第二讲国内外城市规划体系比较2013

1、第二讲 国内外城市规划体系比较,规划行政 城市规划体系 规划法规 规划运作（规划编制和开发控制）,基本体系：中央集权、地方自治,一、国（境）外城市规划体系,111 美国规划法规体系 特点: 以州为框架的规划法规体系，分为联邦、州、地方三个层次。州与州之间在立法方面有着巨大的差别。 联邦政府 商业部：1922年州分区规划授权法案标准 1928年城市规划授权法案标准 成为美国城市规划的法律依据和基础，为各州在授予地方政府规划的权力时，提供可参考的立法模式。 联邦政府推出了一系列环境政策法规，如1969年的国家环境政策法案，联邦基金资助的形式。 从法律体系角度看，城市综合规划在法律上并没有确定其地位

2、， 但一般都在相应的法规文件中规定了城市政府在进行公共开发、建设公共设施或市政设施时，都必须按照综合规划所确定的空间和时间来进行，也规定了编制区划条例必须以综合规划为依据。,11 美国的城市规划,111 美国规划法规体系 地方政府 在50个州中，大约只有四分之一真正制定了全州的用地规划和政策。 有的州提出一套规划目标和远景，指导州下属机构和地方政府的规划政策； 有的把规划发展目标作为本州的法令通过，强制要求地方政府在各自的总体规划中贯彻体现； 有的是提供复杂的公众参与和听证程序，由专门的委员会出台一套州规划目标，要求各区域和地方规划予以贯彻体现； 有的是州政府要求各地方政府首先制定发展规划，然

3、后总结和综合所有的地方规划，形成全州的总体规划。 各州还通过一系列的专项法规，强调环境保护、历史保护、建设发展的控制、各地方协调发展以及中低收入住房等区域性问题，加强对地方用地建设的控制。专项法规是针对特定地区而制定，往往非全覆盖型的，在地方政府的规划法规之外，增加了一个控制层面。二者在内容上一般不重叠，具有各自独立的法律效力。,111 美国规划法规体系 州的规划是一种专门的授权法，确定地方规划行为的具体内容，确立了州规划委员会的功能，并规定了地方政府的规划过程。 州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力和功能，以及区划条例修正的方法及区划条例的例

4、外等。区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据。,联邦政府 州政府 （县政府） 自治市(municipality) 城市管理机构的组织形式有多种形式，如：议会市长制、委员会和议会行政长官制等 立法机构，决策作用，决定是否成立规划委员会，决定规划委员会的构成，对规划委员会划拨资金，并对规划委员会的行动予以支持。立法机关反映市民的意见和想法，对规划内容和决定进行协调，并对规划机构进行监督 规划委员会，法定机构（绝大多数城市），由市长提名并经立法机关批准的社区内的银行业、商业、律师业、建筑业、医疗业、劳工、社会工作者等各界代表组成。大量的规划通过规划委员会得到执行。在大城市，除规划委员会外，还设有

5、独立的区划管理机构和上诉委员会。 规划部门，编制综合规划并编制区划法规和土地细分管理的条款。实施过程中，负责街道和道路，卫生、教育、娱乐设施，市政公用设施，警察局和消防设施，所有的建设和工程行为行为管理。,112美国规划行政体系,区划管理机构 针对大城市由于繁杂的建设而设立专门的区划管理机构，其职责在于对具体的申请案提供区划条例的解释，并在授权的情况下可对区划条例作适当的修正。 上诉委员会 负责对区划条例的解释和区划变动，受理针对规划委员会和区划管理机构所作决定提出的上诉。 联邦政府主要采取诸如联邦补助金等一些间接性的财政方式对州和地方的城市发展政策和规划的施行提供必要的政策引导。采取了以基金

6、引导为主、以法规控制为辅的原则来调控地方的规划工作。地方政府需迎合基金的附加条件，提出具体的项目和措施。联邦政府一般不对获得某项基金的地方政府或政府机构进行监督，有各级法庭的监督和公开裁决。,对于区划管理机构的决定，可以向规划委员会、立法机关、上诉委员会和相应的法庭提出控告。 地方政府 个人权利 法庭 当个人权利和政府权力范围发生不一致时，最终的促裁者是法院系统。因此，地方规划工作就要考虑如果正在处理的争端提交法庭进行法律审查，法庭会作出怎样的决定。 法院依循案例法（case law）的原则,113 美国规划运作体系 城市规划立法指南 作为指导政府规划立法的规范性文件，是为编制总体规划而提供的

