当前党员领导干部贯彻民主集中制情况的调查与思考

1、当前党员领导干部贯彻民主集中制情况的调查与思考北京党建研究基地课题组【专题名称】中国共产党【专 题 号】D2【复印期号】2008年01期【原文出处】北京行政学院学报2007年5期第2832页【作者简介】苗佳瑛，北京党建研究基地研究员；李国飞，北京党建研究基地研究员；赵秀娟，北京东城区委党校副教授。（京 100044）【内容提要】通过问卷调查了解目前北京市局处级领导干部贯彻民主集中制的经验及存在的不足，对今后贯彻民主集中制提出可行性的对策建议。Based on a questionnaire survey, this paper discusses useful experiences and

2、existing shortcomings of implementing democratic centralism of Beijing s leading cadres and raises some feasible countermeasures of implementing democratic centralism in the future.【日 期】2007-06-10【关 键 词】党员领导干部/民主集中制/调查/思考/对策Party members and leading cadres/democratic centralism/questionnaire/thinkin

3、g/countermeasures中图分类号：D262. 11文献标识码：A文章编号：1008-7621（2007）05-0028-05为了正确认识和评价北京市局处级领导干部贯彻民主集中制的情况，为建立健全与社会主义市场经济体制相适应、与首都经济社会发展相协调的贯彻执行民主集中制的长效机制提供参考和依据，2006年3月6月，“北京市局处级领导干部贯彻民主集中制情况及对策研究”课题组以随机抽样的方式在全市开展了局处级领导干部问卷调查。此次问卷调查共发出问卷620份，回收586份，回收率为94.5，其中有效问卷586份。调查对象包括党政机关、企事业单位党委、高校的局处级领导干部，也包括部分科级干部

4、。课题组采用社会学统计软件SPSS11.5对回收的问卷进行了规范的统计分析。现将调查结果分析如下：一、调查结果与分析调查问卷的内容主要涉及被调查者对民主集中制的认知状况、被调查者所在单位贯彻民主集中制的情况以及被调查者对贯彻民主集中制的对策建议等方面。（一）对民主集中制的认识越来越符合实际为了详细了解北京市局处级领导干部对民主集中制的认识程度，我们分别从被调查者对民主集中制的内涵、外延、作用的认识以及对民主集中制了解程度的自我认知评价这四个方面进行了调查。一是对民主集中制内涵的理解。在584个回答此问题的人中，认为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”的有483人，占总数的8

5、2.4；认为民主集中制是“先民主，后集中”的有44人，占7.5；认为“民主是手段，集中是目的”的有50人，占8.5；认为民主集中制是“民主和集中的简单相加”的有1人，占0.2；有其他理解的还有6人，占1.0。这些数据说明大多数被调查者对民主集中制的内涵有正确的认识。二是对民主集中制外延的理解。在回答“对党内民主和民主集中制关系的认识”时，有85.0的人认为“有区别，有联系”；有13.1的人认为是“一回事”；还有0.9的人认为“没有联系”；另有0.7的人有其他的理解。值得注意的是，在108名局级领导干部中，有25人认为党内民主和民主集中制是“一回事”，占到23.1。这说明随着我国政治体制改革的深

6、入，党内民主的呼声日益高涨，一些基本的理论问题如怎样正确认识党内民主和民主集中制的关系，成为我们不能忽视的重大理论问题。三是对民主集中制在实践中的作用的理解。当被问及“您认为贯彻民主集中制对领导班子形成科学决策有多大作用”时，被调查者中认为“作用很大”或“作用较大”的占83.4；认为“有些作用”的占15.2；而认为“没有作用”的共有7人，占1.2，这其中有1人是单位“一把手”，2人是副处级领导干部。这一组数据表明民主集中制在实践中的作用得到了多数人的认可，但调查中某单位“一把手”明确否认民主集中制的作用，那么此单位的决策是在什么基础上形成的，是不能不让人划上一个问号的。这只是一个抽样调查，如果

