陈振明《公共管理学》课件

1、第一章：第一节：公共管理和公共管理。什么是公共管理？公共管理的一些常见定义。新方法说公共管理是从公共行政发展而来的新方法，它以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理方法为工具。因此，公共管理是公共行政的发展和延续，是公共行政的一个分支。2.新方法认为，公共管理是公共行政的一部分，主要涉及行政方案设计、组织重建、公共政策和规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术。3.新整合理论：公共管理是对行政一般方面的整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理科学的规划、组织和控制功能结合起来。新概念说，公共管理是一个比公共行政更大的概念，它不仅包括公共行政，还包括非

2、行政公共服务体系。因此，从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法也将大大扩展。将上述四个定义与公共行政进行比较。5.公共管理是对公共事务的各种管理。公共管理是以公共组织为基础，利用公共权力有效实现公共利益的管理活动。(入学考试大纲)6。我们首选的定义是4和5的组合。公共管理是指政府和非政府公共组织在运用自己的公共权力和处理社会公共事务的过程中，为维护、促进和分配公共利益，为人民提供公共产品(服务)而进行的管理活动。(北京大学陈青云教授)这一定义的主要内涵强调了公共管理和企业利润管理的区别。它强调了公共管理和公共行政之间的区别。指出公共管理与公共行政的关系在管理主体和主客体上

3、是不同的。实施公共管理的方法和过程不同于公共行政。欧文休斯讨论了行政和管理之间的概念差异。行政管理注重程序、范围和过程，更注重结果，强调服从命令，强调实现目标的严格责任，等级观念相对淡化。指挥人民实现公共组织，引导人民实现公共服务。应当指出，政府行政是公共管理的主要部分，在公共管理领域起着主导作用。公共管理公共管理是一门研究公共管理的学科根据陈青云教授的定义，可以说公共管理是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它是一门实践性强、综合性强、操作性强的学科，侧重于政府和非政府公共组织在维护、促进和分配公共利益以及向人民提供公共产品(服务)过程中的管理活动。与行政管理相比，公共管理主要有以下特点

4、：1 .全新的理论框架2。更广泛的综合性。高度的实用性和可操作性。系统的学术性和规范性。公共物品的概念是这样一种物品，当一个人被加入分享它时，不会导致成本的增加(他们的消费是非竞争性的)，但是将任何人排除在分享之外将花费很大(他们是对的和错的)。1997年世界银行发展报告中的定义：公共物品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性意味着用户对产品的消费不会减少对其他用户的供应，而非排他性意味着用户不能被排除在产品消费之外。如果我们能把服务看作一种无形的产品，那么公共服务就会包含在公共产品中。可以看出，公共产品的主要特征是：1。公共产品消费的非竞争性。2.公共产品消费的非排他性。3.公共产品的自然垄

5、断。公共产品的主要类别如下：1 .严格满足非排他性的“纯公共产品”不能严格满足非排他性的“准公共产品”；2.严格满足非竞争性的“纯公共产品”不能严格满足非竞争性的“拥挤的公共产品”；3.根据公共产品的特征，公共产品分为有形产品、硬公共产品、无形产品和软公共产品。4.根据公共产品的不同范围，分为国家公共产品和地方公共产品。第二部分是从行政管理理论到新公共管理理论。原始社会的管理以氏族和部落管理为代表，主要由血缘关系、传统、习俗和原始崇拜维系。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务和外部事物(血仇和生存空间竞争)的管理整合为简单自然的管理。原始氏族管理的三个特征：1 .氏族的管理权属于全体氏族成

6、员，一切重大事务都由氏族大会决定。2.族长负责管理具体事务，但他的权力是由氏族大会授予的。首领的地位与一般氏族成员完全平等，他由氏族大会选举产生，可以随时更换。3.家族成员对家族管理的服从完全基于自我意识和自愿。“这里没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、州长、地方法官和法官，没有监狱，没有诉讼，一切都井然有序。”私有制出现后，国家和相应的强大机构出现了。奴隶社会和封建社会的行政管理以王权神权为基础，带有浓厚的个人依附色彩。“难道全世界都不是国王的土地，领导土地的客人不是国王的大臣吗？”中国古代封建社会有着悠久的发展历史，并得到了充分的发展和完善。春秋时期的监察制度；汉代的选官制度；宋代科举制

