摘要 公民参与表明了一种全新的公民责任权利以及治理的观念公

1、摘要公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念，公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求。本文分析了现阶段我国公共政策制定过程中公民参与所存在的问题及问题的成因。针对这些问题及其成因，从努力营造参与型政治文化提高公民的参与能力和水平，完善公民参与的相关制度及拓宽公民参与渠道，推动公民参与结构的转变和促进非政府组织的发展等方面尝试提出了发展和完善我国公共政策制定过程中公民参与的对策。关键词公共政策；公民参与；公共政策制定；对策ABSTRACT Civic participation shows a new concept of civic responsibilities,

2、 rights and governance. Civic participation in the formulation of public policy is the inevitable requirement of the development of social democratic politics. This paper analyses the current problems of civic participation and why they appear in the process of public policy-making.In view of these

3、problems and their causes, the paper starts from the efforts to create a participatory political culture in order to improve their ability and level of participation, to improve civic participation in the relevant system and widen the channels for citizens to participate, and to promote the transfor

4、mation of the structure of civic participation and the development of non-governmental organizations, and so on, trying to put forward the countermeasures to develop and improve civic participation in the process of public policy-making.KEY WORDS Public policy; Civic participation; Public policy-mak

5、ing; Countermeasure 目录前言41公共政策与公民参与概述511公共政策制定与公民参与的概念界定512公共政策制定中过程中公民参与的方式和制度保障62公共政策制定过程中公民参与的价值721有利于确保公共政策的公共性722有利于确保公共政策的科学性和民主性823有利于确保公共政策的合法性83公共政策制定过程中公民参与的问题及原因分析931公共政策制定过程中公民参与所存在的问题9311参与需求旺盛但理性、能力不足9312参与公共政策的资源与技能缺乏10313参与渠道有效性不足10314参与程度不深、质量不高10315参与公民的结构不合理11316公民参与缺乏组织依托1132公共政策

6、制定过程中公民参与缺失的原因 11321公民参与公共政策制定的政治文化氛围不足11322公民参与公共政策制定的保障制度不完善12323 公民与政府的信息不对称134完善公共政策制定过程中公民参与的对策探讨 1341 从观念层面来看，培育参与型政治文化，提高公民的参与技能14411营造参与型的政治文化，培育理性有序的公民参与14412提高公民参与技能1442 从制度层面来看，完善公民参与的相关制度，拓宽公民参与渠道15421完善公民参与的相关制度15422拓宽公民参与渠道，提高公民参与质量1543 从利益表达层面看，推动公民参与结构转变，促进非政府组织的发展16431推动公民参与结构转变1643

7、2 促进非政府组织的发展，加强公民与政府的信息沟通16结论17参考文献18致谢18前言随着民主进程的不断推进，公民参与公共政策制定已经受到人民乃至国家更多的关注。公民积极参与公共政策的制定过程己经成为一种趋势，并将促进公共政策制定的科学化和民主化，提高政府公共行政能力和维护公共利益。张金马主编：公共政策分析 概念.过程.方法，人民出版社 2004 年版，第 86 页。因此，有关公民参与的理论观点一直为学者们所关注。在国内，理论界的学者们对公民参与问题进行了研究，并取得了一定的研究成果。由于我们在该领域的研究尚处于起步阶段，已有的研究仍有不少尚待弥补的不足。从总体上看，国内的研究尚未形成一个全面

8、系统的理论体系，系统阐述的论著非常少。从研究的对象来看，存在着一定的不平衡。从研究的程度来看，对这些问题的研究大多数限于一般性的概况介绍，过于宏观，高度概括，缺乏深度和力度。在国外，西方学者在此领域的研究比较全面、比较深入。已经不仅仅停留在对公民参与公共政策过程的重要性和价值的一般性阐述上，而是进一步理性地思考公民参与的技能和策略，如公民参与的方式，公民有效、有序参与的途径等。而且还开始理性地思考公民参与的内在缺陷及不完善性并思考如何将公民参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来。此外，西方学者们还对社会经济地位、年龄、居住地、组织化程度等因素对公民参与的影响进行了较深入的分析。