7、扩大范围，也许还会有人（甚至“一把手”）对民主集中制的作用持否定态度，尽管人数不多、比例很小，但他们身居领导岗位，我们还是要引起重视。四是对民主集中制了解程度的自我认知评价。在回答“对民主集中制有关知识的了解程度”时，选择“很了解”或“了解一些”的占98.3。从年龄上看，选择“很了解”的从2059岁以10年为分段标准依次显现为0、5.0、16.7、27.2的递增数字；从职级上看，选择“很了解”的被调查者按照正局级、副局级、正处级、副处级和其他的顺序依次显现为60、28.7、19.7、15.4、3.5的递减数字。这两组数据反映出被调查者年龄越高、职级越高，在自己对民主集中制有关知识的了解程度上越

8、自信。说明对民主集中制相关知识的了解不仅是一个简单的知识获取过程，而且也是一个逐渐消化理解和通过实践不断加深认识的过程。（二）对所在单位贯彻民主集中制情况的评价1、认真贯彻民主集中制原则，不断增强领导班子的凝聚力和战斗力要坚持民主集中制，对于北京的局处级领导干部来说，断然不止于认识层面，还有一个实践层面。为此，我们设置了9个问题，以了解北京市局处级领导干部在实践中贯彻民主集中制的情况。首先，我们就“您所在单位是否按期召开党委全委会”问题进行调查时，有325人选择“按期召开”，占总数的55.5；有187人选择“有时不按期召开”，占总数的31.9；还有62人选择“不按期召开”，占总数的10.6。其

9、中国有企业有30人选“按期召开”，占其总数的41.1，比平均数55.5低14.4；33人选择“有时不按期召开”，占45.2，比平均数31.9高出13.3，比党的机关、行政机关、事业单位、其他等高出十到二十多个百分点。很显然，党委全委会按期召开的占多数，不按期召开的在不同性质的单位都存在，而国有企业在这个问题上差距更大。其次，在回答“您所在单位党委决定重大问题的方式”时，有401人选择“都是由党委集体讨论做出决定”或“多数情况党委集体讨论决定”，占68.4；有91人选择“委员先讨论，最后书记拍板”，占15.5；还有73人选“由少数几个人决定”或“由书记个人决定”，占12.4。其中国有企业只有20

10、人选择“都是由党委集体讨论做出决定”，占27.4，比选此项平均数37.0低了9.6；选“委员先讨论，最后书记拍板”的却有21.9的人，比此项平均数15.5高出6.4。可见各单位在决定重大问题时，书记最后拍板或书记直接个人决定的情形是屡见不鲜的，而国有企业这种情况尤甚。第三，在回答“您所在单位党委讨论决定三重一大问题时提前通知与会人员情况”这个问题时，有414人选择“提前通知”或“一般情况下提前通知”，占70.7；有108人选择“临时通知”，占18.4；还有46人选择“不通知”，占7.8。而国有企业的被调查者选“临时通知”或“不通知”的人数百分比分别是26.0和12.3，超出平均数18.4和7.

11、8而高居榜首。可见，尽管北京市多数单位党委讨论决定“三重一大”问题时能提前通知与会人员，但“临时通知”或“不通知”的情况还是时有发生的。上述三组数据反映出为了贯彻落实民主集中制原则，党的机关、行政机关、事业单位等在按时召开党委会、党委集体讨论决定重大问题、党委讨论决定“三重一大”问题做到提前通知与会人员的情况总体上执行得较好，而国有企业在这些方面均有待进一步加强。第四，在回答“您所在单位党委讨论决定干部任免问题常用的形式”这一问题时，有256人选择“由党委（党组）集体讨论决定”，占43.7；有139人认为是“党委集体讨论，最终由正职决定”，占23.7；有116人认为“由书记办公会讨论提名，党委

