传统公共行政模式.ppt

1、第二章 传统的公共行政模式,一、引言,传统公共行政产生于19世纪末期，在1900-1920年间初具形态，这种形态一直持续到20世纪70年代。 传统公共行政模式的特征： 行政部门处在政治领导人的正式控制之下； 建立在严格的官僚制等级模式基础之上； 由常任的、中立的和无个性的官员任职； 只受公共利益的激励； 不偏不倚地为任何执政党服务； 不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策。,一、引言,传统公共行政模式的理论基础来源： 美国的伍德罗威尔逊和弗雷德里克泰勒的理论； 德国的马克思韦伯的理论； 英国1854年诺斯科特特里维廉报告(Northcote-Trevelyan Report)。,传统的公

2、共行政模式是公共部门目前为止持续时间最长且最为成功的理论，但它正在被新的典范所取代，它的理论已经不能适应这个变革时代的需要。,一、引言,二、早期的行政,Administration: 一种行政执行行为、对各种事务进行管理，即对执行、运用或处理进行指导或监督。通常理解为服从上一级的指令并遵照执行。,最早期的行政伴随着国家和政府的诞生而产生。,二、早期的行政,早期的行政有一个特点，即“人格化”，即以效忠国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化”的，即以合法性或效忠于组织或国家为基础。,恩赐制、裙带关系，花钱买官，并最终向顾客伸手要钱，补偿最初的投资并且有盈余。,二、早期的行政,美国的政党分赃制

3、（Spoils System）,17891797年 乔治华盛顿 (George Washington),17971800年 约翰亚当斯 (John Adams) 联邦党,18011808年 托马斯杰斐逊(John Adams) 民主共和党,“午夜任命”,二、早期的行政,美国的政党分赃制（Spoils System）,从政府基层到高层的官职都被获胜党作为战利品来瓜分。 首选它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。 政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。 本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，

4、更加巩固了政党的合法统治地位。,二、早期的行政,美国的政党分赃制（Spoils System）的恶果,恶果： 机构膨胀。1772-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦文官增加了50倍。 行政效率和能力低下，无法保持政策的延续性和稳定性。 腐败丛生。 1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。,“政党分赃制下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出的不是手枪而是求职书。”加菲尔德,二、早期的行政,二、早期的行政,评价,“前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、同类的、特殊的” 现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”,二、早期的行政,三、19世纪的改革,传

5、统模式的产生,在1854年，关于建立英国常任文官制度的报告即诺斯科特-特里维廉报告该报告建议：,三、19世纪的改革,取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。,诺斯科特-特里维廉报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于诺斯科特-特里维廉报告。,美国的政党分赃制（Spoils System）的终结,1883年美国国会通过文官法(彭德尔顿法（Pen

6、dleton Civil Service Act ）) 该法案内容主要包括四点： 根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试； 根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职； 在正式任命前，插入一个有效的试用期； 在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。,三、19世纪的改革,该法案规定：建立一个不受党派控制的文官委员会负责对联邦文官实行统一管理；对部分官职实行竞争性考试，择优录用；禁止文官(公务员)参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本；规定实行文官职业保险和建立统一的文官体系。“彭德尔顿法案”奠定了西方官僚政治的法律基础。,四、韦伯的官僚制理论,马克思韦伯（Max W

7、eber)(1864-1920)，是德国著名社会学家和哲学家，当代社会学古典理论三大奠基人之一，也是当代西方极具影响力的学者，有“资产阶级的卡尔马克思”的称号 。,韦伯生平事迹介绍,（一）,（二）,（三）,（四）,四、韦伯的官僚制理论,生平简介：,1864年韦伯出生在德国爱尔福特的一个中产阶级家庭，他是家中的长子，父亲是一名知名的政治家和公务员。 1876年的圣诞节，年仅十叁岁的马克斯韦伯撰写了两篇 历史论文送给父母，标题分别为“论德国历史的发展以及皇帝和教宗的角色”以及“论罗马帝国从君士坦丁至民族迁徙运动的历史”。 1882年，18岁的马克斯韦伯考入海德堡大学，在法学院接受高等教育，他同时攻

