会人的假定；（2）由管理单个因素与过程、侧面研究到全面系统研究；（3）管理方法以定性为主到定性分析与定量分析相结合；（4）管理流派从分化到兼容并包、相互借鉴。第二节行政与行政理论的发展一、行政的含义1、西方的行政概念与界定：（1

18、）行政是政府组织中行政部门的业务活动，（魏劳毕）；（2）从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动，（如古德诺）；（3）从管理的角度，将行政定义为运用组织、领导、计划、协调、控制等手段有效处理公务和政务的活动，（如怀特）；（4）从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动，（如戈德特纳）。2、行政：是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。特点：执行性、政治性、权威性。行政的主体是特定的，主要是行政机关。二、相关概念辨析1、政治与行政在西方最早论述两者区别，从政治与行政分

19、离的角度解释行政的是美国行政学家威尔逊和古德诺。政治的实质是阶级之间的关系，核心是国家政权，行政的实质是维护和巩固国家政权，因此政治主导行政，行政从属于政治。2、行政与立法、司法西方的“三权分离”，即行政权、立法权与司法权相互分离和牵制的结果。三、行政学1、含义2、行政的主体是国家行政机关，客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务，根本原则是依法管理，政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特性。四、行政理论的发展1、行政学诞生于美国，标志是威尔逊1887年发表的论文行政管理学之研究。2、行政学在西方兴起的历史原因：（1）行政国家的出现；（2）“文官制度”改革的发展；（3）多学科发展的作用

20、；（4）专业教育和职业教育的发展。3、行政理论的三个发展阶段（1）形成时期，又叫科学管理时期，主要特征是运用工商企业科学理论研究行政管理，主要探究行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等，忽视了人的因素，无法调动人的积极性。（2）成长时期，又叫行为科学时期，主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究，重视人与非正式组织，但过分强调感情、社会因素，忽视了理性、行政组织、法制规范及环境作用。（3）发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期，主要特征是新理论、新学派的出现，最有影响的是以布坎南为代表的公共选择学派和以科斯为代表的新制度经济学派。第三节公共管理理论的

21、兴起一、公共管理理论概述1、公共管理的学术地位以1926年怀特的公共行政学研究导论和1927年魏劳毕的公共行政原理两本教科书的出版为标志，在其后经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理的转变过程。2、对传统公共行政理论的批判（1）传统公共行政的理论基础：韦伯的科层制（官僚制）理论和威尔逊古德诺的政治行政二分法。传统公共行政研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，重视组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。古利克和厄威克合编的行政管理科学论文集，将公共行政的基本原则概括为posdcorb，即planning（计划）、organizing（组

22、织）、staffing（人事）、directing（指导）、coordinating（协调）、reporting（报告）、budgeting（预算）七个原则。（2）传统公共行政受到政治学行为主义的批判，公共行政在政治学中的中心地位失去了。（3）20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政理论的尝试：一种是以弗里德里克森等人为代表的“新公共行政”，它强调民主行政；另一种是政策分析或政策科学，根源于1951年美国学者拉斯韦尔等主编的政策科学。3、公共管理理论的产生（1）20世纪七八十年代，公共管理理论在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。波兹曼在两种公共管理概念中说：一种来自于公共

23、政策学院的“政策途径”，简称“p途径”，另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，简称“b途径”。p途径强调政策的执行，将焦点集中于政府的项目而不是组织机构上，并将绩效管理提到了重要地位。b途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理中，并仍然关注组织结构与过程，强调战略和组织管理。共同点：组织外部取向，强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心提高管理绩效。各自特点：p途径重视政策分析的重要性，重视政治执行官与资源管理者的对话。b途径重视融合不同学科的理论、方法与技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。（2）公共管