12、常委会决定”，占19.8；有34人认为是“书记办公会讨论决定”，占5.8；选择其他选项的有31人，占5.3；未回答的有10人，占1.7。交互分析的数据表明，从被调查者的职级上看，正局级领导干部10人中有7人选“由党委（党组）集体讨论决定”，占70.0，远远超出43.7的平均数；有2人选“由书记办公会讨论提名，党委常委会决定”，占20.0；有1人选“书记办公会讨论决定”，占10.0。也就是说，在被调查的10位正局级领导干部中，没有人认为本单位在决定干部任免问题上存在“党委集体讨论，最终由正职决定”的情况。而当我们换一个角度，即按“您是否为单位一把手”来把被调查者分为“是”和“不是”两类时，“一把

13、手”选“由党委（党组）集体讨论决定”的有56人，占63.6，选“党委集体讨论，最终由正职决定”的有9人，占10.2；选“由书记办公会讨论提名，党委常委会决定”的有16人，占18.2；选“书记办公会讨论决定”的有3人，占3.4。再看看不是“一把手”的被调查者的回答：在475人中选“由党委（党组）集体讨论决定”的有192人，占40.4；选“党委集体讨论，最终由正职决定”的有123人，占25.9；选“由书记办公会讨论提名，党委常委会决定”的有97人，占20.4；选“书记办公会讨论决定”的有28人，占5.9。以上数据至少说明两点，一是多数人认可在干部任免问题上本单位多数情况下坚持党委（党组）集体讨论决

14、定，二是个人专断的情况也是存在的。值得注意的一种情况是：“一把手”尤其是正局级领导干部认为“党委集体讨论决定”的人数比例远远高于非“一把手”的人数比例，而非“一把手”的领导干部认为“党委集体讨论，最终由正职决定”的人数比例远远高出“一把手”的人数比例。这是问题所在，即主要领导者认为自己在发扬民主，其他人却“不买账”，认为最后集中在主要领导者那里。第五，当被问及“您所在单位干部选拔任用过程的公开程度”时，有321人认为所在单位干部选拔任用过程能够“严格按照条例规定程序公开运作”，占54.8；有118人认为“运作缺乏公开透明”，占20.1；有110人认为“表面公开而实质未公开”，占18.8；有15

15、人认为“根本没有公开运作”，占2.6；还有17人表示“不了解”，占2.9。其中选择“严格按照条例规定程序公开运作”的正局级领导干部占90.0，单位“一把手”占75.0；而认为“运作缺乏公开透明”的正局级领导干部只有1人，占10.0，“一把手”有8人，占9.1；正局级领导干部中无1人选择“表面公开而实质未公开”，“一把手”有12人，占13.6。正局级领导干部中无1人选择“根本没有公开运作”，“一把手”中有2人选此项，占2.3。第六，同样，在回答“您所在单位党委对党委成员提出意见和建议的采纳情况”时，72.5的被调查者选择能够“大部分采纳”，19.5选“很少采纳”，2.7选“没采纳”，还有5.3的

16、人未回答。其中正局级领导干部100.0的人认为“大部分采纳”，单位“一把手”有86.4的人选此项。上述三组数据反映出的共同问题是：为贯彻民主集中制，在讨论决定干部任免问题上，在干部选拔任用程度上、在党委对党委成员提出意见和建议的采纳上，绝大多数的正局级领导或单位“一把手”自认为能有正确的认识并做出较好的行为选择，但是手下人并不给予充分的认可。第七，调查表明，认为所在单位“四个服从”原则执行得好的有310人，占52.9；执行的一般的有234人，占39.9；执行的不好的有14人，只占2.4。从被调查者的职级上看，职级越高的人越认为本单位“四个服从”原则执行得好，其中正局级占70.0，副局级占61.