8、读历史、经济、哲学和神学，,四、韦伯的官僚制理论,1891年韦伯写下了一本名为“罗马的农业历史和其对公共法及私法的重要性”的书，完成了他的教授资格测验，韦伯也因此成为正式的大学教授。 1893年韦伯与一名远亲的表妹玛丽安娜施尼特格尔结婚，她后来也成为了一名女性主义者和作家。 1904年，韦伯开始于这本期刊发表一些他最重要的文章，尤其是一系列名为新教伦理与资本主义精神的论文，这后来成为他毕生最知名的著作。,四、韦伯的官僚制理论,1907年韦伯获得一笔可观的遗产，也使他得以继续专心研究无须担忧经济问题。 1910年，他和腾尼斯，齐美尔一起创建德国社会学学会并担任学会秘书数年。 1920年6月14日

9、韦伯因患急性肺炎不幸去世，终年56岁。,论中世纪商业团体的历史1889 罗马农业史及其对国家法和私法的意义1891 古代文明衰退之社会原因1896 新教伦理与资本主义精神1904-1905 新教宗派和资本主义精神1906 中国的宗教：儒教与道教1915 印度的宗教：印度教与佛教的社会学1916-1917 古犹太教1917-1918 经济通史1919-1920 城市论1921 政治论文集(1921) 经济与社会（2卷,19211922） 科学论文集（1922） 社会学和社会政策论文集(1924),著 作,四、韦伯的官僚制理论,韦伯官僚制理论产生的社会背景,（一）,（二）,（三）,（四）,四、韦伯

10、的官僚制理论,韦伯官僚制理论产生的社会背景,19世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的封建容克政权的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速兴起的十字路口上。,四、韦伯的官僚制理论,韦伯所处的时代，德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着“明显的分裂”，“经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。,容克,容克是德语Junker一词的音译， 原指无骑士称号的贵族子弟,后泛指普鲁士贵族和大地主 。 19世纪以来,普鲁士资本主义的迅速发展,全面瓦解了容克的经济基础封建庄

11、园。为此普鲁士王朝把重要军官职位和政府官位赐给容克作为补偿。 1848年德国革命后,容克的庄园经济逐渐转变为资本主义性质的农场，大部分容克开始成为保留许多封建残余的、资产阶级化的地主。 在容克庄园中,雇农仍然处于半农奴的地位。这种在保留封建土地所有制的条件下，用资本主义剥削逐渐代替农奴制剥削的方式被称为普鲁士道路。,四、韦伯的官僚制理论,韦伯官僚制理论产生的社会背景,当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体中，大规模的组织都在飞速增长，而传统型的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。 为此，这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精确的管理组织，以促进资本主义社会

12、的行政管理不断趋向“理性”和“高效”。,四、韦伯的官僚制理论,权威结构理论与组织类型分析 官僚制的内涵及其特征 官僚制的优点与缺点,韦伯官僚制理论的主要内容,（一）,（二）,（三）,（四）,四、韦伯的官僚制理论,魅力型权威：建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上。 传统型权威：建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上。 理性-法律型权威：建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行统治的。,合法统治有三种类型的权威,四、韦伯的官僚制理论,“魅力应该叫做一个人的被视为非凡的品

13、质，他被视为天分过人，具有超自然的或者超人的，或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质，或者被视为神灵差遣的，或者被视为楷模，因此也被视为领袖。” “魅力型统治者的行政管理班子并非官员，至少不是在专业业务上训练有素的官员。它既不是按等级观点，也不是按对家族或个人依附的观点选择的，而是按照魅力的品质选择的既没有任命或罢免，也不存在着资历和迁升，而是仅仅在被召唤者的魅力资格基础上，依照领袖的直觉加以召唤。”,魅力型权威,四、韦伯的官僚制理论,“统治者（或者若干统治者）是依照传统遗传下来的规则确定的，对他们的服从是由于传统赋予他们的固有尊严统治者不是上司，而是个人的主子，他的行政管理班子首先不

14、是（由）官员组成，而是他个人的仆从决定行政管理班子同主子的关系，不是事务上的职务职责，而是奴仆的个人忠诚。” 传统型统治的原始类型是统治者没有个人的行政管理班子：a)老年人政治，以及b)原始的家长制 随着统治者的纯粹个人的行政管理（和军事参谋）班子的产生，任何传统型的统治都倾向于走向世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。,传统型权威,四、韦伯的官僚制理论,“1.通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求团体的成员必须尊重它” “2.行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违

