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1、第二章 公共事业组织,管理学课程上我们已经学习了,管理学的理论流派 组织概述（正式组织与非正式组织） 组织结构设计（原则、类型、管理幅度） 组织运行（授权） 组织变革与发展 本章的学习要在上学期学习内容的基础上进一步推进深化。用上学期学习的理论和知识来分析公共事业组织。,组织理论的演进过程,科学管理的组织理论 公共行政组织理论 梅奥等人的组织理论 马斯洛等人的组织理论 巴纳德的组织理论 系统组织理论 权变-系统组织理论 群体生态理论 资源依赖理论,古典组织理论,新古典组织理论,行为科学组织理论,现代组织理论丛林,（一）古典组织理论,以泰勒为代表的科学管理学派 法约尔为代表的公共行政管理学派 韦

2、伯提出的官僚模型理论,（二）新古典组织理论,在集权与分权的关系上主张分权 在组织形式上倾向于扁平形的组织,主张部门化 在组织结构方面,提出了“非正式组织”概念,承认并重视与非正式组织同存的组织结构,（三）行为科学的组织理论,代表人物有巴纳德、梅奥、马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈 梅奥等人的最主要贡献是认为组织不仅是个技术经济系统,而且是个社会系统,对人的激励不仅有经济方面,还有社会和心理方面,（四）现代组织理论,现代组织理论也称现代系统学派与权变学派，该理论认为,组织是一个开放的具有整体性能的社会技术系统 代表人物是霍曼斯、卡斯特、罗森茨韦克和利克特等,组织管理重点由物质层次、管理层次转向意识层次

3、 强调组织文化在组织发展中的作用成为组织理论新的发展方向 超越科层制 组织社会学研究 社会网络理论（结构洞、强弱关系）,（五）组织理论新的发展趋势,阅读书目,1、马克斯韦伯，官僚制，选自公共行政学：概念与案例,中国人民大学出版社，2004.11 2、王名 刘培峰著，民间组织通论，时事出版社，2004.9 3、海尔G 瑞尼著，王孙禺、达飞译，理解和管理公共组织，清华大学出版社，2002.8 4、周雪光著，组织社会学十讲，社会科学文献出版社，2003.12 5、邱泽奇，在工厂化和网络化的背后组织理论的发展与困境，社会学研究，1999.4 6、周雪光，西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评，社

4、会学研究，1999.4 7、刘震云，一地鸡毛、单位、官场,第一节 官僚制争论,起点：韦伯的官僚制理论 布劳：科层制内部的正式和非正式关系 默顿：科层制的功能失调 巴恩斯和斯塔克尔：机械的和有机的系统 戈夫曼：整体性制度 福柯：时空控制 超越科层制？管理、技术与网络组织,一、官僚制,1、官僚制的特征 固定的正式的管辖范围原则 机构等级和多级权力层次原则意味着一个严格规定的上下级制度，金字塔式 现代机构管理建立在书面文件上 机构管理通常是以全面的专业训练为前提的 要求官员充分发挥其能力 机构管理遵循一些一般的稳定的管理原则,2、官员的职位 机关工作是一种职业 官员的职位是由上级任命的、是终生的，有

5、固定薪水，会逐步向上提升,3、官僚组织的技术优势 精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支。在这些方面，官僚制都优于宗教团体性、荣誉性和业余性的行政管理形式 官僚制度化根据客观需要将管理职能专业化。严格的官僚机构按照可计算原则和非人格方式加以执行,4、官僚机器的永久特性 官僚制是一种将团体行动变成合理秩序的社会行动的手段 单个官员无法摆脱套在身上的官僚枷锁 容易操控，运行平稳。不依赖某一个领导,5、官僚制的经济和社会后果 官僚制是一种精确的工具，具有不同利益的掌权者都可以使用 社会的民主化对官僚制而言是有利的，但是民主本身与官僚

6、的规则格格不入。,科层制与民主,科层制和民主的关系是经典社会学的难题，是任何一个科层制研究者都无法回避的问题。一方面，民主的实现需要科层制的管理，另一方面，科层制又会对民主构成威胁。 米歇尔斯在政党（Political Party）一书中写道，“是组织把当选者凌驾于选民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表之上。谁说组织，谁就是在说寡头。” 根据不断扩大的组织规模和不断提高的专业化这两个因素，他提出了“寡头政治的铁律”：组织规模的不断扩大无法使组织成员平等地参与组织活动，专业化水平的不断提高使得只有少数人才有能力去担任这些角色。因此，权力不可避免地要落入少数“精英人物”的手中。而这些