17、1，正处级占58.5，副处级占52.0，这反映出北京市的局处级领导干部有较强的大局意识和组织观念。第八、第九个调查问题显示，被调查者中认为所在单位“党的集体领导原则”执行得好的占45.1，不好的只占6.5；认为所在单位党委在坚持民主集中制原则，执行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字方针方面是好的占46.9，不好的只占6.3。上述九组数据表明，北京市已初步建立起一套比较完整、系统规范的和具有可操作性的制度体系，使民主集中制的运行机制和操作程序向科学化、制度化、规范化的方向发展，民主集中制制度建设得到进一步完善和加强，从而不断增强了领导班子的凝聚力和战斗力。当然也有如上数据所分析反映

18、出来的问题。2、充分发扬党内民主，进一步推进党的生活民主化、规范化发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。为此，我们设置了六个问题。调查数据显示，认为所在单位党政“一把手”坚持“每次都参加”或“一般情况下都能参加”双重组织生活会的占74.8，不能参加的只占3.8。认为所在单位领导班子成员在民主生活会上能开展批评和自我批评的占84.5，认为不能开展的只有6.5。说明大部分局处级领导干部能坚持党的民主生活制度，充分运用批评与自我批评的武器，保证了党内民主生活会的正常秩序。调查数据显示，在回答“所在单位落实党员和群众对干部任用工作的知情权、参

19、与权、选择权和监督权的情况”时，认为知情权“能落实”的占40.8，“在一定程度上能落实”的占44.0；认为参与权“能落实”的占36.0，“在一定程度上能落实”的占45.1；认为选择权“能落实”的占32.8，“在一定程度上能落实”的占43.9；认为监督权“能落实”的占32.1，“在一定程度上能落实”的占41.0。说明党员的知情权、参与权、选举权和监督权在各单位基本得到落实。调查还显示，在583人中有284人表示“了解”党员的八项权利，占48.5；有285人“基本了解”，占48.6；只有14人选择“不了解”，占2.4。在回答“您所在单位党组织负责人有无侵犯党员民主权利的行为”时，有46.1的被调查

20、者认为“没有”。对于所在单位党员领导干部发扬民主，听取下级和群众意见的渠道，有81.0的被调查者认为是畅通和基本畅通的。上述六组数据表明，北京市局处级领导班子和领导干部在贯彻民主集中制的具体实践中，能够注意发扬党内民主，在尊重和保障党员的知情权、建设民主议事制度、保障党员的参与权、建立民主评议领导干部制度、保障党员的监督权等方面采取了行之有效的措施，进一步推进党的生活民主化、规范化。3、局处级领导干部贯彻民主集中制的良好氛围已经形成推进民主集中制建设，形成良好的氛围非常重要。只有充分调动广大局处级领导干部的积极性和主动性，形成自觉学习贯彻民主集中制的良好氛围，才能营造认真贯彻民主集中制的大环境

21、。在回答问卷中“领导干部贯彻民主集中制与北京市社会经济发展目标的适应状况”这个概略性问题时，回答“适应”或“基本适应”的占76.8，反映了目前北京市贯彻民主集中制的良好状况已经获得大部分局处级领导干部的认可。此外，一般说来，考察局处级领导干部贯彻民主集中制的积极性和主动性，不仅要看他们对民主集中制内容的认知、接受程度，更要看他们对民主集中制的遵守和运用程度，后者具有更重要的意义。在回答问卷中“您对本系统局处级领导干部贯彻民主集中制现状总的评价是”这个问题时，回答“满意”或“比较满意”的占55.6，回答“不满意”或“很不满意”的只占8.9，未回答的有3人，占0.5。频次分析数据显示，54.1的人

22、对所在单位贯彻民主集中制有信心。被调查者的这一评价应该说是比较客观的。据此，我们认为，这一情况比较真实地反映了民主集中制理念为越来越多的领导干部所理解和实践，加强和改进民主集中制的状况正成为大部分局处级领导干部的共识，各单位加强和改进民主集中制的状况有所改善，贯彻民主集中制的良好氛围已经形成。二、问题与对策（一）主要问题1、“民主不够”和“集中不力”的问题同时存在；一些部门的“一把手”以“集中”为幌子要绝对权力，存在重大问题个人说了算的情况在回答“您认为当前党内贯彻民主集中制存在的最突出问题是”这一选项时，被调查者的选择是“民主不够和集中不够的问题同时存在”的占52.6；选择“民主不够的问题比