7、度；中国封建社会成长的管理思想；学习和向美德学习；政治人物孙子兵法；传统行政理论(行政)；现代意义上的行政管理诞生于100多年前的西方社会。19世纪西方行政管理的现状：黑暗时代和政党划分赃物的制度，19世纪美国的“城市机器”和“城市老板”，纽约的特威德集团，匹兹堡的威廉费恩皇帝，波士顿的沙皇马丁卢马克，费城的詹姆斯麦克阿曼斯国王，传统行政理论的三个阶段，1852年英国建立永久文官制度的报告，伍德罗威尔逊的行政研究，韦伯的理想官僚组织理论，以及行政研究的一个重要观点：行政独立于政治。“最重要的是要注意这样一个事实，它已经被我们的公务员制度改革家广泛而坚决地宣传了。事实是，行政管理超出了政治的独特

8、范围。行政管理问题不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治决定的，但政治不需要自找麻烦来操纵行政机构。”政治是政治家的特殊活动，而管理是技术人员的事.借鉴18世纪中期普鲁士的行政官僚机制，“我们进口大米，但我们不需要使用筷子”，值得指出的是，“政治官员履行行政职责，行政人员承担政治责任，并严重困惑”。事实上，政治和行政的分离是一种神话。韦伯的理想官僚组织理论：的主要观点是以理性的、正式规定的法律制度规范作为实施管理的权威中心。1在分工的基础上规定每个岗位的权力和责任，并使之制度化。建立有序的层级职位体系，并以体系的形式予以巩固。3明确定义职位对人的应有能力的要求。根据技术资格选择组织成员。原则

9、上，每个人都要服从系统的规则，而不是一个人。5.每个经理只负责具体的工作，并有必要的权力来履行自己的职能。权力应受到严格限制，并遵守相关法规和制度。6.经理的专业化。有固定的薪水，寻求晋升机会，忠于职守，而不是忠于某人。官僚主义的优点个人与权力分离。理性精神和合理化精神的体现适合工业革命以来大型企业的需要。在韦伯的理论中，公职人员的地位，传统行政管理理论的其他基础和来源泰勒的科学管理理论1科学管理的中心问题是提高劳动生产率。为了提高劳动生产率，有必要选拔和培养一流的工人。3使工人掌握标准化的操作方法、标准化的工具、机器、材料和工作环境。4.采用激励性薪酬制度激励员工努力工作。5雇主和雇员双方都

10、应该化对立为合作，共同努力提高劳动生产率。6.把计划职能和执行职能分开，用科学的工作方法代替经验的工作方法。7.实施职能领班制度，完善生产过程管理。8.例外原则适用于管理控制，管理者仅保留对例外事项(重大事项)的处置权。法悦尔的一般组织理论、组织管理的14条管理原则和分工原则；(2)权利和责任平等的原则；(3)纪律原则；(4)统一指挥原则；(五)统一领导的原则；(六)个人利益服从整体利益的原则；(7)员工补偿原则；(8)集中原则；(9)等级系列原则；(10)秩序原则；(11)公平原则；(！2)人员稳定原则；(13)主动性原则；(14)团结合作的原则。20世纪20年代以来西方政府行政建立的基本框

11、架是：古典经济理论、自由经济理论、分权制衡的政治权力结构、行政与政治分离的行政中立型官僚行政组织。第三，从20世纪40年代到60年代，对传统行政管理理论的批判和新公共行政运动从未停止过对传统行政的批判。1.对政治与行政二分法的批判，对社会价值的反思-公平优先原则在实践中无法实现的二分法。2.神话回归政治学的口号。2.忽视人的行为特征的批判性人际关系理论以及行为科学和泰勒管理理论之间的争论。从社会环境背景批判市场失灵。批评僵化的官僚机构。官僚主义和民主之间的冲突要求公务员去人性化。官僚机构不注重预期高效率的投入和操作程序，忽视产出和效果。新公共行政运动是在批判传统行政管理理论的基础上逐渐兴起的。