15、许团体制度的、可以普遍标明的原则，合理地维护团体制度所规定的利益”； “3.因此，典型的合法型的统治者即“上级”，由于它发号施令，所以要服从非个人的制度，他的号令是以制度为取向的”； “4.服从者仅仅作为团体的成员，并且仅仅服从法”；,理性-法律型权威（1）,四、韦伯的官僚制理论,“5 .团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。” “6.（在合理的情况下）不存在任职人员对职位有任何的占为己有。” “7.合法型的统治可以具有极为不同的形式”,理性-法律型权威（2）,四、韦伯的官僚制理论,神秘型的组织 行

16、使权威的方式是基于领导者个人的人格。 传统型组织 行使命令和权威的基础是先例和惯例。 理性-合法型组织行使权威的基础是组织内部的各种规则。,权威结构理论与组织类型分析,四、韦伯的官僚制理论,三种组织形态比较,四、韦伯的官僚制理论,Pictures here,权威结构理论与组织类型分析 官僚制的内涵及其特征 官僚制的优点与缺点,韦伯官僚制理论的主要内容,一,二,三,四,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的内涵及特征,“官僚”一词的起源及定义 官僚制的定义 官僚制的基本特征,四、韦伯的官僚制理论,“官僚”一词的起源（1）,在我国，“官僚”一词在早期的封建社会就存在。在春秋战国的时候，许许多多的封疆大吏和

17、王孙贵族们都时兴豢养门客，称之为幕僚，也就是在幕后出谋划策的助理人员和跟班的随从。 这些幕僚们才华的光辉在辅佐他们的主子的政务的过程中时有闪现，每每引起皇帝或上级官员的注意和赏识，被直接授以官位，进身成为他们从前的主子的同事，谓之同僚。 因而“僚”这一词就不但有下属的意思，如僚属，僚佐，幕僚，等等，也有同事的意思，如同僚。,四、韦伯的官僚制理论,“官僚”一词的起源（2）,在西方，“官僚”一词起源于14世纪的法国。当时的法国皇帝派遣税收审计大员到各地巡查，所到之处有地方的行政官来参见。参见设有专室，这种专室就称之为Bureau（官局）。 久而久之，所有吃皇粮，为皇家办事，不必靠市场买卖支持的部门

18、都被称之为官局。而在官局供职的人员就被称之为Bureaucrat（官僚）。,四、韦伯的官僚制理论,“官僚”的定义,“对官僚这一词，我们当然可以有两种不同的理解。一种是通俗流行的理解，认为官僚是一种罪恶。这种理解虽然解气，但充满了情绪与偏见，并不利于我们很好地认识与研究这一现象。另一种是分析描述性的现象，而这种现象客观地认为官僚是一个中性词，描述一种现象，而这种现象与现代生活又是紧密相联的。” 德怀特沃尔多(Dwight Wald),四、韦伯的官僚制理论,“官僚”的定义,“它可以指一种由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推进的行政管理体制；亦可用某种贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸型的

19、管理，如文牍主义、不负责任、拖沓延误等。” 戴维米勒布莱克维尔政治学百科全书,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的内涵及特征,“官僚”一词的起源及定义 官僚制的定义 官僚制的基本特征,四、韦伯的官僚制理论,“官僚制”,对官僚制的批判源自19世纪的欧洲，当时的自由主义者用以斥责专制政府官员的繁文缛节、狭隘头脑与专横态度。 之后该术语逐步成为丝毫不管具体情况的僵硬规章与例行公事的态度，不能清楚地分配责任的复杂组织，指令矛盾、办事重复、愚蠢忙乱的官员，办事拖拉、推卸责任、冷漠无情的工作作风。,四、韦伯的官僚制理论,在韦伯看来，“官僚制”是一种理想类型的（ideal type）行政组织,是指一种以分部-分层