7、想维持自己权力的精英人物的行为往往会违反民主信念。,经有个人遇到了一位神话式的人物，美丽的妙龄女郎赫尔德拉。她诱惑森林中的漫游者来靠近她，然而，当漫游者接近她时，她却转过身去，背对着漫游者悠然而逝。科层制的概念扮演了与赫尔德拉相似的角色：它富有魅力使人消魂，然而，正当研究者以为抓住了它的本来面目时，它又面目全非了。,二、布劳：科层制内部的正式和非正式关系,研究了一个政府机构中的非正式关系 遇到不知如何处理的事情，应和上级讨论，不应和同一层次的同事咨询。但是大多数官员害怕接触自己的上级，会让上级觉得自己能力不足，因此，他们经常互相咨询。 在组织的所有层次都可以发展非正式网络。,“科层制的另一幅面

8、孔”（Bureaucracys Other），,科层制的三个反功能 第一，科层组织中的低效率刚性。 当一个组织过分运用组织的规则和规范时，就会导致科层制无力回应外界发生的变化，从而会导致组织效率的下降。科层制影响了参与者的个性，并使他们为了自身的利益而刻板地遵循规章制度，从而“使手段的工具性变成了最终的价值”。克罗齐耶亦认为，科层制不仅会导致低效率，而且，随着时间的发展，刚性还会不断增强。,第二，保守性。 科层制是组织管理的强有力工具，然而，科层制一旦建立，便倾向于运用其权力维护其地位，而不是促进变迁和革新。科层制的保守性存在于教育组织、商业联盟和政府机构中，也存在于大型商业企业中。塞尔兹尼克

9、早年关于田纳西流域当局与农业区（TVA and the Grass Roots）的研究和李普塞特关于土地社会主义（agrarian Socialism）的研究都证明了这一点。,第三，科层制的规章制度会固化社会阶级差别，进而固化社会不平等。 科恩（Melvin Cohn）等人的研究表明，组织条件影响了组织成员的个性及其岗位的获得。随着时间的推移，组织条件强化了社会分层：热门岗位需要更多的技能，更容易获得晋升；而事务性岗位不需要技能，很少获得晋升。由此可见，科层制会不仅使社会差别层级化，同时也给组织成员带来了不同的生活机会。,重庆老人每月花80元路费领79元补贴,房管部门发放补贴为什么非要王大爷每

10、月亲自去领？9月18日下午，在万盛区房管所等了4个多小时，记者终于见到所长王世明。 记者：你们之前给王新声安置的是“黑房”吗？ 王世明：那间“灰房”是仓库改建的，确实没有经过审批。 记者：79元在万盛能租到房子吗？ 王世明：现在不能。不过，王新声是认可了的。 记者：然后你们就要求他每个月亲自来领？ 王世明：是的，这是我们集体研究决定的。 记者：你们知道王新声现住哪里吗？ 王世明：知道，在重庆（指重庆主城区）。,记者：从市区到万盛往返车费就需要80多元，而他来一趟却只能领到79元，如果是你，你愿意吗？你们考虑过他的困难吗？ 王世明：是的，但这是我们集体研究的。我们给他补贴是让他在本区住，没喊他到

11、外面去住。 记者：你刚才不是说，79元在万盛租不到房子吗？既然租不到，他去投靠亲戚，不行吗？如果非要他回来，你们能提高补贴，让他租得起房子吗？ 王世明（沉默）： 记者：可不可以人性化一点，让他办张银行卡，每月定期转账？ 王世明：不行，我们集体研究的。 随后，记者找到该房管所上级部门万盛区房管局。该局办公室主任邵俊称，分管领导在开会，不方便介绍采访，也不知什么时候回来。,上海交通大学机动指标使用讨论材料,官僚主义的二十种表现毛泽东,第一种，高高在上，孤陋寡闻，不了解下情，不调查研究，不抓具体政策，不做政治思想工作，脱离群众，脱离实际，一旦发号施令，必将误国误民。这是脱离领导、脱离群众的官僚主义。