7、城市规划法规的示范性文件。 作用对象是州政府和州议会。它使全国各级的规划法规成为统一和规范的便于操作的管理法体系，为规划编制和土地使用和控制规定了有关标准的条文，同时也给规划文本的结构、规划编制的过程留下了灵活性。 内容中包括了节约用地、民主决策和纠纷调解等原则。城市管理机构负责城市规划的制定和执行。,（1）发展规划 通常将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合特定地区的具体要求。 主要类型包括基础设施规划(capital facilities planning)、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、增长管理规划(gro

8、wth management planning)、环境和能源规划等。,（2）开发控制 区划 土地细分 场址规划审查 两类相关美学方面的控制：地标控制 设计审查,12 英国的城市规划 121 英国的规划法规体系 中央集权 国家法 地方法规 第一部城市规划法：住宅、城镇规划条例1909年 先后有40余部城乡规划方面的法律。其中， 1947年城乡规划法为战后英国的城市规划体系奠定了基础为。2004年新修订的城乡规划法，将原来的指导性地区规划上升为立法性规范，从而起到强化政府宏观调控的作用。 城乡规划法及其辅助规定，特别是政府的“规划指导纲要”，确定了城市规划的程序、规划内容等一套法定规划。 除了规划

9、法外，为确保城市规划法的具体实施，环境部还制定了一系列的规则，如土地使用分类规则、一般开发工作、特别开发规则等。,122 英国的规划行政体系 规划管理体系遵循中央、郡和大都会区的区政府三级管理的原则 中央政府：环境部，拥有城市规划立法权、城市规划管理权、城市规划司法权 仅审核各地结构规划 地方政府：郡规划局和区规划局 郡规划局负责编制结构规划和有关地区开发控制的所谓“地区问题” 区规划局负责编制地方详细规划 规划督察：独立于政府之外，对规划审批实施进行监督。 英国的司法机构不负责城市规划起诉案件，国家司法机构仅仅对城市规划起诉案件作出法律性的解释，最终的判决权属于环境事务大臣，动用绿地搞开发，

10、必须经副首相批准。,123 英国的规划运作体系 实行两级规划体系 结构规划(Structure Plan) 战略性规划，主要内容是制定所在区域的发展框架和政策目标。由郡政府的规划部门编制，需报规划环境部审批 。 地方规划 (LocalPlan)以结构规划为指导，对本地区作出更明确、更详细的发展蓝图，由区政府的规划部门编制。 特点： （1）规划的系统性和实用性 （2）规划的社会现实性 （3）规划的引导与协调 （4）规划注意过程 一年一稿 （5）公众参与规划 （6）规划强调保护,公众参与 公众质询是地方规划编制过程的法定环节。 1968年制定的城乡规划法案将公众参与作为一项重要的法定制度予以明确规

11、定，在此后的城乡规划法案中又多次进一步地重申。每一种类型的开发规划从规划的编制、公布、审批到诉讼的程序中都有法定的公众参与内容。 城市规划必须有三个月时间的公众参与阶段，通过磋商、质询、听证等环节，充分听取公众的意见，据以对规划进行修改和完善。规划一旦确定，又以公告的形式予以公布，以使公众遵守并监督实施,14 法国的城市规划 141 法国的规划行政体系 法国自1919年第一部城市规划法立法以来到1983年实行权力下放之前，一直是中央集中编制、执行城市规划法。大到城市与区域规划，小到发布建筑许可的决定，都受到中央行政当局的直接控制。 集权主义政府分为三级： 国家 计划总署 区域(含大区和跨大区、

12、省) 国家特派员（派出机构） 对于城市规划起直接管理作用，但是在具体的规划区域和项目上，大区和省都有自己相对独立的权限。事实上，省的管理更加直接，包括可以在市镇政府的要求下，通过签署协议，与市镇地方政府的城市规划行政主管部门共同履行编制城市规划文件、发放土地利用许可证书等城市管理职能。 市镇级政府（市镇联合体）具体规划管理与实施,141 法国的规划行政体系 1983年，法国才将城市大区的控制权下放到城市一级，而将立法权和监督权留在中央，执法权交给地方。 大区地方政府主要负责制定与城市规划相关的法律法规和方针政策，对地方城市规划行政管理实施监督检查，由派驻监管机构参与规划编制和实施，并对尚未编制