20、、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的组织。之所以说是一种理想形态的组织，是因为从纯技术的观点看，它是高度理性化的、效率最高的组织形式，广泛适用于政府、军队、宗教团体及商业机构中。,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的内涵及特征,“官僚”一词的起源及定义 官僚制的定义 官僚制的基本特征,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的基本特征（一）,职业化 “把他们的职务视为唯一的或主要的职业”。 等级制 官员们“处于固定的职务等级制度之中”、“拥有固定的职务权限”。 规则化 “通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向，并制订成章程，同时有权至少要求

21、团体的成员必须尊重它”。,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的基本特征（二）,非人格化 行政官员“没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热，处于一般概念的压力下；不因人而异，形式上对人人都一样，也就是说，理想的官员根据其职务，管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。” 技术化 官员们“根据专业业务资格任命通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。,四、韦伯的官僚制理论,非人格化,官僚制“作为美德赞扬的特性是：它成功地从解决职务上的事务中，排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素。” 马克思韦伯韦伯文集（下）,四、韦伯的官僚制理论,层级节制的金字塔公权力体系,四、韦伯

22、的官僚制理论,官僚制的基本特征（三）,公、私分明化 “行政管理班子同行政管理物质和生产物质完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关（企业）的财富（以及资本）与私人的财富（家庭预算）完全分开的原则，以及职务运作场所（办公室）与住所完全分开的原则”。,四、韦伯的官僚制理论,“韦伯认为，人类的希望在于理性化，重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮、一时聪明。” 本尼斯 ：组织发展与官僚体系的命运 “从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是

23、形式上已知的对人进行控制的最理性的方式。” 马克思韦伯,四、韦伯的官僚制理论,权威结构理论与组织类型分析 官僚制的内涵及其特征 官僚制的优点与缺点,韦伯官僚制理论的主要内容,一,二,三,四,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的优点,严密性 严格的岗位责任制 合理性 专业技术知识居于中心地位 稳定性 非人格化秩序可摆脱长官意志 普适性 适用于公共与私营部门,四、韦伯的官僚制理论,“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果。” 马克思韦伯经济与社会（P296）,四、韦伯

24、的官僚制理论,官僚制的基本精神与价值理性,“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。” 本尼斯 ：组织发展与官僚体系的命运,四、韦伯的官僚制理论,官僚制的缺点,理性官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有很多难以实现的条件 。 “价值导向的各种社会行为都会因糟糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍，在这种背景下，个性根本不再会有任何希望得以张扬”。（韦伯）,四、韦伯的官僚制理论,官僚制作用的不可或缺,“也许对韦伯的模式最大的赞誉就是：在当今世界，官僚行政模式是社会中组

25、织的主导形式。我们很难发现某个大规模的组织机构公共的、私人的、自愿的不表现出官僚行政合法合理性模式的某些特征。” 美雅米尔吉瑞赛特著公共组织管理理论和实践的演进,四、韦伯的官僚制理论,官僚制组织面临的危机,组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化； 理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化 ； 知识和专业技术的“精英”统治在民主政治中的危机 ； 目的和手段的倒置使形式合理性步入误区 。,四、韦伯的官僚制理论,沃本尼斯总结出官僚体系的10项缺陷,妨碍个人的成长和个性的成熟； 鼓励盲目服从和随大流； 忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件； 陈旧过时的权力和控制系统； 缺乏充分的裁决程序； 无法有

26、效地解决上下级之间特别是各职能部门之间的矛盾冲突； 内部交流沟通（和创新思想）受到压制、阻隔和畸变； 由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源； 无法吸纳新的科学技术成果或人才； 扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓“组织人”。,四、韦伯的官僚制理论,官僚制面临的危机,“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。” 戴维 奥斯本、特德 盖布勒：改革政府,四、韦伯的官僚制理论,对韦伯官僚制理论的评价,（一）,（二）,（三）,（四）,四、韦

27、伯的官僚制理论,官僚制理论的历史意义,社会政治意义。推崇管理的理性化和制度化，强调以知识和技能进行管理，因应了工业社会的现实诉求。 学术意义。“组织理论之父”，提出三种权威划分的理论框架和组织形态的划分；系统论述了官僚组织的结构、功能和管理原则，奠定了现代社会官僚制的制度基础；基于威尔逊的传统，提出官僚制组织目标就是要最大限度地追求行政效率。,四、韦伯的官僚制理论,官僚制理论的历史局限性,官僚制理论过分强调了专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。 官僚制理论过分追求组织的稳定性，不利于激励组织成员的工作积极性和主动性，行政管理缺乏回应性，不利于改善服务质量。,四、