12、 第二种，狂妄自大，骄傲自满；主观片面，粗枝大叶；不抓业务，空谈政治；不听人言，蛮横专断；不顾实际，胡乱指挥。这是强迫命令式的官僚主义。 第三种，从早到晚，忙忙碌碌，一年到头，辛辛苦苦；对事情没有调查，对人员没有考察；发言无准备，工作无计划；既不研究政策，又不依靠群众，盲目单干，不辨方向。这是无头脑的、迷失方向的、事务主义的官僚主义。 第四种，官气熏天，不可向迩；唯我独尊，使人望而生畏；颐指气使，不以平等待人；作风粗暴，动辄破口骂人。这是老爷式的官僚主义。,第五种，不学无术，耻于下问；浮夸谎报，瞒哄中央；弄虚作假，文过饰非；功则归己，过则归人。这是不老实的官僚主义。 第六种，遇事推诿，怕负责任

13、；承担任务，讨价还价；办事拖拉，长期不决；麻木不仁，失掉警惕。这是不负责任的官僚主义。 第七种，遇事敷衍，与人无争；老于世故，巧于应付；上捧下拉，面面俱圆。这是做官混饭吃的官僚主义。 第八种，学政治不成，钻业务不进；语言无味，领导无方；尸位素餐，滥竽充数。这是颟顸无能的官僚主义。,第九种，糊糊涂涂，混混沌沌，人云亦云，得过且过，饱食终日，无所用心；一问三不知，一曝十日寒。这是糊涂无用的官僚主义。 第十种，文件要人代读，边听边睡，不看就批，错了怪人；对事情心中无数，又不愿跟人商量，推来推去，不了了之；对上则支支吾吾，唯唯诺诺，对下则不懂装懂，指手划脚，对同级则貌合神离，同床异梦。这是懒汉式的官僚

14、主义。 第十一种，机构庞杂，人浮于事，重床叠屋，团团转转，人多事乱，不务正业，浪费资财，破坏制度。这是机关式的官僚主义。 第十二种，指示多，不看；报告多，不批；表报多，不用；会议多，不传；来往多，不谈。这是文牍主义和形式主义的官僚主义。,第十三种，图享受，怕艰苦；好伸手，走后门；一人做“官”，全家享福，一人得道，鸡犬升天；请客送礼，置装添私；苦乐不均，内外不一。这是特殊化的官僚主义。 第十四种，“官”越做越大，脾气越来越坏，生活要求越来越高，房子越大越好，装饰越贵越好，供应越多越好；领导干部这样，必定引起周围的人铺张浪费，左右的人上下其手。这是摆官架子的官僚主义。 第十五种，假公济私，移私作公

15、；监守自盗，执法犯法；多吃多占，不退不还。这是自私自利的官僚主义。 第十六种，伸手向党要名誉，要地位，不给还不满意；对工作挑肥拣瘦，对待遇斤斤计较；对同事拉拉扯扯，对群众漠不关心。这是争名夺利的官僚主义。,第十七种，多头领导，互不团结；政出多门，工作散乱；互相排挤，上下隔阂；既不集中，也无民主。这是闹不团结的官僚主义。 第十八种，目无组织，任用私人，结党营私，互相包庇；封建关系，派别利益；个人超越一切，小公损害大公。这是宗派性的官僚主义。 第十九种，革命意志衰退，政治生活蜕化；靠老资格，摆官架子；大吃大喝，好逸恶劳，游山玩水，走马观花；既不用脑，也不动手；不注意国家利益，不关心群众生活。这是蜕

16、化变质的官僚主义。 第二十种，助长歪风邪气，纵容坏人坏事；打击报复，违法乱纪，压制民主，欺凌群众；直至敌我不分，互相勾结，作奸犯科，害党害国。这是走上非常危险道路的官僚主义。,三、默顿：科层制的功能失调,正是科层制的若干内在因素对其自身的平稳运转产生着有害影响，他把这种现象称之为功能失调。 一方面，在科层制组织中，官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训练，并养成了机械地照章办事的习惯，科层制不鼓励根据自己的判断进行决策或寻求创造性解决问题的办法，而要求按照一系列客观标准来处理问题，这种僵化将导致所谓的“科层制仪式主义”。也就是说，可能不顾是否还有更好的更适合的解决问题的办法，仍然不惜一切代价

17、地固守规则。,另一方面，遵守科层制的规则，可能导致程序优先于实现组织目标。过于强调正确的程序，可能失去解决问题的最佳时机，失去对“大局”的把握。在这种情况下，可能产生公众与科层制之间的紧张关系。比如，一位负责处理保险索赔的官员可能会因为缺少某张表格或表格填写不规范，而拒绝赔偿投保人的损失。总的说来，科层制难以应对需要特殊对待和处理的情况，这也是它的主要弱点之一。,挪威裔移民巴尔肯提出加入美国国籍的申请，却遭到拒绝。移民局的解释是，巴尔肯没有完全满足在美国连续居住五年的入籍条件。原来巴尔肯在美国居住期间参加了一次南极探险行动。虽然这次行动乃是美国历史上最伟大的探险活动之一，虽然他乘坐的交通工具上