24、理的新理论1991年9月，雪城大学麦克斯韦尔学院，美国第一次公共管理学术研讨会召开，这是公共管理理论诞生的象征性标志。二、对公共管理理论的不同解释1、将公共管理等同于公共行政。2、把公共管理当作公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划等。3、将公共管理看作不同于传统公共行政和政策分析的一种新的理论范式。三、公共管理的研究对象公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效提供公共物品的学问。四、公共管理的学科特征公共管理与传统公共行政的比较：1、研究对象与范围上，传统公共行政局限于官僚机构，公共管理则扩展到非政府组织等；2、学科基础上，公共管理更

25、有跨学科的特点，而行政管理则主要是以政治学为基础；3、研究焦点上，公共管理是组织机构的“外部取向”，而行政管理则主要研究组织机构本身，具有“内部取向”特点；4、研究内容上，公共管理研究的问题如公共物品、公共选择、产权等都是传统公共行政没有的领域；5、研究方法上，公共管理既是实证的，又是规范的，而公共行政侧重于规范研究；6、与现实联系上，公共管理更具有现实性。五、公共管理的研究途径与方法1、四种途径：管理学、政治学、法学、经济学途径。公共管理研究多以经济学为基础，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度经济学派。2、基本的研究方法：系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。第二章公共组织第一节公

26、共组织概述一、组织的含义1、组织的含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。2、组织的特性：组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。二、公共组织的构成要素1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。2、公共组织的要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权

27、责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息。任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现。组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。三、公共组织的类型1、按财务会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。3、按权威与等级结构标准分类：（1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别

28、职位进行权限的划分与再划分。效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。古典模型具有如下特点：第一，组织具有四个基础，即目标、过程、顾客、领域。第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。（2）官僚模型。官僚模型的理论基础是韦伯创立的官僚理论。官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。韦

29、伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型的基础是理性合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。纯粹官僚模型具有如下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工。第二，有明确的职权等级制。第三，有与任职者和职责相关的规章制度。第四，有处理工作的程序系统。第五，人与人之间关系的非人格化。第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型。特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，职权与责任授予单一行政人员的原则受到

30、挑战。第二，政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。第三，政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它特许证民其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度1、含义管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。2、关系管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越小，管理幅度越大。管理

31、层次多、幅度小的组织结构被称为“尖形结构”，特点是管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。但可能因为信息传递过长出现失真，决策走样。此外，可能阻碍了下级积极性主动性的发挥，管理容易走向僵化。管理层次少、幅度大的组织结构被称为“扁平结构”，特点是层次少，信息传递迅速，不易失真，下级人员具有较大的自主性和空间。但可能出现相对松散，集体行动难度较大的情况。二、公共组织的结构形式科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。1、直线结构特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。2、职能结

32、构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。3、直线职能结构各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。4、矩阵结构是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，它的垂直领导和水平领导是并重的。矩阵组织因为更加灵活，适应能力更强，被称为适应性组织。与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。三、我国政府组织

33、的结构1、纵向结构，又称层次结构宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国”的名义进行国际经济文化交流。微观上的纵向结构指行政组织内部的工作层次关系。2、横向结构，又称分部结构按照职能来划分部门是最普遍的分部方式，政府机关成立时大都采用这种方式。我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。在我国，行

34、政组织中的横向结构服从于纵向结构。四、行政体制的基本类型1、首长制和委员制这是根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。首长制又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。古代君主制是首长制，美国总统制是典型的首长制。委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。古罗马元老制是委制，瑞士联邦委员会是典型的委员制，我国建国初期的政务院实行的也是委员制。首长制与委员制各有优势，美国行政学家怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定的事务。我国在建国初期实行过委员制，1954年宪法大体上采

35、取了首长制与委员制相结合的体制。我国目前实行的是首长制，但也吸收了委员制的长处。在国务院，实行了国务委员会议制度和常务委员会议制度，地方各级行政组织实行政府会议制度。一般情况下，重大问题都要经过会议的集体讨论，最后才由首长集中。行政首长要向人大及其常委会负责，受其监督。2、层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制又称为分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合，以层级制作为基