13、规划的市镇发放开发建设许可证。 省级地方政府主要负责编制辖区内的农业用地治理规划和向公众开放的自然空间规划等事务。 市镇地方政府主要负责直接或间接组织编制本地的城市规划文件，发放建设开发许可证书，参与修建性城市规划和土地开发等活动。,142 法国的规划法规体系 法国的城市规划法规体系由国家、区域(含大区和跨大区)和地方(含市镇和跨市镇)三个层面的城市规划法律法规以及与城市规划相关的其他法律规范所组成。 无单独成文的城市规划法。为一系列与城市规划相关的法律，作为国家制定的指导城市发展的规范。 主要职能是通过对土地利用的各种规定，规范城市建设在物质形态上的演变，并确保公共机构实现既定的城市发展目标

14、。,143 法国的规划运作体系 （1）国家经济计划和国家形态规划 4年制定一次 国家经济计划 国家形态规划法规性文件。根据国家经济计划，提出经济、社会和形态规划的发展目标和中央政府的相关政策。具体实施由地方政府或省政府完成。 （2）长期战略开发规划和土地利用分区规划 国家规划、行政区规划、城市地区范围内的长期战略开发规划，市镇级土地利用分区规划 与其行政体系相适应 开发控制的内容主要是建筑而不是土地使用。,15 香港地区 151 规划行政体系 特区行政长官：下令拟订法定图则和行政长官会同行政局核准图则； 规划及土地发展委员会 ：拟订香港长远发展战略，审议大型发展计划，制定规划标准和审批政府内部

15、的规划图则（详细蓝图和实施性的规划，非法定图则） 。 城市规划委员会：拟订图则草案和考虑相关的申述及对规划申请作出决定。 上诉委员会：处理有关规划申请所作决定提出的上诉； 规划署：规划委员会的主要行政部门。负责制定、监察及检讨市区和郊区的规划政策，以及建设方面的有关计划，同时也制定全港、次区域和地区三个层次的规划，并且为市民、政府其它部门及咨询机构提供有关城市规划的意见。,152 规划法规体系 （1）城市规划条例 城市规划条例及其修正案是香港规划体系的核心 （2）相关的专项法例,153 规划运作体系 发展规划分为全港、次区域和地区三个层面 （1）全港和次区域发展策略 全港发展策略：贯彻政府的土

16、地用途、交通基础设施及环境方面的政策，为次区域及地区规划的依据。 次区域发展策略：全港发展目标在五个次区域，演绎为更具体的规划目标。 （2）地区图则 地区图则是详细的土地用途图则，将全港及次区域层面的概要规划原则在地区层面加以落实。包括分区计划大纲图和发展审批地区图。,同一地段在不同发展阶段可以由不同的图则所控制， 在发展初期由“发展审批地区图”控制， 随着发展成熟改由更为详细的“分区规划大纲图”所替代， 需要更新改造时再由土地发展公司/市区重建局的“发展规划图”来覆盖。,（3）规划图则的编制 公布规划研究报告 图则草案 有关部门意见 规划小组委员会 提交区议会 规划委员会 图则草案公示 规划

17、委员会审议 行政长官会同行政局审批 市民查阅 （4）规划图则的实施 规划土地用途和基础设施的实施常以不同政府部门的各类计划作为指引，包括公共工程建设计划、新市镇发展计划、公共房屋计划、社区设施计划和卖地计划。 规划要求也可通过制订规划大纲施行。通常用于大型建设计划、以及土地发展公司所进行的发展计划。,二、 中国城市规划体系 2.1 规划法规体系 国家与地方两个层面 国家法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府法规 “一法一条例” “一法三条例” 城乡规划法 城乡规划法 村庄和集镇规划建设管理条例 村庄和集镇规划建设管理条例 风景名胜区条例 历史文化名城名镇名村保护条例 国家拥有立法权；

18、地方性城市政府主要负责城市规划的编制和实施、管理行政工作。,规划技术标准体系 基础标准 其他标准的基础并普遍使用，具有指导意义。 术语、图形、分类等等。（6项） 通用标准 针对某类标准化对象制定。如通用的安全、卫生和环保要求，通用的质量要求，通用的设计、施工要求与试验方法，以及通用的管理技术等 （11项） 专用标准 针对某项标准化对象制定或是为通用标准 补充、延伸而制定。如某种工程的勘察、规划、设计、施工、安装及质量验收的要求和方法，某个范围的安全、卫生、环保要求，某项试验方法，某类产品的应用技术以及管理技术等。 （31项） 目前只完成15项,2.2 规划行政体系 中国的分级体制： 编制：各级