28、韦伯的官僚制理论,官僚制理论的历史局限性,官僚制理论以普鲁士官僚行为作为高度抽象的结果，是一种纯“理想的行政组织”，与现实生活相距甚远。 官僚制理论过分偏重于组织的静态研究，过分强调机械的正式组织的积极功能，忽视了它的反功能以及非正式组织的作用。 官僚制理论偏重于对组织内部形态和管理的结构、功能的分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨。,四、韦伯的官僚制理论,思考与讨论,中国行政所处的基本阶段官僚制不足？还是官僚制过度？,四、韦伯的官僚制理论,五、威尔逊与政治控制,威尔逊的生平与著述,托马斯 伍德罗威尔逊 (1856.12.281924.2.3) ： 美国第28任总统，不但是政治家、还是行

29、政学家、改革家。西方行政学的创始人 。 主要经历： 18861902：政治学教授 19021910：普林斯顿大学校长 19101913：新泽西州州长 19131920：美国第28届总统；绰号：“政界校长”,五、威尔逊与政治控制,主要著作,五、威尔逊与政治控制,行政学研究(The Study of Public Administration),1887年6月在美国政治科学季刊第二期发表了其精华论文行政学研究。在这篇论文里，威尔逊概述了研究的历史，提出要研究国家行政管理，建立行政科学，同时非常令人信服地提出了这种研究的必要性和价值，并对行政学研究的对象和主要内容提出了设想，指出了应该坚持下去的研究

30、方法。 这篇文章标志着理论界自觉研究探索公共行政的开端，公共行政作为一门系统的科学和一个被人认可的政府研究领域得以建立起来，是从威尔逊，或者严格地说，是从威尔逊这篇文章开始的,五、威尔逊与政治控制,五、威尔逊与政治控制,应将政治与行政严格分离；应将制定政策与严格执行政策的行政任务分离； 政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的，政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病,威尔逊的观点,五、威尔逊与政治控制,政治与行政的关系,威尔逊认为“政治”与“行政”两者间存在明显的区别。 政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，其重心是制定公法，设

31、计公共政策，是政治家的特殊活动范围。 行政管理是“国家在个别和细微事项方面的的事情。其重心是执行政策。 因此，行政的问题应置身于政治所特有的范围之外，虽然行政管理的任务由政治加以确定，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。,五、威尔逊与政治控制,行政处在特定的政治范围之外,行政问题不是政治问题。 一个独立的、不受政治干预的行政领域是非常重要的，它即可以保证行政系统的价值中立、职业化、专业技能训练和功绩制，又可以从根本上保证行政系统和行政管理活动的高效率，而且还可以为政治民主制构建起现代行政基础,五、威尔逊与政治控制,行政的实质,政治是政治家的活动范围，行政是技术性职员的事情，事务性的领域、

32、是匿名的、无党派的。 行政的本质：行政管理是政府最明显的部分，是行动中的政府;它就是政府的操作，是公法(Public Law)明细而且系统的执行活动。,传统模式中政治控制的内容,威斯敏斯特体系是一种特殊的议会民主制，源于英国，名字就取自英国议会的所在地伦敦威斯敏斯特。这种体系被广泛用于前英国殖民地国家，并已经成为大多数英联邦国家采用的政治体制。在威斯敏斯特体系中，国家元首拥有较大的紧急权力，但受到惯例（而非法律）的制约而较少执行。 特点是：政府的行政体系通常由立法机构的成员组成，高级行政官员组成内阁； 行政与立法的两权制衡； 反对党的存在； 统一的中央集权的国家级政府； 两院制； 多元的利益集