18、悬挂着美国国旗，虽然他在南极呆的那个地方实际上是一批美国人开发和占有的土地，但从技术上讲，巴尔肯的确是离开了美国，没有遵守移民法。,四、机械的和有机的系统,机械组织：带有等级制命令链的科层组织，信息通过明确的渠道传播，员工负责不同的工作，上下层少有沟通。 有机组织：以松散的结构为特征，组织的整体目标优先于狭隘的责任，信息流更具发散性。决策并非顶层专有领域。,五、戈夫曼：整体性制度,整体性制度是像精神病院、监狱、新兵训练营以及修道院等场所，在这些场所中，人与外部世界隔离。戈夫曼重点研究在这种环境中，人的自我意识的巨大改变。 可以把整体性制度看作精致的科层制的例证，成员必须服从，个体处于严格组织、

19、全盘计划以及精心监督的环境中。 新人被剥去了以前的自我意识。 衣服换成规定的制服； 头发剪成标准的； 给与一个新的代号； 断绝与外界的联系。,保证服从的过程得到“自我抑制”的帮助。新来人员在上司和同伴面前感到羞辱，自我概念被打破。 健康检查 分配乏味的工作 长期缺乏隐私 从事任何事须事先征得同意,收容者的反应,完全撤退 彻底抵抗 适应 部分扮演 冷酷的扮演 大部分收容者对要求他们放弃自我意识的压力进行抵抗，也就是通过得过且过和熟视无睹来从心理上保护自己。,六、福柯：时空控制,现代组织的建筑物通常与组织本身具有明确的相似性。 一个组织的建筑风格，同它的社会构成和权力体系有着密切的联系。 福柯关注

20、了监狱设施的实际布局 组织活动通过时间表来加以控制。 时间与空间需要高度一致的协调,组织中的监督,监视有两种形式 一是监视者直接监督下属的工作 二是监视者保存下属的档案（窃听风暴） 福柯认为：通过对人的监督、控制以及惩罚产生规训。,超越科层制？,组织变革：日本模式,由下而上的决策（bottom-up decision making） 弱化的专业区分（less specialization） 工作保障（job security） 群体取向的生产（group oriented production） 工作和个人生活相连（merging of work and private life）,管理转型,

21、人力资源管理 组织文化建设,技术与现代组织,组织不在某处。 组织无处不在 许多工作可以通过电子形式来完成，这使组织可以跨越时空。组织的物理边界正在被新技术的能力所侵蚀。,网络组织,贝纳通 顶尖公司之间的战略联盟,一、政府与市场的关系 二、政府与社会的关系,第二节 公共事业组织存在的原因,社会转型前的社会与国家的关系,社会 （公民社会）,政党国家,公民社会已经虚化 国家成为主体控制 着一切,国家与社会关系 严重扭曲,社会转型前的政府与社会的关系,巨型、全能政府,完全就业,公费医疗,人民助学,实物 分房,户籍 单位 控制,政治 化 阶级 化,舆论 一律,个人祟拜 人治,票证供应,整体社会,家庭 个

22、人,企业 产品交换,学校,结婚、养育,什么也包不了 什么也管不好,社会转型前的政府模式：包揽替代模式,执政党领导一切 以党代政,殡葬,养老医疗,居住,人民公社,以普遍贫穷管 理低下为代价,第一部门 职责：提供公共物品 机制：官僚制、垄断性 问题：政府失灵,第二部门 职责：积累财富 机制：利润导向、市场调节 问题：市场失灵,第三部门 职责：提供社会服务、推动社会改革、互益 机制：志愿、自治、多元 问题：志愿失灵,概念架构,政府、市场和公民社会组织的互动关系,政府,私营机构 (商界/企业),公民社会组织,公众,服务,捐款/费用,捐款/ 义工/ 服务合约,拨款 政策 服务合约,公营 服务公平分配 保