9、本文运用了文献检索法、理论分析法，在宏观把握、充分借鉴前人研究成果的基础上，探讨我国公共政策制定中的公民参与问题。目的在于通过对公民参与公共政策制定过程中存在的问题和原因进行剖析，提出了完善公共政策制定过程中公民参与的对策，以启发对这一问题的重新思考和再认识。1公共政策与公民参与概述 11公共政策制定与公民参与的概念界定公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策制定是公共政策过程的首要与核心阶段。公共政策制定是指社会公共权威为解决社会问题而针对一定的社会生活所做出的正式的决定或安排的一系列过程。这一系列过程可以表现为法律、政令、

10、计划、方案、程序等形式。公共政策制定的过程就是公共政策问题的确定，公共政策的目标，公共政策方案设计，公共政策方案的选择。让公民作为公共政策相对方参与到公共政策的制定过程中，赋予他们在政策运作过程中监督、参与的权利，使公共政策在法律上获得“自由”的同时，也处在公众的监督之下。因此公共政策制定应是公民可以参与的过程。社会公众与政府共同参与，这个政策才能既符合社会公众的利益，也符合政府的利益，确保了公共政策的合法性、合理性和科学性。关于公民参与，从不同的角度出发，对公民参与的涵义有着不同的解释。比如，美国学者亨廷顿和纳尔逊将公民的政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动”；台湾学者一般认为“公民的

11、政治参与是指公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用以直接或间接地影响政治之决定的行为”；我国也有学者认为，“公民参与是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动。”陶东明，陈明明著：当代中国政治参与，浙江人民出版社1998年版第10页。或者“公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策行为。”周平一：“论我国改革过程中的政治参与”，云南社会科学，1994年第四期。此外，还有学者将公民参与定义为“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这种广义上的定义的参与主体适用于从事这类行为的任何人，无论他是政府官员还是普通公民，只要他是在政治制度内

12、以任何方式参与政策的形成过程”。可见，关于公民参与的定义尽管表述不一，但是都包含了三个基本要素：参与主体，参与客体，参与途径。不同的学者们对公民参与这一概念的内涵以及外延的范围宽窄有着不同的认识。对于公共政策制定中的公民参与，也可以从参与主体，参与客体和参与途径这三个基本要素加以界定。从这三个方面的理解出发，本文将公共政策制定过程中公民参与的概念定义为一种积极有序的公民参与，它是指公民在政府制定各种公共政策过程中，以一定的方式，通过一定的途径，直接或间接影响政府公共政策的制定过程，以使其有利于自身利益、特定团体利益或社会公共利益实现的一种公共政策活动。其中，公共政策参与主体是公民个人或公民组成

13、的社会组织，但不包括政策制定和执行的主体。其参与行为具有非法定职业性，参与重心在于影响政府的公共政策制定过程，参与的目的在于促成特定利益的实现。公共政策制定过程中的公民参与有别于普通的公民参与，前者是后者在公共管理的某一特殊领域的参与活动，政治民主化进程呼唤公民参与。12公共政策制定中公民参与的方式和制度保障公民参与表明了一种全新的公民责任、权利以及治理的观念，公民参与是普通公民对政府决策施加影响的活动。它的本意是能在政府和公民之间建起一座桥梁，稳妥地矫正政府行为和公民意愿与选择之间的矛盾，进而使政治体系能够平稳地、有效率地运转，人民能够安居乐业。杨忠福.公民政治参与法治化与社会稳定N，学习时

14、报，2001-10-08。依法、有序、广泛地推行公民参与有利于构建民主和谐的社会，反之，则会给社会带来混乱。为了避免无序的公民参与引发非理性、负面的行为，进而影响社会公共秩序，公民参与必须遵循法治原则，通过合法的渠道和方式进行。目前公民参与的方式主要有：（1）民意调查。民意调查是公共事务决策者与公众之间进行沟通了解的最直接途径，它可以使决策者获得大量准确的社会背景资料，了解公众心理，从而全面权衡利弊，作出正确决策。主要包括计算机辅助电话调查、入户面访、举办座谈会、上街调访、网上民意调查等。（2）参加听证会。参加听证会也是公民参与政策制定的一个重要手段。听政会是一种让社会公共利益和公民私权得到有