33、团体系；两党制； 单一选区多数决制； 全国统管的中央银行； 宪法弹性等等。,五、威尔逊与政治控制,传统模式中政治控制的内容,威斯敏斯特体系中涉及政治控制的三个方面： 责任与义务的明确关系。一个部门有两种基本的角色：向政治领导提供政策制定、评估与实施的建议；管理其资源，以便政策得以执行。 政策问题与行政问题是严格分离的； 行政被认为是匿名的、中立的，无党派的。,五、威尔逊与政治控制,良好的政府应该有两大支柱，强有力的政治官员和精干的公务员,五、威尔逊与政治控制,行政监督思想,威尔逊认为，政府行政职能能够顺利实施和行政权力能够合理控制的重要保证是公共舆论。 西方国家将舆论监督称为“第四权力机关”。

34、 舆论监督的内容包括公共舆论监督应具有社会权威性；公共舆论监督应具有相对独立性；公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性。 是行政权合法使用的保障,五、威尔逊与政治控制,威尔逊对行政学的贡献,他最早主张建立一门独立的行政科学，开启了行政学的研究。 他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础。 他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用，并未公共舆论监督构建了一系列的运作原则。 揭示了行政的实质，研究的目标任务。 行政人事、伦理。,五、威尔逊与政治控制,课堂讨论,微博的利与弊,五、威尔逊与政治控制,六、对私营部门的理论借鉴,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,弗雷德里克

35、泰勒（Frederick Taylor 1856-1915）美国著名管理学家，经济学家，被后世称为“科学管理之父”，是科学管理理论的创始人，其代表作为科学管理原理,一个在死后被尊称为“科学管理之父”的人； 一个影响了流水线生产方式产生的人； 一个被社会主义伟大导师列宁推崇备至的人； 一个影响了人类工业化进程的人。 一个由于视力被迫辍学的人； 一个被工人称为野兽般残忍的人； 一个与工会水火不容，被迫在国会上作证的人； 一个被现代管理学者不断批判的人。,泰勒生平简介,1865年泰勒出生于美国费城，自幼受到过良好的教育，曾游学于欧洲，后被哈佛大学法律系录取，但由于眼疾而不得不辍学。 18岁进入一家液

36、压工厂学制模及机工手艺，4年后他到费城的米德维尔钢铁厂，先后担任车间管理员、技师、小组长、工长、维修工长、设计室主任和总工程师。在此期间，为了实现车间管理的系统化和降低生产成本，他引入了“时间和动作研究(Time-and-motion Study),成为”效率运动(Efficiency Movement)的思想领袖。1891年，泰勒独立开业，从事工厂管理咨询工作。18981901年间，他受雇于宾夕法尼亚的伯利恒钢铁公司做咨询工作。1901年他从伯利恒钢铁公司退休，但仍无偿地从事于咨询和演讲等工作，并在1903年1914年每周在哈佛大学讲课，以传播他的科学管理理论。他于1915年3月21日病逝，

37、终年59岁。 泰勒关于效率的思想对于世界其他国家都产生了重大的影响。他在科学管理方面的理论和原则有时也被称为“泰勒原则”(Taylors Principles)或“泰勒主义”(Taylorism),六、对私营部门的理论借鉴,科学管理理论产生的社会背景,19世纪末的美国，工业化发展已经达到了相当高的程度，一方面是生产规模和科学技术的迅速发展，另一方面人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日趋紧张，工人缺乏生产积极性，“磨洋工”(Soldiering)现象普遍存在。如何真正有效地提高劳动生产率，已经成为各个企业共同关心的问题。 在这种情况下，人们提出了许多不同的解决

38、办法，有人主张改进机器设备，也有人主张改变工资报酬制度，而泰勒则在长期调查研究的基础上主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，并进而提出了他的科学管理理论。,六、对私营部门的理论借鉴,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,两个重要的观点 标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式” “实现广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证” 科学管理的内容 决定工作标准的时间和动作研究； 刺激性工资制度(a wage-incentive system)，是对业已存在的计件工资制的一种修正；制定差别工资制(differential rate) 改变职能组织,实行例外原则(management

39、by exception principle).,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,在科学管理原理中泰勒提出了以公共利益为基础的科学管理原则： 第一、建立一种严格的管理科学，用科学的任务研究方法来取代凭经验的工作方法； 第二、科学的挑选，教育和培训工人，而不是消极地让其自主训练； 第三、管理部门和个人之间亲密无间的友好合作；双方来一次精神革命(Mental Revolution)。 第四、管理者和员工之间分工平等，以使管理者按照科学管理原则进行工作规划，员工尽职尽责。,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,【案例】搬运铁块的实验 1898年，泰勒从伯利恒钢铁厂开始他的实验。这个工厂的原

