第2章 工程建设程序法律制度

1、第二章工程项目建设程序法律制度第一节概述一、工程项目建设程序的含义1、一般程序含义。程序，即过程顺序，是指按有关工作内容实施的先后时间与相互关系所安排的工作过程顺序。2、工程项目建设程序含义。是指工程项目的建设，从设想、选择、评估、决策、设计、施工、竣工验收直到投产的整个过程中，各项工作先后衔接安排顺序。工程项目建设程序有非常重要的作用，很大程度上决定了项目建设能否顺利进行，项目建设目的能否实现。二、工程项目建设的特点（一）工程项目产品的特点1、总体性由很多种材料、半产品、产品经多个单位协作共同完成，是许多不同功能结构物的有机结合体。,2、固定性不可移动性，一旦建成就不易清除。3、单件性不重复

2、性。（二）工程项目实施过程的特点1、生产周期长，工作量大；2、建设过程连续渐进性和协作性；3、施工流动性；4、受自然条件和社会条件制约；5、建设活动具有内在约束工期、资源、质量约束。三、工程项目建设程序的性质（一）内在规律性工程项目的建设程序不是人为的自由设定的，是由工程项目建设活动的内在规律性所决定的，具有,不可颠倒性，不可违反性。违反它，经济就要受损失，就会造成的巨大浪费。过去实行过的“三边”政策，给国家的经济造成了巨大损失，已吃过大亏。任何一个工程项目的建设都要分成不同的阶段、不同的环节、不同的工作内容，由不同的单位、人员，按先后顺序协作完成。（二）法律确定性为了减少工程项目建设经济损失

3、，避免资源浪费，国家将工程项目建设程序以法律形式予以固定，以确保工程项目顺利实施。工程建设程序具有法定性。2001年10月国务院发布的进一步整顿和规范建筑市场秩序通知中规定，整顿和规范建筑市场的主要任务是:严格执行法定建设程序，严肃查处违反法定建设程序的行为。,四、工程项目建设程序立法现状1、国家建设行政主管部门制定的部门规章。如建设部1995年制定的工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定、工程建设项目报建管理办法。2、国务院颁布的有关工程建设程序的文件2004年发布的国务院关于投资体制改革的决定、国务院办公厅2007年发布的关于加强和规范新开工项目管理的通知等。2、散见于其他相关法律法规中的律

4、条款。如土地管理法城乡建设规划法建筑法中关于相关许可证申领条件定规定。目前还没有专门规范工程项目建设程序的单行法和法规，有关工程建设程序的法律文件主要是建设行政主管部门制定的部门规章，以及有关法律中的相关条款。,第二节工程项目建设程序阶段与内容工程项目建设的总体程序如P21图2-1所示。项目建设程序总体可分为三个大的阶段，立项阶段、实施阶段、验收评估阶段，每个大阶段又可分为若干阶段。一、立项阶段也叫立项审批阶段，包括项目建议书阶段与可行性研究阶段。有的书将立项阶段归纳为工程建设前期阶段。工程建设前期阶段包括：投资意向阶段、投资机会分析阶段、项目建议书阶段、可行性研究阶段、审批立项阶段。（一）项

5、目建议书阶段项目建议书即建议投资人对特定项目进行投资的意见书。1、项目建议书的作用（1）投资人选择建设项目的依据；（2）进行可行性研究的前提条件；（3）涉外资金项目开展对外工作的前提条件。,2、项目建议书的编制（1）项目建议书编制的依据国民经济与社会长远发展规划；行业与地区规划。（2）编制方法主要从宏观上进行定性分析法，回答项目建设的可能性，必要性，是否具备建设条件等。3、项目建议书的内容（P21）必要性和依据；产品方案、规模、建设地点初步设想；资源、建设条件、协作关系、引进技术国别、厂商初步分析；投资初步估算和资金筹措设想；项目进度安排；经济社会效益初步分析等6个大的方面。4、建议书报批国家

6、投资融资项目报行政主管机关审批，企业投资项目报企业权力机构批准。国家投资融资项目报批。（1）2亿元以上的项目，行业归口主管部门初审，国家发改委审查，国务院批准；,（2）2亿元以下的大中型项目，行业归口主管部门审查，国家发改委批准；（3）小型与限额以下项目，由省归口行政主管部门报省发改委审批。项目建议书批准后即为预备立项。（二）可行性研究阶段不管是国家投融资项目，还是企业投融资的项目都要进行这项工作。是为投资者最终决策提供直接依据。可行性研究就是从工程、技术上是否可行，经济上是否合理进行论证。回答项目建设是否有必要，是否可行和如何进行。可行性研究完成后，须提供一份可行性研究报告。1、可行性研究报