15、效保护、让妥协成为社会“润滑剂”的制度。（3）上书请愿。随着时代的发展，请愿权逐渐成为近、现代国家宪法所普遍确认的公民基本权利。现代社会的许多政策问题，诸如社会救助、户籍政策、环境保护、劳工政策、福利发展等，都需要公民通过积极请愿来表达意见和参与决策。（4）用脚投票。无论是上书请愿还是参加听证会，都是以积极的方式参与到公共政策的制定过程中，而用脚投票则是一种“非暴力不合作”的方法。人们如果不满意某项公共政策，又无力改变这个现实，可以选择离开这项政策作用的范围，用实际行动来表达自己的看法。针对公民参与的方式，目前在中国，公共政策制定过程中通常通过如下的几种制度来保障公民参与：信息公开制度，民意调

16、查制度，听证会制度等，这些制度都是实现政策制定的民主化与科学化的基本制度。第一，信息公开制度。信息公开是公民有效参与的前提保障。公民的知情权是促使和保证公民有效参与的先决条件，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。因此，无论是公开的内容还是公开的方式都必须依照相关的法律，选择时也要遵循相关法律。第二，民意调查制度。建立民意调查制度是实现人民主权原则的需要，也是加强政府服务和政策制定的需要。有的国家法律规定，政府的重大政策出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。通过民意调查，还可以宣传政府的政策，获取国民的理解和支持，掌握民众对政府服务的满意程度。民意调查为政府的政策制

17、定奠定了良好的民意基础。第三，听证会制度。行政听证制度是公共行政程序公正、公开、参与原则的最充分、最集中的体现。它注重行政公平兼顾行政效率，是协调公共利益与个人利益的程序机制，其法律价值是维护社会正义。作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，听证制度在各国得到广泛运用。 2公共政策制定过程中公民参与的价值公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求，并随着公民参与公共政策热情的高涨和政府对公民参与公共政策的推动，公民参与公共政策制定的价值也逐渐得到承认和重视。21 有利于确保公共政策的公共性首先，公共性是公共政策的本质体现。公共政策是政府、非政府组织和公众对社会公共事务共同管理过程中所

18、制定的行为准则或行为规范，是公共权威组织为解决公共问题实现公共利益制定的政策，是代表社会大多数公民的最好利益或最大好处的东西。这就要求政府制定的公共政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益，只有这样才能真正体现现代政府的政策制定和执行行为的本质特征。其次，公共性是实现社会公平的基础。公共性是公共政策的核心要求，社会公共利益的实现程度是实现社会公平。具体来说，公平就是指社会的政治利益、经济利益和其它利益在全体社会成员之间合理分配，它意味着机会均等和司法公正。现代社会的公平不仅注重结果的平均，更注重过程的平等，还强调起点的公平，在公平的原则下展开竞争。最后，公共性是构建和谐

19、社会的保证。公民参与是构建社会主义和谐社会的本质要求，是民主法治的衡量标准，是公平正义的必然要求。只有吸纳社会团体和公民参与到政策制定过程中，改变过去政治精英决策的局面。实现决策主体的多元化，使各类社会群体特别是弱势群体的利益诉求得以表达，才能推动社会公共事业的不断发展。22 有利于确保公共政策的科学性和民主性公共政策的科学性和民主性是政策达到目标、实现价值的保证。在现代民主社会，公民通过各种政治参与的途径从不同的角度、不同的层面提供了关于政策问题的大量信息，从而有助于形成最优的政策方案。另外，公民参与还增强了政策的目标导向性，公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的利益，确保公共政策

20、的制定是为了解决社会问题，实现公共利益。这在一定程度上，提高了公共政策的社会可行性，容易得到社会的广泛认同和支持。同时，公民积极广泛地参与公共政策的制定过程，向公共决策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策的全过程，使得政策的制定更多地反映民众的要求，从而使公共政策更加透明和民主。23有利于确保公共政策的合法性 “合法性是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循。”周晓丽，马晓东公民参与：公共政策合法性的路径选择J.理论探讨，2005，（4）因此，政策的合法性来源于公民的普遍认同和接受。公民参与公共政策是形式民主权利的一种方式，它使公民对公共政策有了更多的了解和认同，从而使