40、材料是由一组记日工搬运的，工人每天挣1.15美元，这在当时是标准工资，每天搬运的铁块重量有1213吨，对工人的奖 励和惩罚的方法就是找工人谈话或者开除，有时也可以选拔一些较好的工人到车间里做等级工，并且可得到略高的工资。 后来泰勒通过仔细地观察研究，使工人转换各种工作因素，来观察他们对生产效率的影响。例如，有时工人弯腰搬运，有时他们又直腰搬运，后来他又观察了行走的速度，持握的位置和其他的变量。通过长时间的观察试验，并把劳动时间和休息时间很好地搭配起来，工人每天的工作量可以提高到47 吨，同时并不会感到太疲劳。 泰勒研究了75名工人，调查了他们的背景习惯和抱负，最后挑了一个叫施密特的人，这个人非

41、常 爱财并且很小气。泰勒要求这个人按照新的要求工作，每天给他1.85美元的报酬。这样施密特开始工作后，第一天很早就搬完了47.5吨，拿到了1.85美元的工资。于是其他工人也渐渐按照这种方法来搬运了，工人每天搬运量达到47吨后，工资也升到1.85美元。劳动生产率提高了很多。,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,泰勒把这项试验的成功归结为四个核心点： 精心挑选工人。 让工人了解到这样做的好处，让他们接受新方法。 对他们进行训练和帮助，使他们获得足够的技能。 按科学的方法工作会节省体力,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,【案例】铁铲实验 早先工厂里工人干活是自己带铲子。铲子的大小也就各不相

42、同，而且铲不同的原料时用的都 是相同的工具，那么在铲煤沙时重量如果合适的话，在铲铁砂时就过重了（铲一铲煤负载量为3.5磅，铲一铲铁砂时为38磅）。 泰勒选了10名工人研究发现，一个头等工人在每铲负荷是21磅时，才能达到最大的日工作量。后来他就不让工人自己带工具了，而是准备了一些不同的铲子，每种铲子只适合铲特定的物料，这不仅使工人的每铲负荷都达到了21磅，也是为了让不同的铲子适合不同的情况。 同时他还设计了一种有两种标号的卡片，一张说明工人在工具房所领到的工具和该在什么地方干活，另一张说明他前一天的工作情况，上面记载着干活的收入。工人取得白色纸卡片时，说明工作良好，取得黄色纸卡片时就意味着要加油

43、了，否则的话就要被调离。 将不同的工具分给不同的工人，就要进行事先的计划，要有人对这项工作专门负责，需要增加管理人员，但是尽管这样，工厂也是受益很大的，使该厂原需400-600人的工作降低到只需140人即可完成。每个工人每天的平均搬运量从原来的16吨提高到59吨，工人每日的工资从1.15美元提高到1.88美元，而每吨的搬运费从7.5美分降到3.3美分。,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理,泰勒因这项实验提出了新的构想： 将实验的手段引进经营管理领域。 计划和执行分离。 标准化管理。 人尽其才，物尽其用，这是提高效率的最好办法。,六、对私营部门的理论借鉴,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管

44、理,科学管理应用于政府部门 科学管理提供了政府中官僚组织形式的运作方式，因此可以应用于政府部门。 科学管理原理非常符合官僚制理论。 “一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序相一致。 标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理在公共行政中的应用,威廉莱芬韦尔，美国全国办公室管理协会会长，将科学管理思想应用于办公室管理，提出了办公室管理八原则（布局、照明、通风、设备高度、打字员动作等等） 莫尔斯库克，泰罗的早期合作者，其担任费城市公共工作局局长期间，成功地把科学管理运用于市政管理，在申诉处理、财务计划、装备更新、人事选择、存货记录、工