7、告的作用（1）工程建设项目立项的主要依据；（2）开展工程项目建设准备工作的依据；（3）进行工程设计的依据。,2、可行性报告编制依据（P23）可行性研究报告的性质。一经批准即成为建设任务书，不能随意更改，如要更改，须报原批准机关批准。因此，可行性研究报告要有一定的深度。编制符合深度要求的可行性研究报告，其编制依据比项目建议书的编制依据多得多。主要的依据有以下几个方面：（1）项目建议书与批复文件；（2）国家发展规划、计划；（3）法律规范文件；（4）项目建设技术标准、规范、定额；（5）项目拟建地区环境状况；（6）市场调查资料；（7）业主与有关方签订的协议。3、可行性报告编制方法采用定量的方法，有根有

8、据地进行可行性论证。,4、可行性报告的内容（P24）建设项目性质不同，可行性报告的内容也有所不同，工业项目的可行性研究报告的内容主要有11个方面：总论；需求预测和拟建规模；主辅原料、燃料及公用设施；建厂条件和厂址方案；设计方案；环境影响评价；地震安全性评价；企业组织、劳动定员和人员培训；实施进度建议；投资估算和资金筹措；招标安排；社会效益及经济效益评价。5、可行性研究报告审查内容（P25）可行性研究报告通常是委托设计咨询单位完成，是投资人进行投资决策的依据，投资决策之前，需对报告进行详细审查与权衡评价。审查的内容十分广，主要有9个方面：项目建设的必要性；建设条件和生产条件；工艺、技术、设备；建

9、筑工程的方案和标准；基础经济数据的测算；财务效益；国民经济效益；社会效益；不确定分析。,6、可行性研究报告的报批（1）2亿元以上的项目，发改委审核后报国务院批准；（2）大中型项目由行业归口主管部门或省级政府审查同意后，报国家发改委审批；（3）地方投资的学校、医院等文教大中型项目，由省级发改委审批，报国家发改委备案；（4）非国家安排的基础建设项目，由省级发改委审批，报国家发改为备案；（5）小型项目按项目隶属关系报省级发改委审批。二、实施阶段（一）实施准备阶段1、设立建设项目法人工程项目建设都实行项目法人制。所述项目法人制是指项目建设活动中的权利与义务要有相应法人承担领受的制度。项目建设责任主体制

10、。项目建设活动在项目法人组织下开展。,2、落实项目建设资金将财政拨款或自筹资金存入在商业银行开设的专门账户。3、开展工程项目设计工程设计一般含义，是指设计人员根据技术标准，结合客观情况与要求，将自己掌握的知识应用于工程实践的一种技术活动。工程设计另一种说法，是对拟建工程的实施，在技术上和经济上所进行的全面而详尽的安排，是工程建设计划的具体化。或者说是根据批准的可行性研究报告的内容和要求进行技术设计，编制设计文件。工程设计一般分为总体设计、初步设计和施工图设计。它们的作用是不同的。（1）总体设计，也称方案设计，从工程项目总体进行设计。投资估算是其一部分。,（2）初步设计，是总体设计的进一步深化设

11、计，建设概算是其一部分。是申请建设工程规划许可证的文件之一。（3）技术设计，不是每一个项目都有的设计。（3）施工图设计，承包商进行施工的依据。据其进行预算。关于工程设计更为详细的内容在后面有关章节再讲。4、申领规划许可证包括建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。是在可行性研究报告被批准后申领，具体申领的条件与程序在以后的建设规划法律制度一章中具体讲。5、申领土地使用权许可证土地使用权许可证须在规划许可证申领下来后才能申领。规划许可证发放是申领土地使用权许可证的前提条件。土地使用权许可证的具体申领条件、程序在以后的建设用土地法律制度,一章中在具体讲。6、拆迁拆迁是指工程项目建设用地范围内的建筑

12、物、构筑物的拆除和居民迁出。拆迁涉及的问题非常复杂。国务院于1991年就制定了城市房屋拆迁管理条例，根据规定，拆迁实施要有县级以上的房屋拆迁管理部门发放的拆迁许可证。申领拆迁许可证需持有项目建设批准文件、拆迁计划和拆迁方案。7、报建工程项目建设报建，是工程项目建设程序中一个十分重要的环节。根据建筑法规的规定，未报建的工程项目，不得办理招标手续和发放施工许可证。工程建设项目施工之前，必须报建。报建是指建设单位持有关证明文件向建设项目所在地建设,行政主管部门或其授权机构申报建设项目。报建出具文件工程项目立项批准文件、银行出具的资信证明、建设用地批准文件等。8、签订工程项目实施合同建设单位在建设项目