21、公共政策获得了广泛的支持，即获得了合法性。公民参与之所以能够提高政策的合法性程度，其原因是多方面的。首先，公民的参与解决了行政信息的不对称问题，缩小公众和政府之间存在的信息鸿沟和知识差距。这是公民支持公共政策的基础。其次，公民参与的方式为政府管理过程提供信息和评价机制，保障了政策过程的统一性和科学性。再次，作为一种行之有效的监督机制，保障公民的参与权，能够制约公共管理机构的本位思维，保证政策行为的连续性和统一性。此外，公民参与对提高公共政策的合法性也具有重要的作用：一方面，公民参与使得公共政策能反映最多数人的意愿，更好地协调社会各种利益关系，从而增加社会公众的认同感；另一方面，公民参与到公共政

22、策的制定过程有利于增强公民对政策的理解，从而降低了公共政策执行的成本。 3公共政策制定过程中公民参与的问题及原因分析31公共政策制定过程中公民参与所存在的问题我国是后发现代化国家，较低水平的生产力以及受其制约的教育科学文化状况客观上限制了人民大众有效地参与政治。虽然近年来公民参与已得到越来越多的人接受与支持，但公民参与公共政策制定的主动性和理性化程度不高，相当数量的公民参与缺乏责任感，而是盲目参与。从目前公民参与的特点来看，动员性参与较多，自主性参与较少；社会性或问题性参与居多，高层次的政治参与较少；手段性参与多，目标性参与少等。311参与需求旺盛但理性、能力不足目前，公民整体参与需求上升，不

23、同的参与需求汇集成为推动公众参与的社会潜流，但是与需求相对应的是参与能力和参与理性不足。从逻辑上说，需求是一回事，相应的能力和理性又是一回事，缺乏能力支持和理性导向的需求是令人担忧的；从经验上说，需求旺盛，而能力、理性不匹配必然导致参与的低劣无序。主要体现在：首先是个体的理性和能力不足。傅达林指出，宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素：主体意识，权利意识，程序意识，责任意识。傅达林.宪政意义上的公民N.学习时报, 2005-03-15.很显然，这几种意识目前在我国仍然是很欠缺的，而这就意味着公众个体参与理性和能力的不足。其次，团体的理性和能力不足。团体中的公民放弃了自己的判断和自由意志，只

24、是从心理上完全服从团体的意志和目标，缺乏理性参与。312参与公共政策的资源与技能缺乏公民参与政策的制定需要掌握的最重要的资源是信息资源，公民要能够知晓政府政策制定的相关信息，这种信息是由政府向社会发布的，它是公民参与政策制定的前提。如果公民不掌握信息资源就无法参与到政策的制定过程中，不了解政策制定的相关信息，从而就使参与成了空话。此外，公民参与政策制定还需要一些技能，对政策成本进行评估，提出既能符合实际能为政策制定者所接受，又能保障全社会的公共利益的政策主张。目前情况是，公民在参与政策制定时缺乏一定的政策技能，难以对政策成本进行评估把握，因而难以提出科学的政策主张。313参与渠道有效性不足通过

25、人民代表大会制度、政治协商制度，工会、共青团、妇联等政治社团，大众舆论传播，人民信访上访等途径，通过公众接触、公民调查、公民网上参与、公民投诉、听证会等形式，我国公民政治参与的渠道逐渐多样化。但事实上，部分政府官员对公民参与公共政策的制定的认识仍不尽人意，他们在实际政策制定过程中习惯于自上而下决策，把公民政策参与仅仅作为形式，甚至连形式也省略了。可见，真正吸收各种利益团体、民间思想库和公民主动参与的渠道仍然是十分不够的。著名经济学家吴敬琏曾经指出：当前中国最大的不平等不是结果的不平等，而是机会的不平等，强势群体占有机会，弱势群体则没有机会。吴敬琏.当前中国最严重的不平等问题是机会不平等N.搜狐