23、较突出”的占40.8。显而易见，“民主不够和集中不够的问题同时存在”被大家认为是主要问题，而“民主不够的问题比较突出”也成了一个不争的事实。问卷调查显示：在“民主不够的问题比较突出”选项中，有人这样写道：由于目前民主集中制对如何保障“民主”这个层面的内容还没有好的概括性强的和硬性的表述，一些部门的“一把手”以“集中”为幌子要绝对权力，独断专行，存在重大问题个人说了算的情况，甚至在公开的操作规则后面通行着少数人或个别人决定问题的“潜规则”。2、集体领导与个人分工负责相结合的制度在实践中存在“梗阻”调查显示，集体领导与个人分工负责相结合的制度在实践中存在“梗阻”。在对所在单位贯彻执行“党的集体领导

24、原则”予以评价的选项中，选择“执行得好”的只占45.1，选择“执行得一般”的高达43，选择“执行得不好”的占到6.5。其中，选择“执行得好”分值高的有：正局级（占60.0）、正处级（占54.4）、一把手（占65.9）、党的机关的被调查者（占56.2）。分值低的有：副局级（占39.8）、副处级（占44.0）、不是“一把手”的领导干部（占41.9）、国有企业的领导干部（占30.1）。归结起来就是：身为正局级、正处级、“一把手”的领导干部认为本单位党的集体领导原则执行得好，但其他领导干部没有这么高的共识。这种反差反映出正副职之间、“一把手”与非“一把手”之间对“集体领导”的认知、认同、感受存在明显差

25、异，怎样坚持集体领导，在理论上和实践中需要进一步明确。在回答“您认为所在单位在坚持个人分工负责制上存在的最主要问题”（多选题）时，63.7的人选择“分工即分家，各守一摊”；15.0的被调查者选择“互相插手，扯皮多”。这两组数据，很清楚地反映出在实际工作中无论是“集体领导”还是“个人分工负责”都存在着很多问题，而要实现二者的有机结合，更是需要一个过程。3、在党委内部的议事和决策机制方面仍存在“做表面文章”的问题在回答“您所在单位党委内部的议事和决策方面存在的最突出问题”时，有340人选择“议事规则和决策程序不完善”或“有议事规则，但形同虚设”，占58.0；有141人选择“一把手”或委员自身民主意

26、识不强，占24.1；只有21人选择“议而不决”，占3.6。显然，党委内部的议事和决策方面的问题更多集中在规则不完善和不按程序行事。在回答“您所在单位是否按期召开党委全委会”问题时，有31.9的人选择“有时不按期召开”，还有10.6的人选择“不按期召开”。很显然，党委全委会不按期召开的情况还很突出。4、干部的选拔任用中民主不够的问题仍然存在在回答“您所在单位党委讨论决定干部任免问题常用的形式”这一问题时，有23.7的被调查者认为是“党委集体讨论，最终由正职决定”，说明在干部任免问题上缺乏民主、个人专断的情况是明显存在的。当被问到“您所在单位干部选拔任用过程的公开程度”时，选择“运作缺乏公开透明”

27、、“表面公开而实质未公开”、“根本没有公开运作”的分别占20.1、18.8、2.6，选择“不了解”的占2.9。说明干部选拔任用过程的公开程度还不够高。5、对民主集中制执行情况的监督检查不够有力在回答“您认为所在单位纪委能否对同级党委进行监督”时，回答“不能监督”的有265人，占45.2。在回答“您认为班子成员对本单位党政一把手不敢监督的原因”（多选题）时，47.3的被调查者认为监督不起作用，44.0的被调查者选碍于情面，38.6的被调查者怕影响班子团结，34.5的被调查者怕影响个人升迁，34的被调查者怕打击报复。这些都从不同角度说明和验证了对民主集中制执行情况监督难的问题是客观存在的。（二）建议与对策从问卷调查中，我们得到