45、程承包、公共关系等方面实行作业标准化。这些革新使费城垃圾清扫成本四年中减少100万美元，公用事业收费降低125万美元。 伦纳德怀特，曾任美国文官事务委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度的改革工作 。他积极倡导政府公共行政改革，将科学管理思想应用于政府的行政管理，促进政府工作的改革，提高行政工作效率。,六、对私营部门的理论借鉴,1.科学管理学派自身的缺陷：,科学管理过分强调工作设计、工作分析等技术因素，而忽略了人的价值和精神追求等社会属性； 科学管理过分关注个体的工作效率，而忽略了集体协作、团队精神，致使整体效率不高。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,人际关系理论 人际关系理论关注的

46、焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱做出反应的机器。人际关系学派的根源是社会心理学，它和科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,人际关系理论的创始人与其实验 梅奥（George Elton Mayo，18801949）原籍澳大利亚的美国行为科学家，人际关系理论的创始人，美国艺术与科学院院土，进行了著名的霍桑试验，主要代表著作有组织中的人和管理和士气。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,古典管理理论的困惑及存在的问题 古典管理理论着重强调管理的科学性、合理性、纪律性，而未给管理中人的因素和作用以足够重视，它假设社会是

47、由一群群无组织的“经济人”所组成的; 管理部门面对的仅仅是单一的职工个体或个体的简单总和。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,霍 桑 试 验 车间照明实验照明实验 继电器装配实验福利实验 大规模的访谈计划访谈实验 继电器绕线组的工作室实验群体实验,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,照 明 实 验 照明实验假设“提高照明度有助于减少疲劳，使生产效率提高”。可是实验发现，照明度的改变对生产效率并无影响。 具体结果是：当实验组照明度增大时，实验组和控制组都增产；当实验组照明度减弱时，两组依然都增产，甚至实验组的照明度减至0.06烛光时，其产量亦无明显下降；直至照明减至如月光一般、实在看不

48、清时，产量才急剧降下来。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,福 利 实 验 实验目的是查明福利待遇的变换与生产效率的关系。但经过两年多的实验发现，不管福利待遇如何改变，都不影响产量的持续上升。 进一步分析发现，导致生产效率上升的主要原因如下：1、参加实验的光荣感。参加实验的女工认为这是莫大的荣誉。这说明被重视的自豪感对人的积极性有明显的促进作用。2、成员间良好的相互关系。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,访 谈 实 验 访谈计划的最初想法是要工人就管理当局的规划和政策、工头的态度和工作条件等问题作出回答，但工人总是想就工作提纲以外的事情进行交谈，认为重要的事情并不是公司或调查者认

49、为意义重大的那些事。 工人们通过访谈计划发泄了长期以来对工厂的各项管理制度和方法的许多不满。发泄过后心情舒畅，士气提高，使产量得到提高。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系,群 体 实 验 选择14名男工人在单独的房间里从事车间工作，实行特殊的工人计件工资制度。实验者原来设想，实行这套奖励办法会使工人更加努力工作，以便得到更多的报酬。但观察的结果发现，每人的产量差不多，都保持在中等水平上，而且工人并不如实地报告产量。 深入的调查发现，这个班组为了维护他们群体的利益，自发地形成了一些规范：大家的产量都要中等，且不准向管理当局告密，如有人违反这些规定，轻则挖苦谩骂，重则拳打脚踢。 进一步调查发

50、现，工人形成潜规则的原因是担心产量提高，管理当局会改变现行奖励制度，或裁减人员，使部分工人失业，或者会使干得慢的伙伴受到惩罚。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系理论的主要内容,工人是“社会人”而不是“经济人” 梅奥认为，人们的行为并不单纯出自追求金钱的动机，更重要的是社会、心理方面的需要，即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等。 企业中存在着非正式组织 企业中除了正式组织之外，还存在着非正式组织。这种非正式组织的作用在于维护其成员的共同利益，使之免受其内部个别成员的疏忽或外部人员的干涉所造成的损失。为此非正式组织中有自己的核心人物和领袖，有大家共同的观念、价值标准、行为准则和道德规范等。,六、对私营部门的理论借鉴,2.人际关系理论的主要内容,新的领导能力在于提高工人的满意度 在决定劳动生产率的诸因素中，置于首位的因素是工人的满意度，而生产条件、工资报酬只是第二位的。职工的满意度越高，其士气就越高，从而