23、证服务水平,私营 选择多 具市场效率,公共 领域,政策 服务合约,1776年Smith国富论自由主义经济学,1926年Keynes自由放任主义的终结 国家干预主义经济学,60年代Samuelsen经济学 混合经济经济学,80年代克林顿政府 复兴凯恩斯主义经济学；New Keynesianism,一、政府与市场的关系,（一）现代市场体制的职能优势和局限,1、市场体制概念： 市场体制是以市场机制为基础的自动配置资源的制度安排。包括： 市场主体：商品的生产者、经营者和消费者 市场体系：所有权市场、经营权市场、技术市场、资本市场、劳动力市场等 市场机制：价格机制、竞争机制、供求机制、风险机制、工资机制

24、、利率机制等 市场秩序：市场主体规则、客体规则和行为规则,市场配置资源的过程是：市场上商品和要素的供求变化决定商品和要素的价格变动，价格的变动引起利益关系的变动，利益关系的变动引导生产要素从经济效益低的部分流向经济效益高的部门，从而达到资源在各部分间的优化配置。,2、市场体制的职能优势,（1）信息传递的效率。在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社会调节网络。 （2）激发生产社会财富的创造力。市场通过其分配机制使参与者的市场努力得到适当的酬报，利用参与者的利己心来激发他的创造力。 （3）有效地组织社会经济活动。,三鹿事件、双汇瘦肉精 富士康事件 2008金融危机 矿难事故频发,3、市

25、场体制的局限性（市场失灵）,（1）市场竞争的不完全。理论上完全的市场竞争会带来理想的效率，但在实际的市场活动中，很少存在着完全的市场竞争。（垄断） （2）市场体制有时难以实现社会公平。 （3）在市场体制中，民间企业难以承担提供公共产品的任务。 （4）市场体制有时难以实现发展的可持续性要求。（外部性） （5）市场体制有时难以实现宏观经济的稳定。 （6）信息存在不完全性或非相关性；（道德风险与逆向选择）,市场失灵是指市场不能合理地配置资源，即在市场配置资源的过程中，无法实现生产与交换的帕累托最优条件，要素的使用效率未能充分发挥。,（二）政府干预与政府失灵,当市场失灵产生以后，私人部门已无法很好地解

26、决资源的配置问题，此时往往需要政府部门的介入，即采取政府干预的手段来提高资源配置效率。 市场失灵是公共物品、外部性和垄断、信息不对称等不同因素共同作用的结果。因此，政府在实施干预时，必须根据市场失灵的原因有针对性地采取政策和措施，最大限度地解决资源配置效率问题。,1、政府干预的方式,1）政府往往通过以下方式提供公共物品： 一是由政府直接经营企业并生产公共物品。 二是政府与私人部门签订合同，共同提供公共物品。 三是政府以授权、许可的形式委托私人部门提供公共物品。 四是政府对私人部门提供补贴，鼓励其提供公共物品。 2）针对外部性原因导致的市场失灵，政府干预的方式主要有： 税收与补贴 实行“内部化”

27、政策 界定产权 运用行政措施,3）针对垄断原因导致的市场失灵，政府干预的方式主要有： （1）制定反垄断法 （2）公共管制 4）针对信息不对称原因导致的市场失灵，政府干预的方式主要有： （1）解决逆向选择问题的措施。一是由政府规定企业对自己出售的产品提供质量保证。二是由政府引导企业对自己出售的产品提供不同的产品包修年限。三是政府鼓励企业对自己的产品树立品牌，通过“声誉”来分辨优质产品与劣质产品。四是政府鼓励企业通过广告等宣传方式来区分优质产品与劣质产品。五是政府鼓励企业实现产品标准化。 （2）解决道德风险问题的措施 解决道德风险问题的措施主要是一些制度安排：一是预付保证金。二是订立合同。三是树立

28、品牌声誉。四是效率工资。,2、现代国家体制的职能优势 （1）提供法律，维护竞争的市场秩序。 （2）提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境。 （3）促进资源的合理运用，保护生态环境。 （4）从事社会发展活动，提供基本的社会服务。 （5）促进和保障社会公平。 （6）应付紧急事件。如战争、自然灾害、经济危机以及广泛传染的疾病等。,A.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政 府效率低下；,B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；,C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误；,D.政府和民众的法

29、律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；,3、 国家体制的局限性（政府失灵）,F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；,G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估， “逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；,H . “多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；,E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；,同时存在市场失灵和政府失灵，怎么办？,二、 政府与社会的关系（一）公民社会的理论(Civil Socie