26、财经，2005-03-24.政府的重视和支持乏力对公民参与公共政策的制定的渠道有效性明显不足，因此，保证公民参与渠道的有效性至关重要。314参与程度不深、质量不高现阶段我国相当数量的公民参与例如选举、投票等活动，主要不是公民在政策制定中的自主意识和主体责任感的结果，而是政治动员的结果，因而缺乏主动性、自觉性。鼓励公民参与并没有在实际中达到参与动机与效果的高度统一。对于公民来说，积极参与公共政策的制定既是他的责任也是义务，公民应当通过理性的、自由的和公开的交往方式同他人一起讨论社会的公共问题。但由于主体意识不强和理性不足，因而在一定的程度上影响了公共政策制定的质量。公民对决策成本，决策的目标等信

27、息资源掌握不均衡、不全面也会影响决策的效率和质量。315参与公民的结构不合理我国目前的社会阶级阶层结构是金字塔形结构，这就意味着在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。这种阶层结构进一步转换到政策影响能力上，差距明显很大。首先，社会精英集团对政策的影响过大。其次，社会中间阶层虽快速发育，但是政策影响能力很低，因为中间阶层是一个很松散的集合。李正东.论中国中产阶层的社会整合功能J.学术论坛，2001（1）：59-64.最后，庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段，由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级阶层结构

28、不合理必然不利于形成健康有序良性的公民参与。316公民参与缺乏组织依托在现实生活中，公民个人对国家政治生活和政策制定的直接参与以及影响是极其有限的，甚至是不可能的，公众要表达自己的利益和要求就得借助一定的形式，形成一种共同的利益诉求，结成或者依赖一定的组织来形成群体利益，并依托这个组织将这种利益要求诉诸到决策者当局。由于长期以来，我国政治系统的力量过于强大，社会系统的力量又过于薄弱，导致公民参与公共政策制定过程具有典型的行政化倾向。公民的一切活动都依赖各种组织，如村委会、工会、单位、居委会等等，而这些组织多是在政府的扶持下成立的，因此公民的参与活动会受到一定的制约。虽然随着经济的发展，这种组织

29、的制约力量越来越弱化了，但目前仍需要大力发展各种利益团体，它们是人民群众参与公共政策制定的重要组织形式。32公共政策制定过程中公民参与缺失的原因321公民参与公共政策制定的政治文化氛围不足公民参与公共政策制定是一种政治行为，必然会受到一定社会的政治文化及意识形态的影响。政治文化是通过政治社会化而形成的一套关于政治的心理取向，包括政治信仰及政治价值选择、政治情感、政治态度和政治认知等基本要素。政治文化的影响甚至决定了公众参与行为的指向、方式和程度。传统的政治文化突出地表现为“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等，极容易压抑了公民的参与，从而导致公民参与缺乏热情，认为政策的制定只是政府的事情，被

30、动地接受政府所制定的政策。现代的民主社会要求公民普遍意识到自己是国家的主人，参与政策的制定是自己的一项政治权利，也是一项基本义务。但一些政府官员具有严重的官僚主义，不尊重公众应有的权利，仅把公众当作公共政策的客体，认为公众理所当然应绝对接受和服从公共政策，使“公民参与”仅流于形式，或被当成某些领导的恩惠或权宜之计，严重阻碍了公民参与的正常发展，忽视公众对政策制定的参与作用。目前，某些政府官员凌驾于公众之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，无视公众的参与。还有一些政府官员往往只重视公众形式上的政治参与，局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反公共政策制定中的公众参

31、与却没有得到应有的重视。另外，政府决策机构由于片面强调“职业化”、“专业化”、“精英”治国，从而导致政府治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中的主体地位被削弱。因此，这种传统的政治文化所表现出来的政治心理和政治行为，至今还会影响着人们的观念和行为，从而形成了公民参与的政治文化困境。322公民参与公共政策制定的保障制度不完善改革开放以来，我国在为扩大公民有序政治参与提供法律保障方面取得了令人瞩目的成就，然而现有制度重实体轻程序的现象尚未从根本上得到改观，公民参与公共政策制定方面的制度还远远不能满足现实社会发展的需要。如信息公开制度不健全、听证会制度不健全等。一些地方政府出于对自身利益的保护或遭