13、批准立项、报建后，就可对拟建项目进行发包，签订施工合同、监理合同。9、申领施工许可证施工许可证是工程项目合法诞生证。具体内容在后面章节讲。以上这些工作都属于建设实施准备阶段要完成的工作。（二）建设施工阶段这一阶段是将业主的设想变为现实的阶段，即将平面设计实物化的过程。这一阶段的工作量大，工作内容多，持续时间长。工作包括施工准备、组织施工、设备安装、生产准备等。工作重点是围绕进度控制、质量控制和成本控制来开展。,1、施工准备施工场地的一平四通，施工机具进场，建设材料采购，施工图纸阅读等。2、组织施工按编制的施工组织计划，制定的质量、安全、技术、文明施工等保障措施，批准的设计文件、合同及规范开工建

14、设，按进度完成建设投资额。开工时间是以设计文件中的任一项永久性工程第一次破土动工的日期作为开工时间。建设投资额是指的建设工作量，是货币形式表现的建设工程量，不同于建设财务拨款。3、设备安装对于工业工程项目，施工的工作量主要是设备的安装调试。4、生产准备对于工业工程项目，生产准备也是施工的工作内容。包括招收培训人员，生产组织、技术、物资准备。三、竣工验收阶段,（一）竣工的含义竣工是指工程项目按设计文件规定的内容和标准全部建成，并按规定将工程内外与工程本身无关的东西全部清理完毕。竣工验收是工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果，检验设计、施工质量的重要步骤，也是建设投资成果转入生产使用的重

15、要标志。竣工验收是工程项目建设非常重要的一环。其重要性体现在建设工程质量管理条例16条3款的规定：凡未经验收或验收不合格的工程建设项目，不准交付使用。工程建设项目包括新建、扩建、改建项目。（二）竣工验收的目的与作用1、全面考核工程建设施工质量；2、明确合同责任；3、考核项目投资成果；生产能力与使用能力。4、为建设项目投入使用提供安全使用依据。,（三）竣工验收的依据工程建设施工依据可行性报告；设计文件；设备技术说明书；技术标准规范；主管部门签发的审批、调整、修改文件。（四）竣工验收应具备的条件根据建设工程质量管理条例第16条的规定，应具备以下条件：1、履行了设计文件和合同约定的内容；2、备有完整

16、的技术档案和施工管理资料；3、备有工程使用的主要建筑材料、构配件和设备的进场实验报告；4、勘察、设计、施工、监理等单位签署了质量合格文件；5、施工单位签署了工程质量保修书。除此之外，还有规划、消防、环保等部门出具的认可文件。（五）竣工验收程序工程竣工验收由建设单位组织进行。,1、提交竣工验收申请报告施工单位提交。总监理工程师须签字。2、组成验收组，制定验收方案。3、通知监督机构至少提前7个工作日通知。4、组织工程验收（1）实施单位报告合同履行情况和法律法规执行情况；（2）审阅实施单位提交的工程档案资料（书面查验）；（3）实地查验工程质量（实物查验）；（4）进行全面评价，形成验收意见。5、签署竣

17、工验收书建设、施工、监理三方签字。6、提交验收报告验收合格提交。四、后评价阶段建设项目后评价，是指对建成投入使用的建设项目是否达到设想的目标进行的评价。属于项目投资管理的一个内容。,建设项目后评价，不属于项目建设过程中的工作内容，而属于项目建设完成后的经验总结。国外开展这项工作的时间比较早。世行贷款的建设项目都要求进行后评价工作。我国从八十年代才开始引入这项工作。九十年代才下发了一个通知，对重点项目进行后评价。这项工作还处于探索阶段，各项工作都不完善。（一）后评价的项目范围与评价依据1、项目范围（1）投入使用后经济效益好和明显不好的项目；（2）国家急需发展行业的重点投资项目；（3）限制发展行业

18、的项目；（4）投资额巨大的重点项目；（5）新技术引进和开发的重点项目。2、评价依据（1）项目建议书；（2）可行性研究报告；（3）初步设计；,（4）开工报告；（5）竣工验收报告；（6）投产运行报告。3、评价时间项目后评价在项目建成投入使用运行了一段时间后（一般为12年）进行评价。经过一段时间的运行，设计、建设、生产与管理等各方面的问题都会表现出来，也积累了供评价的数据和资料，可以对项目建设中的各环节作出客观评价。（二）后评价的组织建设项目后评价一般从三个层次组织评价。1、建设单位自评价评价组成人员建设单位、勘察设计、施工、物资供应等单位熟悉业务的经济技术人员。评价内容是否达到了投资决策设想；建设过程中的经验教训。从投资、质量、进度三个方面进行评价。2、行业（或地区）后评价,在建设单位自评价的基础上，行业主管部门组织有关方面专家对项目进行评价。评价工作包括：（1）审查建设单位提交的自评价报告；评价内容：资料的完整性；依据的正确性；方法的科学性；报告的客观性与应用价值性。（2）行业（或地区）评价评价内容：行业布局合理性；发展前景；行业发展技术水