30、ty),公民社会的意义,早期：城市居民建立不完全受贵族控制的 城市生活規則，和自律的共同体。 今日：国家机器以外的非政治領域，包含 公民的自由结社、自主和公共的讨 论、自律和自我组织。（Habermas,1989）,1、古典公民社会理论,古希腊先哲亚里士多德那里，所谓civil society(即koinonia politike)一词，系指一种“城邦”（即polis） 西塞罗于公元一世纪将其转译成拉丁文societas civilis，不仅意指“单一国家，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况” “霍布斯称由国家保证其和平秩序的社会为civil society。事实上，在卢梭的

31、著作中，civil society 指的就是国家，因为civil society与自然状态最大的不同点就是前者包含了雄居社会之上的国家” 在传统自由主义时代，众所周知的两个相对概念不是“市民社会与政治社会”，而是“自然状态与文明社会”,所谓“公民社会”，则是指在那些源出于保护个人自由的思考以及反对政治专制的近代自由主义政治思想、源出于对市场经济的弘扬以及对国家干预活动的应对的近代自由主义经济思想的基础上而逐渐产生的相对于国家以外的实体社会。 （1）一为洛克式的“社会先于国家”或“社会外于国家”的观念 第一，国家的存在是为了维护个人的天赋权利，而个人权利的不可取消性则构成了国家权威及其权力的限度

32、 第二，社会完全可以不需要国家权威干预而自己管理自己的“非政治”导向；,（2）另一公民社会传统则为黑格尔式的“国家高于社会”的架构；实际上，公民社会与国家的真正分野是由黑格尔完成的 。 第一，公民社会与国家的关系是一种相别又相依的关系。“市民社会依靠从国家得到睿智的领导和道德的旨意。然而，国家也仰仗从市民社会得到实现它所体现的道德宗旨所需的手段”； 第二，虽说公民社会与国家相互依存，但黑格尔指出，它们又处于不同的层次。国家不是手段而是目的，它代表不断发展的理性的理想和文明的真正精神要素，并以此地位高于并区别于公民社会的经济安排以及支配公民行为的私人道德规范，一言以蔽之，国家以此地位运用并超越公

33、民社会；,（3）马克思吸收了黑格尔公民社会概念的合理内核，纠正了其缺陷，进一步完善了这一概念。他认为公民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一切领域。同时，他把黑格尔颠倒的公民社会与政治国家之间的关系重新颠倒了过来，不是国家产生公民社会，而恰恰相反，公民社会是国家的前提和基础。,2、当代公民社会理论,帕森斯： 将现代社会划分为四个子系统：经济、政治、文化、社会子系统。 将公民社会主要理解为社会子系统。其主要功能是将文化价值加以制度化来达到社会整合的目的。强调成员的自愿加入、彼此平等和决策的程序化。,哈贝马斯：公共领域理论,国家公共权力领域

34、私人领域 狭义的市民社会领域：私人经济和家庭 公共领域：私人交往形成的空间 公共领域（public sphere） 是一个公共论坛，在这个论坛里，私人会合成一个公众，并随时准备迫使公共权威在舆论的合法性基础上运作。（Habermas,1989）,公共领域的构成要素 公共论坛（forum） 私人（private people） 会合（come together） 舆论（public opinion） 公共权威（public authority） 合法性（legitimate）,公共论坛：供公众辩论开放的空间,形式上的开放：每个人都能进入空间参与，进行公共事务的论辩。 实质上的开放：参与者没有先入

35、为主的预设立场。 平等性：每个人发言的价值不以社会地位为准。 空间：一个公共领域可能由数个论坛所构成，包括了物理空间和形而上的空间。,私人：公民社会是以权利为基础的私人所构筑而成的社会。 私人领域是一个受法律保障的自由领域，也是权利。是由私人汇集而成。 对私的尊重和承认，使得私与公形成连续性。 私人得以会合成一个公众的关键，在于私人领域中的亲密关系。,会合：公共领域形成的过程，就是私人会合成公众的过程。,不同论坛共同构成一个公众 媒体的中介 互相指涉 舆论：由公众所构成的公共意见 表达意见和接受意见的人一样多。 对公共沟通中的任何意见，都能够有效的响应。 所表达出的公共意见能随时转化成行动，甚

36、至挑战权威。 运作自主，不被威权体制所渗透。,公共权威：包括官方的组织，如各层级政府；民间组织，如工会等。,合法性 公共意见是社会各种意见的折冲、对焦和会合，超越政治权利和经济逻辑，而以理性为最后依归，以好坏做最后的定夺。 公共意见挑战权威，权威体制如漠视，则f其合法性将受质疑，形成合法性的危机。 合法性的危机大小和舆论公共性的高低有关。,3、公民社会的特征,自愿性社团：不以营利为目的而基于共同信仰，或利益而志愿加入，提供公民参与公共事务的机会和渠道。 公共领域：介于私人放任空间与公共权威之间的领域，提供公民批判和参与的空间。 社会运动：反应社会现实与不满，也象征理想社会的寄托。,4、公民社会