32、受某些利益集团的压力，不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本都应当向公民公开的文件被列入保密范围。公共政策信息资源封闭，造成公民或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整提出正确的意见和建议，使公民参与的热情和效力大大降低，从而进一步影响政策的实施。目前，我国很多地方政府、部门都提出了鼓励公民参与公共政策制定的办法，公民也参与了某些公共政策的制定，但我国还没有正式出台关于公民参与公共政策制定的法规，公民参与公共政策制定的法律地位没有一个强有力的保障。即使公民参与政策的制定有一些制度保证，但这些制度在实际操作中存在缺陷，公民的知情权、参与权没有办法得到

33、切实体现。此外，从中国目前的实践来看，公民参与公共政策制定的方式主要是行政听证会。这也就意味着公民参与公共政策制定基本只体现在听证这一环节上，同时也可以看到真正具有公共政策意义上的行政听证制度仅只价格听证，即使是被纳入了听证范围，也由于听证制度的不完备而无法发挥其在公共政策方案规划阶段应有的咨询功能。323 公民与政府的信息不对称公民参与需要掌握的最重要的资源是信息资源，它是公民政策参与的前提。但普遍公民却对信息掌握得最不均衡、最不全面。胡宁生.现代公共政策研究M.北京：中国社会科学出版社，2000.156.由于公民和政府在信息上的不均衡，尤其是在能力上处于弱势的普通公众，容易被排挤出公民参与

34、公共政策制定的范围，加剧排斥公民参与的程度，其结果是公民参与公共政策制定的程序进一步缺失，导致公民参与的进一步无序化。公众与政府之间的信息不对称是客观存在的，政府在获取信息上具有天然的优势，同时政府也会封锁一部分信息，特别是对于自己不利的信息。公民参与公共政策制定有序化的关键是信息对称。公民在参与公共政策制定的过程中，如果能掌握足够多的信息，就可以有效地抑制某些政府官员为了自己的切身利益，利用公共权力来谋求不正当的利益的行为，避免公共政策与公共利益相背离。因此，追求信息的对称是公众与政府争夺信息的拥有量的必然的斗争，在这一利益的争夺中，公众仍然处于不利的地位，因此，需要法律法规来规范政府政务的

35、公开，在政府实施电子政务过程中，用法制法规限制政府的行为，要求政府必须公开具体的行政行为，特别是涉及公众利益的行为。 4完善公共政策制定过程中公民参与的对策探讨公共政策的制定只有在充分考虑到政策客体的态度、利益得失，才能够增强政策的民主性、合法性和科学性，制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。在此基础上，针对我国公共政策制定过程中公民参与存在的问题，需要从多方面着手努力。41 从观念层面来看，培育参与型政治文化，提高公民的参与技能阿尔蒙德最早提出：每个政治体系都表现为一个特定的政治行为模式，这个特定模式就是这个政治体系的政治文化。任何社会的政治制度在确立、巩固、运行和发展的过程

36、中，都必须得到与之相适应的主导政治文化的配套和支持。要在一个国家确立民主制度，提高人们对民主制度的内在认同感，就必须首先进行民主文化的培育，只有当民主文化成为社会的主导政治文化后，民主思想才能在人民的心中扎根，民主制度也才能最终建立。让公众投身到政策参与的过程中来，就要培育参与型的政治文化，创造良好的政策参与氛围。411营造参与型的政治文化，培育理性有序的公民参与一般来说，有利于公民参与的文化氛围有：一是广泛的自主意识；二是普遍的平等观念；三是强烈的责任感；四是法制原则。这种有利的政治文化氛围主要体现在参与型的政治文化中，因此要大力营造参与型的政治文化。在参与型政治文化中，公民与政治体系密切相