12、大约在20世纪60年代，它随着全球政治趋势向左转。在行政领域形成的新公共管理理论运动的主要观点是：政府必须用看得见的手干预经济，政府必须解决市场不能自发调节的经济调节问题。行政和政治不能分开。社会不平等本身就是一个政治问题。行政管理应以社会公平为目标，优先考虑公平，帮助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。过于僵化的官僚体制已经不能适应社会的发展，按照韦伯理论建立的大型企业的管理机构已经被改造、分散和强化。适应快速变化比标准化更重要。寻求问题的解决方案，而不是坚持系统。由于缺乏系统性和连贯性，新公共行政运动未能确立自身的地位来取代传统的行政理论，也未能成为一个独立的理论发展阶段。新公共管理理论20世

13、纪80年代以来，公共管理理论改革的新趋势开始取代传统的行政管理4.将部分政府职能和任务转移到市场。5.国有资产私有化。6.减少社会福利，提供更多有补偿的公共产品。这一理论和改革的背景如下：1 .多年来，政府和金融的规模不断扩大，社会不堪重负。2.源于凯恩斯主义的政府经济干预未能有效促进经济增长。3.福利主义造成的社会负担过重，社会生产力下降。4.官僚主义的弊端越来越突出，这使得政府成为公众和媒体攻击的目标。5.西方国家已经进入后工业时代，正在经历重大的科技发展。6.随着一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力正在兴起。7.国际社会主义运动已经进入低潮。新公共管理理论有许多内容和流派，

14、许多学者有不同的观点，因此目前很难确定一个独特的理论体系。然而，一致的观点也是明确的，包括：1 .强调将行政管理转变为管理。改变管理员只需要服从和执行的现状。行政组织也应该有长期的目标和战略，组织和个人都应该承担责任。突出服务意识，然后学习顾客至上的理念。从行政系统本身支持和推进社会民主进程。强调权力下放。鼓励创新和变革。2.突破传统官僚(监管组织)的束缚。改变行政主体内部上下级关系。组织内部从集体主义到个人主义。注意人际关系。灵活的人员流动。建立有效的内部激励机制。3、强调明确行政组织的目标和职责以及绩效考核。在不同层次实现目标和职责。为组织和个人建立可衡量的绩效标准。注意结果、效果和输出的

15、控制。4.将市场机制引入行政职能，将更多公共产品交给私营企业。学习企业管理的理论、技术和方法。专注于提高效率。打破自然垄断。利用市场实现资源的优化配置。公共组织也应该引入竞争。5.行政和公务员不能脱离政治。公务员负责政策和政治。提高行政管理的透明度。有效的监督机制。目前，理论界对新公共管理理论进行了批判：1 .公共管理本质上不同于企业管理。2.理论论证与实际效果不一致。3.人不是经济动物。4.社会不平等加剧。5.在实践中不可能抛弃传统的行政理论。6.对公共组织和公共行政的攻击是不客观的。为什么公共组织和政府更容易受到攻击？1、环境因素的影响。2.被束缚得更多。3、涉及更广泛的人民利益。4.成就

16、难以衡量，缺点显而易见。5.安全有效的沙袋。6.易于监督和注意。7.增强公众参与意识。通过本小节的介绍，提出以下几点供您注意：1 .公共行政改革及其理论的发展与社会经济发展和技术进步密切相关。2.公共组织和行政与政治密不可分。3.从传统行政理论到新公共行政运动，再到新公共行政理论，这不是一个完全分离、相互替代的阶段，而是一个不断完善、承前启后的过程。4.最佳模式是适应当前社会经济水平、社会政治制度和社会文化积累的公共管理模式。5.我们所采用的“公共管理”概念并不特指“新公共管理理论”。第三节。对中国公共管理改革的思考1。中国机构改革述评1。52年来的第一次改革，苏联的中央集权政府办公室，被改为815、八二八五三年制改革任务中的第四项改革，即合并和裁减人员，解决代表过多的问题。国务院部门减少到61个，国家机关人员减少到21万人。分开厨房用餐，实行税收代替利润。6.第五次改革改变了政府88年来的职能，重点是经济建设。下放给地方政府和企业。中央政府减少了9700名干部来充实基层。7.1993年，第六次改革进一步解决了政企不分、机构臃肿、脱离群众、效率低下的弊端。国务院所属行业协会和部门由86个减少到59个。中国的人口数量已经减少了200万。8.第七次改革1998年，政府职能进一步转变，机构精简，权力调整，依法行政。国务院部门减少了11个，干部编制减少了一半左右。9.新一届中央领导集体