37、的内涵,公民社会是相对于国家的领域：独立国家控管，能自我建构与自我调整的社会生活领域。（参与） 消极面：不需国家干预 积极面：预防政府专制、主导政府决策。 公民社会是由志愿结社所构成的网络：志愿的结合，其特色是个人可以自由进出，结社性质是是多元的。（自由） 公民社会的内在冲突性：承认志愿团体之间的价值差异。 （宽容）,5、公民社会组织,Levitt：政府和私营企业之间的社会组织 它们从事政府和私营企业“不愿做，做不好，不常做”的事情 其它常见的类似名词还有 民间组织(中国官方概念)、 第三部门（ third sector） 、 私人志愿部门(the private voluntary sect

38、or) 、 非法定性部门(non-statutory sector) 、 志愿组织(volunteer organizations) 、 非营利组织（ nonprofit organizations ） 非政府组织（ nongovernmental organizations）,一、公共事业组织的概念,从公共事业组织的本质和功能出发，公共事业组织可以定义为是依照一定的规则（有关政策、法规或内部章程），以独立、公正为原则，凭借自身特有的功能、资源为社会提供各种服务的公益性组织。,第三节 公共事业组织的概念分类与特征,二、公共事业组织的分类1.国际上的分类（按活动领域分类）,（1）联合国国际标准产

39、业分类体系（The U. N. Inter Standard Industrial Classification System），或简称ISIC体系。（3类15分项） 教育类：小学教育，中学教育，大学教育，成人教育。医疗和社会工作类：医疗，保健，兽医，社会工作。社区服务和个人服务：环境，卫生，商会，工会，协会，学会，专业组织。 （2）欧共体经济活动产业分类体系或简称NACE体系（5类18项）。 教育类、医疗卫生类、其他公众服务类 文化休闲类、研究开发类,（3）由美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系The National Taxonomyof Exempt Entities,或简称NIEE体

40、系。 （4）由约翰霍布金斯大学组织比较研究中心设计的非营利组织国际分类体系 (The International Classification of Nonprofit Organizations)，或简称ICNPO体系。,非营利组织国际分类体系,2.国内分类,（1）按照市场中介组织与非市场中介组织分类。 （2）按照国民经济行业分类。 （3）按照非营利组织的工作性质、活动领域分类。 （4）按照机构成立程序、业务性质等因素：事业类、企业类、公务类。 （5）从经费来源来看：自给自足型、部分收费型、无偿提供型。 （6）在我国，按照分类管理的原则，我国的社会组织大体可分为机关、企业、事业单位、社会团体

41、和民办非企业单位五大类型。,法律分类：清华大学分类方法1,中国民间组织,法定民间组织,社会团体,基金会,民办非企业单位,草根民间组织,在工商机关注册的民间组织,无法人地位的民间组织,单位内组织,社区民间组织,农村民间组织,准民间组织,转型中的事业单位,业主委员会、网上社团等新型组织,村委会、居委会,宗教性、宗族性组织,性质和体制分类：清华大学分类方法2,中国民间组织,互益型组织,经济性团体（行业协会、商会、职业团体）,社会性团体（学会、联谊会、兴趣团体）,互助合作组织,公益型组织,基金会,实体型社会服务机构,会员制组织,会员制公益型组织,非会员制组织,现行法律体系称为“社会团体”,国有事业单位

42、,民办非企业单位,运作型组织,未登记或转登记团体,人民团体,三、公共事业组织的基本属性,非营利性不具有明确的牟利宗旨或动机；不具备明显的利润分配机制；财产及其存在形式不归属明确的个人 。 非政府性不在决策机制上依赖于政府，即具有自治性；不存在以权力为中心的自上而下的等级体制，即具有草根性；不存在垄断性的权力控制和支配机制，即具有竞争性。 志愿公益性主要资源来自社会：志愿者和社会捐赠 ；主要产出面向社会：公益服务和互益服务；向社会负责（问责）并接受社会监督。,组织性所谓的组织性是指它的组成应当有一定的程序，有自己的活动章程，能够行使一定的民事法律权利，承担相应的民事法律责任。 自治性，公共事业组