36、础，在每一层级进行职能分工。我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。3、集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点是政令统一，统筹兼顾，缺点是容易独裁和导致下级缺乏活力。分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不干预的组织体制。在联邦制国家，分权制的行政组织体制最为普遍。优点是有利于调动下级的积极性，因地制宜地行政。缺点是权力分散，导致地方主义或分裂主义，协调困难。4、完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。我国实行

37、完整制。优点是权责集中，结构简单统一，机构之间分工合作。缺点是行政首长权力过分集中，容易造成属下单位因循守旧的作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的行政组织体制。美国是实行分离制的典型国家。在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。优点是机关独立性大，措施灵活，能发挥相互监督的作用。缺点是机构间协作难度大，个别机构的行动可能导致整体的工作混乱，降低行政效率。第三节公共组织环境一、公共组织的生态环境1947年美国学者约翰高斯较早对行政生态进行了研究，他认为了解行政生态的各种因素是解释行政行为的唯一途径。1961年，美国学者里格斯出版行

38、政生态学，首次将行政生态模型划分为农业社会型（融合型）、过渡社会型（棱柱型）、工业社会型（衍射型）。公共组织的生态环境包括微观环境、中介环境和宏观环境。又或者分为外部环境，包括中介环境。公共组织环境就是指公共组织之外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。二、组织环境的基本构成因素在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。文化环境的基本要素包括认知、价值、意识形态、

39、行为规范、道德传统等方面。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术和知识技术。信息技术环境的影响：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的倾向。第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式出现变化，行政权力下放、基层自治以及虚假组织的应用。第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，使组织适应性不断提高。第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，组织管理追求卓越，具备越来越多的企业家精神。第三章公共决策第一节决策的基本问题一、决策的含义1、现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，发韧于20世纪中叶的美国。2、公共组织的决策，是指公

40、共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行政方案并加以优化选择的过程。3、决策的特性：预见性、选择性、主观性决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。二、决策类型1、程序性决策与非程序性决策，这是按决策问题的重复程度进行的区分。2、单目标决策与多目标决策，这是根据决策目标的多寡进行的区分。3、确定性决策、风险型决策与非确定型决策，这是根据决策条件的可控程度进行的区分。4、个人决策与群体决策，这是根据决策的权限安排来区分的5、原始

41、决策与追踪决策，这是根据决策所要解决的问题性质进行的划分。原始决策的实施会带来很大的沉积成本。追踪决策的基本特征主要表现为回溯分析、非零起点、又重优化、心理障碍。三、决策的前提决策的前提主要涉及两个方面的因素，即价值因素和事实因素。价值判断被认为是决策的首要前提。第二节行政决策体制一、行政决策的含义1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。二、行政决策系统每一个决策系统可以在横向上划分为信息子系统、参谋子系统、决策子系统

42、和监控子系统。1、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。其作用或职能主要是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。2、参谋子系统。是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，它是决策子系统的辅助机构，保证公共决策的科学化、民主化，具有集体性、科学性和相对独立性等特点。其作用或职能主要是：（1）界定政策问题、确立政策目标。（2）提供解决问题的方案、途径和方法。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所

43、组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性的特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。4、监控子系统。是决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。其作用是：（1）防止决策者滥用决策权。（2）促使政策内容切合实际。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策。三、行政决策体制各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。独裁制主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权，其具体类型分为宗教领袖型(以伊朗为代表)、君主

44、亲政型（约旦、阿联酋）、军人独裁型。议会制体制的特点是由公民选出代表或议员，然后由代表或议员决策的体制。主要有议会总统制（以美国为代表）、议会内阁制（以英国、日本为代表）、议会委员会制（以瑞士为代表）。人民代表大会制属于民主集中制决策体制一种，主要内容是：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则行政权力；实行议行合一，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责、受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作