19、城市（镇）政府 分级审批：国务院批准； 省政府批准； 地方城市政府审批。 英国：中央集权； 美国：地方自治； 德国：地方自治，但必须符合联邦立法。,2.3 运作体系 （1） 规划编制 两个层面 战略性发展规划：中国 总体规划 英国 结构规划 美国 综合规划 德国 城市土地利用规划 日本 地域规划 新加坡 概念规划 香港 全港/次区域发展策略 实施性发展规划：中国 控制性详规 英国 地区规划 美国 区划条例 德国 分区建造规划 日本 土地利用分区 新加坡 开发指导规划 香港 分区计划大纲图,（2）开发控制 通则式：法定规划作为开发控制的唯一依据，符合即可，规划审理不具自由量裁权。美国、德国、日本

20、等。 判例式：以法定规划作为开发控制的主要依据，规划部门有权在审理开发申请时，附加特定的规划条件甚至修改规划的某些规定,三、国内外规划体系比较 3.1 中西方城市管理思想差异 3.1.1 东西方管理本质 西方：西方文化显著特点：基于独立人格的人文主义。西方管理文化与资本主义生产方式相结合，体现着实用主义和个人主义，它是以追求利润和提高自身效率为目标，以追求自我价值为动力的。 东方：东方管理文化是在漫长的农业社会中孕育而成的，以儒家文化为背景的东亚国家和地区的管理文化，是中国传统文化精髓与管理实践相结合的产物。中国传统文化的核心是人文精神，重视社会人生。诸子百家的观点虽各异，但都离不了安邦治国。

21、东方管理文化是以人为核心，具有浓烈的人本主义色彩；它首先要协调各种组织、群体间的关系，强调整体协同，并且这种协同不但是在人与人之间，而且包括人与自然之间。,3.1.2 中西思维方式的差异 西方人：直截了当表明是非观念 中国人：模糊态度作为应变之策 “你中午吃什么?” 西方人回答很肯定：“一份炸牛排，一份番茄汤!”态度鲜明 。 中国人可能是模糊不清的回答：“随便” 西方： “法”大于“情” 。 中国：以不变应万变，皆大欢喜，握手言欢。 “情”大于“法” ，凡事重在讲合理，合理即合情，合情就有存在市场，即使政府有明文规定，也会因出现不合理不合情情况而改弦更张。 评价： 西方人由于目标明确、义无反顾

22、，容易取得成功；但因为原则刚性，缺乏灵活性，如遇事态变化就难以超脱而蒙受重大损失。 中国人由于目标不明确、左右摇摆，取得成功的成本较高；但因为“以不变应万变”，灵活机动，兼容性好，不怕事态变化，常常容易在复杂多变的形势下获得成功。,A,西方：优胜劣汰视为理所当然 中国：扶贫济弱当作社会提倡 西方：一惯立场：竞争是社会前进动力，优胜劣汰是社会发展必然结果。 中国：同情弱者似乎成为普遍人的基本心理。杀富济贫自远古以来就陈出不穷，同情与帮助弱者在中国人眼中似乎已成为风气。能者多干，弱者少干，这在相当多的团体里表现得十分突出，能者为弱者多服务是天经地义、理所应该，反之遭世人斥责。 美国与日本因贸易逆差

23、严重影响美国经济时，美国就动用威胁手段强迫日本提高利率，日本迫于高压只好忍痛屈服，最后大大地损伤了日本经济元气。 对中国故伎重演，威逼中国提高汇率。中国实行人民币浮动汇率制，富有弹性的作法顶住了美国威逼。 评价： 西方人公平竞争、优胜劣汰，可以极大地促进社会进步；但因为强者为王、弱者受凌，不利于社会和谐发展。公众利益作为平衡。 中国人提倡社会公平（平均主义思想），有利于经济落后、人口众多的像中国这样不发达国家的和谐发展；但由于同情弱者，讲究社会共同富裕，阻碍了强势群体的普遍成长，也从一定角度阻碍了整个社会的快速发展。,B,西方：有力制衡防止单方膨胀 中国：温和调节实现此消彼长 西方人善用制衡手

24、段来抵消矛盾， A事物诞生，总会有人跳出来设置与之相对应的B加以钳制，以避免单一势力过度膨胀，从而达到基本均衡的发展目的。 执政党与在野党之间通过相互钳制，实现势均力敌。在西方企业里，制衡老板的措施是强化工会作用。 中国人不提倡明显的对抗制衡，认为任何事物总是一分为二的，因此不要制衡，让它适度发展、适当调节，在不知不觉中实现矛盾化解。 某人或某事物有问题，如果谁站出来公开反对，可能就会激化矛盾，最好的办法是在于无声中给以适当暗示，让对方愉快接受，这样就会在少冲突之中实现平稳过渡。 评价： 西方人的倡行公开性的相互钳制，有利于矛盾体的均衡发展；但由于对抗性抵消，所花成本太高，对社会资源造成浪费。