43、织较少受僵化体制和繁文缛节的束缚，反映迅速，善于灵活地调整自己的工作方向和运作方式，以适应时代的需要。,四、公共事业组织作用和局限性,1、公共事业组织的作用 （1）公共事业组织能承担原由政府部门承担的具体的执行性、事务性职能，成为政府转变职能的重要载体，从而充当公共事业管理的主体。 （2）公共事业组织能有效地为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督规范企业行为，从而充当公共事业管理的主体。 （3）公共事业组织能有效地承担社会化服务，从而充当公共事业管理的主体。 （4）公共事业组织可以有效地和政府合作，从而充当公共事业管理的主体。,2、公共事业组织的职能优势,（1）非营利性。公共事业组织的非营利性

44、是指它们不以营利为目的，法律也禁止它们将盈利分配给组织的经营者。 （2）沟通性。沟通性表现为深入社会基层、贴近民众的优势。 （3）低成本。,3、公共事业组织的局限性,第一，筹款不足。志愿失灵最突出的表现是公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。 第二，志愿活动的狭隘性（philanthropi particularism）。 第三，志愿组织的家长作风（philanthropic paternalism）。 第四，志愿组织的业余性（philanthropic amateurism）。,托马斯卡罗瑟斯 (Tomas Carothers)的质疑 ： 非政府组织是公民社会的核

45、心吗？ 公民社会既温暖又模糊 强大的公民社会能够确保民主的存在吗？（纳粹） 民主能够确保一个强大的公民社会的存在吗？（日本） 真正的公民社会并不从政府那里获取金钱吗？（美国） 公民社会对经济的成功至关重要吗？（韩国与孟加拉） 公民社会的崛起意味着国家的衰落吗？（美国环保） 所有这些答案可能都是不确定的。,3、公共事业组织局限性的克服,萨拉蒙提出 “委托政府”third-party government的理论，即政府为实现自已的目标而将提供公益服务的任务委托给公共组织来执行。 政府与第三部门之间存在着一种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员（public finance ），第三部门负责提

46、供服务（private production）。 两者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到1十12的效果，具体表现在公共事业组织和政府合作，可以解决志愿失灵问题。,第一部门 职责：提供公共物品 机制：官僚制、垄断性 问题：政府失灵,第二部门 职责：积累财富 机制：利润导向、市场调节 问题：市场失灵,第三部门 职责：提供社会服务、推动社会改革、互益 机制：志愿、自治、多元 问题：志愿失灵,概念架构,政府、市场和公民社会组织的互动关系,政府,私营机构 (商界/企业),公民社会组织,公众,服务,捐款/费用,捐款/ 义工/ 服务合约,拨款 政策 服务合约,公营 服务公平分配 保证服务水平

47、,私营 选择多 具市场效率,公共 领域,政策 服务合约,第四节 中国NGO发展概况,一、中国非政府组织发展的基本现状 1、一般认为，中国非政府组织发展经历了四个阶段： 1949年到1966年的初始发展期； 1966年到1978年的停滞期； 1978年到1995年，因改革开放导致社会团体大量涌现； 1995年中国举办世界妇女大会至今，中国非政府组织自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。,2、中国非政府组织发展的数量 目前我国非政府组织的发展在总体数量迅速增长，形成了种类繁多，数量较大的NGO体系。,截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比上年增长4.1；这些社会组织业务

48、范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人，比上年增长14.5；形成固定资产1030.0亿元，比上年增长27.9；各类费用支出1094.7亿元，比上年增长13.5；社会组织增加值为493.1亿元，比上年增长32.4，占各类民政管理单位增加值比重58%，占第三产业（服务业）增加值比重为0.345%。接收社会捐赠440.7亿元。,全国共有社会团体23.9万个，比上年增长3.9%。按照社团活动地域范围划分，全国性及跨省（自治区、直辖市）的1800个，省级及省内跨地（市）域的2336

49、4个，地级社团63043个，县级社团150540个。按照社团服务的主要领域划分，工商服务业类22847个，科技研究类19786个，教育类12943个，卫生类11521个，社会服务类30818个，文化类19687个，体育类12623个，生态环境类6702个，法律类3213个，宗教类4165个，农业及农村发展类45367个，职业及从业组织类16120个，国际及其他涉外组织类661个，其他32294个。,全国共有民办非企业单位19.0万个，比上年增长4.4。其中：工商服务业类2080个，科技研究类9760个，教育类92703个，卫生类27237个，社会服务类28060个，文化类7188个，体育类6591个，生态环境类1049个，法