45、联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。第三节行政决策程序一、问题界定问题界定主要的方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。二、目标确立目标确立阶段必须遵循的基本原则有针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。目标确立的方法主要有综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。三、方案设计方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。主要的方法有头脑风暴法（又叫自由思考法）、对演法、综摄法（又称比喻法或集思广益法）。四、后果预测主要方法有德尔斐法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。五、方案抉择主要的环节是确定标准、可行性分析

46、、合法化。可行性分析包括政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性。主要方法有经验判断法、决策树法、试验法、模拟法。第四节公共决策中的群体决策一、群体决策及其利弊1、公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策是指领导集体决策，群体参与决策是指群众参与决策。2、群体决策的优势：能够集思广益、提供更多的方案；由于参与决策增强了对决策的认同感和自身行为的满意感，使决策便于执行；有助于加强沟通，增强组织凝聚力。不利的弊端：工程程序慢、时间长；障碍多，不利于意见的真实表达；决策容易出现极端，导致冒险或保守；加重组织内冲突，难以形成决策结果；决策被少数人把

47、持，伤害群体的感情；决策无人负责；需要一定的素质基础，如对决策知识的认知、决策能力、决策程序等基础；决策目标不明朗时不宜运用；决策过于强调民主的激励作用使决策目标本身被忽略。二、参与决策的特征通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策观念，它不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识，而且可以对群体的工作行为和社会行为产生超出群体决策本身的更为广泛的心理影响，从而有助于增强领导对群体的指导与控制。但参与决策也只

48、是在一定条件下才能产生积极的效果，依赖于下属的工作成熟程度，否则不断不会提高决策的质量，还会把事情搞坏。三、群体决策的抉择规则1、一票否决（全体一致），如联合国安理会的决策规则。2、多数规则，即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。有相对多数和绝对多数。多数规则的修正方法有孔多塞标准，又被称为“两两对比法”或“成对表决法”；博尔达计数，也被称为“偏好次序表决法”；造成投票法，也被称为“同意表决法”；淘汰投票制，又被称为“否定表决法”；正负表决法。3、等级决定规则第四章行政领导第一节领导与行政领导一、领导的含义1、含义：作为管理职能的领导，是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力

49、与贡献的过程。领导涉及的主要是人的因素，指导、协调、沟通与激励等是领导的基本内容，也是领导相对于其他职能的主要区别。领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。2、构成要素：（1）权力；（2）对人的认识和理解；（3）与组织和群体成员的联系；（4）领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围。领导既是一个过程，也是一种艺术。领导艺术就是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。领导艺术最重要的特征是创造性。二、公共组织领导者1、含义：公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。

50、2、公共组织领导者和一般行政人员的主要区别在于它据有正式的职务，相应的职权和职责。职权与职务紧密相连，职务一旦取消，职权就随之消失。领导职责指在行使职权真空管中应承担的责任，主要包括政治责任、法律责任、工作责任和道德责任。3、我国行政机关领导者的职务按国家公务员的领导职务序列，共有10个职务等次，还设有8个非领导职务序列。4、公共组织领导者的产生方式主要有：选任制、委任制、考任制、聘任制。5、公共组织领导者的权力构成主要包括职务权力和个人权力。职务权力来源于组织的等级结构，与职务不可分，职务越高职权越大。职务权力包括奖惩权、奖赏权等，它是保证组织正常运行的基本要素。职务权力的主要影响方式有：合

51、法要求、奖励报酬、强迫、决策、信息控制。个人权力是职务之外的，是由于个人的性格、知识、经验、能力、技术、以及品质等个人因素获得的影响他人的心理与行为的能力。个人权力的主要影响方式有：专家权、个人魅力、良好的人际关系、高尚的品格、创新精神。6、领导权威的完备性原理：职务权力带来的强制性影响力与个人权力带来的非强制性影响力的结合，即构成现实的领导力，这就是领导权威的完备性原理。开发领导力或开发领导潜能，主要是指开发个人权力而不是职务权力。知识经济时代，人们最崇敬的是个人的品德魅力、知识能力和成功经历。三、领导者的基本技能领导者的基本管理技能包括技术技能、人事技能、观念技能。技术技能是指正确地掌握人