25、 中国人提倡平稳过渡，利于当事者接受，可减少社会矛盾；但因为协调而不得不“兼顾”，甚至“让步”，自然会放慢整体发展速度。,C,西方：个人权益视为至高无上 中国：集体主义不容任何侵犯 西方人个人行动不受干涉，个人权益不容侵犯，这是西方人至高无上的尊严，国家保护这种尊严、鼓励这种尊严。 中国人却认为集体利益将压倒一切，任何事情都在首先考虑集体利益的前提下才兼顾个人利益，“大河涨水小河满”，“锅里有了碗里才有”，这为不少人尤其是官场上的人普遍称道。 评价： 西方人的尊重与保护个人利益，有利于人性的最大满足，容易激发人性的各种潜质；但因为个人利益至上，常常会损伤集体利益。 中国人集体利益大于个人利益，

26、有利于整体发展；但由于个人利益得不到足够重视与兼顾，容易伤害个人积极性，也不利于人性的全面发展。,D,西方：英雄主义作为出头诱导 中国：藏而少露视作人生之法 西方人不乐意谦虚，只要有机会就得表现，崇尚英雄，惟恐落人后。大凡好表现者获得成功的几率往往高于沉默者 。 中国人多半含而不露， “枪打出头鸟”、“大智若愚”、“大象无形”，这是中国前辈的经验总结。要表现只能是谨慎从事、厚积薄发，“少说多干”的人，“默默无闻”者最后才能“一鸣惊人”。一开始就自命不凡、招摇过市，下场多半会惨状 。 评价： 西方人崇尚英雄主义，容易造就一大批英雄以及优秀者出世，促进全社会人的素质的普遍提升；但由于人人好表现，就

27、增强了相互的竞争激烈性，甚至会出现为达到目的而不顾一切的现象。 中国人谦逊谨慎、循序渐进，符合东方人“和平崛起”的温和秉性；但“藏而少露”容易埋没人才，不利于大量人才的迅速成长。,E,3.1.3 中西思维方式的差异 （1）东、西方哲学对语言的态度 中国：用超分析性、超逻辑演绎性的思维方式，很少论证和说明，文字向内凝缩，意义朝外涨溢。 西方：文明的两大源头 ：希腊哲学数学传统 希伯莱宗教律法传统。 世上不存在用语言和数学表示不了的东西。 （2）经济制度的影响 中国：典型的自给自足的自然经济。传统思维注重内向自求，重心术：“正心、修身、齐家、治国、平天下。” “家国同构”的政治制度，以家庭伦理道德

28、规范外推为国家统治秩序“人治”。 人们在群体行动中容易服从某些特定的权威，不坚持个人的权利。,西方：文化的发源地希腊半岛手工业、商业、航海业的发展对天文、气象、几何、物理和数学探索自然奥秘的科学传统。 手工业注重加工程序、技巧、分析、比较而言的工匠传统发展。 近代试验科学发展实证性。 工业革命受到大工业生产方式所特有的组织性、科学性、民主性的陶冶“公平理论”、“自我实现理论”、“竞争精神”成为西方人思维方式的典型特点。 （3）地理环境的影响 中国：封闭的大陆型地理环境较少受到来自大自然的压力讲天时地利人和 。 广袤的陆地中国人博大的胸怀忍让与超然，博大的胸怀 西方：开放的海洋型地理环境注重研究

29、自然客体注重空间拓展和武力征服。 外向型思维导致了他们求新、求变、好动的性格 。,3.2 国外规划体制的特点 3.2.1规划体制特点 基础性制度方面： 经济的自由主义思想，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上美国和英国模式 。 经济干预政策则主要体现出政府推行社会市场经济战略强调市场机制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足法国、德国、日本模式,3.2.2 规划在社会经济发展具有重要地位 大多包括三大类： 社会经济发展规划 空间规划 专项规划 德国空间规划为主体 法国社会经济发展规划 美国法案的形式发挥作用。,3.2.3 地位和内容不

30、断调整和变化 市场经济越发达市场力量越强大国家在国际上的经济优势越领先政府的产业政策则越弱化。 社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。 目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。,3.2.4具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系 对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定 公开性和透明度，民众参与度，规划以法案或法律的形式发布实施。 上下级政府之间的规划都有明确的协调机制 3.2.5具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制 专门机构负责全国总体规划制定的组织、协调工作 进行评估的法定程序和运行机制,（ 2） 经济利益 规划原则 （实在性） （抽象性） （3） 政府与市场 规划 （利益性运作） （技术性运作） （4）