52、事一项工作所需的技术和方法，它包括专业技术、工作方法和程序、工作制度和政策等。相对来说，领导者所处层次越低，对其技术技能要求越高。人事技能是指在工作中与人打交道的技能，包括处理人际关系的技能、识人用人技能、评价激励技能。人事技能对各层领导者都具有同等重要的意义，要求领导者具有人事技能也是民主管理和人本管理的发展趋势。观念技能是指对事物的洞察、判断和概括技能，它包括预测技能、判定技能、概括技能。相对来说，领导层所处地位越高，对其观念技能的要求就越高。研究表明，如果把领导者分为低、中、高三个层次，三种技能的结构比例为：低层是47：35：18；中层是.27：42：31；高层是18：35：47。第二节

53、我国行政领导制度一、我国的根本领导制度民主集中制是我国的根本领导制度。民主集中制的主要内容：(1)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；(2)国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；(3)中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。二、我国的行政领导制度行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度，是领导个人分工负责的制度，是集体领导与人个分工负责相结合。1、集体领导与个人分工负责制的关系：集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。2、行政首长负责制是

54、指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。我国宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法都明确规定我国实行行政首长负责制。三、日常的行政领导制度表现为三个层面：领导与群众关系的问题；领导与领导之间和上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。协调行政领导班子内部关系的制度。（1）行政领导班子要有搞好行政管理的共识，能理智地相互配合而不是相互拆台。（2）行政领导班子应主要依靠公开、合理的制度安排来协调内部关系。（3）应以工作成绩和客观效率来衡量自身的行政工作效果，评估各自的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员

55、的客观准则。（重点，与领导班子素质结构结合）第五章沟通与协调第一节沟通一、沟通的含义公共组织沟通指公共组织系统与外界环境之间以及公共组织系统内部各部门、层次、人员之间通过一定的媒介和渠道交流信息的过程与活动。公共组织沟通实质上就是与公共组织有关的信息的传递和处理过程，信息沟通是公共组织系统的神经，它要达到的目标是统一思想。信息沟通包括发送者、接收者、传送的信息、传送的渠道、传送的情境等五个要素。二、信息与沟通信息处理包括四个基本环节：信息收集、信息加工、信息传递、信息贮存。影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题。信息失真有如下四个方面的因素：（1）信息沟通中的噪声。沟通中的噪声是指原有信息不

56、包含的、无用的或容易引起混淆的信息渗入到沟通中来，引起信息失真。（2）信息沟通中的情境转变。（3）信息沟通中的情感因素缺失。（4）反馈。要提高信息沟通的质量，关键在于良好的沟通机制的建立，使之有效地规范传递者与接收者的传送方式，减少不必要的中间环节，完善沟通过程，保证信息准确、及时地传递。三、沟通机制沟通的机制包括刚性机制和柔性机制。刚性机制是指有形体的、明确具体的规定，它是公共组织沟通中必须遵循的约束，并且不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指制度规定。完善刚性机制的建议：（1）理顺公共组织各部门之间的职能关系，避免各部门职责交叉，减少不必要的部门之间的沟通往来。（2）尽可能地变部门

57、间沟通为部门内沟通，这样可以使沟通经常化、深化，也缩减了沟通渠道。（3）使经常项目的沟通制度化。柔性机制指在公共沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造性、可改变的特性，它包括语言约束机制和心理约束机制两类。语言约束机制指要求形成统一的、规范化的信息表达语言系统。心理约束机制建设包括加强信息化意识、加强民主风气、从心理上激励沟通等方面的建设。四、沟通类型与模式公共组织的沟通主要分为正式沟通和非正式沟通。正式沟通是指通过正式组织程序，按照组织规定的线路和渠道进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送制度等，是公共组织沟通的主要形式。优点是正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性，缺点是速度慢、刻板。正式沟通分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。非正式沟通是指通过正式规章制度和正式组