37、关，人们倾向于接近政治体系，并希望通过广泛积极的参与来影响政治体系。可见，参与型的政治文化能够为公民参与政策制定提高一种良好的氛围，有助于公民参与意识的培养，推进公民主体意识的觉醒，使公民积极主动地参与政策制定。因此，要提高公共政策制定中的公民参与，必须培育参与型的政治文化，以打破传统政治文化的消极影响，提高公民的认知能力，增强公民对基本政治过程、政策过程、参与合法性的认知和理解；通过政治社会化过程，将公民政治冷漠的参与情绪转化为一种自觉自愿理性的主动参与。在这种氛围的环绕熏陶之下，可以克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，并能积极培育公民参与所需要的适度、理性的政治心理。412提高公

38、民参与技能公民自己的文化素质、参与技能、掌握的政策信息等对公民参与的效果起着至关重要的作用。如公民不懂得作为一个公民在政治生活中有什么权利和义务，不了解参与的途径和方法，不清楚应如何运用法律武器来实现有效的政治参与等。在缺乏相应的参与技能和信息资源的情况下，公民不可能有效和高质量地参与到公共政策的制定中去。因此，要提高公民的参与能力，首先，提高公民的文化素质和政治素质，使得每个公民能够运用自己的文化知识合法、理性地参与到公共政策制定中，从而确保政策的科学性。其次，加强对公民相关参与知识的教育和培训，培养公民的参与意识，使广大公民掌握参与技能，提高公民参与公共政策的有效性。最后，要加强经济建设，

39、提高公众参与的物质基础。通过向公民传授必需公民参与的知识，尤其是相关的法律知识，让公众懂得如何参与公共政策制定过程，了解如何通过参与公共政策制定来保护和实现自己的合法利益，从而提高公民参与公共政策的技能，增强公民参与的有效性。朴贞子：“政策制定与公民参与”，中国行政管理，2005年第二期.42 从制度层面来看，完善公民参与的相关制度，拓宽公民参与渠道421完善公民参与的相关制度在我国，公民参与公共政策制定的制度化程度不高。在现代民主制国家，公众的政治参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度化程度的高低，直接影响着公民参与公共政策制定的深度和广度。从总体上看，我国基本制度为公民参与提供了根本保证，

40、但在具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道，保证参与与实施的制度方面却不够健全，致使许多公民参与以非制度化形式出现，这在一定程度上使公民参与变形，则需要完善相关的公民参与制度。一是要建立重大事项社会公示制度。特别是必须重视向关键性人物征询意见，因为，在决策过程的各个环节中，向关键性人物征询意见、建议都是十分有用的公民参与方式。二是要建立公开听证制度。公共政策的听证范围的界定，首先包括公民普遍关注和反映强烈的问题，同时凡是与他们切身利益的重大问题，在全社会和公民中开展形式多样的民主讨论，激发公民参政议政的热情，保证决策的科学化、民主化。此外，参与者也决定了听证的代表性，从而可能决定了听证的信度和效

41、度。如果听证的参与者的代表性不足，则会降低听证会的质量。三是要建立民意调查制度。通过有效的机制，保证公民的意见和愿望，能及时地反映到公共政策中枢系统中来。422拓宽公民参与渠道，提高公民参与质量在现阶段，必须拓宽公民参与的方法和渠道，改变以往公民参与的被动局面，避免参与渠道有效性不足等问题。一方面，政策制定者可以尝试多采取一些公民参与的方式，如在政策组织中加入公民代表、政策表示、基层意见搜集和网上政策问卷调查等等，凡涉及公民、法人或其它组织切身利益的重大调整，需要决策的重大项目要提前向社会公开，让公民直接参与到政策的制定中去。另一方面，公民自己也应懂得运用不同渠道影响公共政策的制定，如个别接触

42、、集体推动、游说工作等。此外，对一些参与方式出现的一些形式主义的现象也要通过有效的制度加以防范，并根据现实的需要进行制度创新，建立新的政策参与渠道，为公民的政策参与创造有利的条件。从各种各样的参与渠道出发，来提高公民参与的广度和深度，从而从整体上提高公民的参与质量。43 从利益表达层面来看，推动公民参与结构的转变，促进非政府组织的发展431推动公民参与结构的转变社会主义初级阶段的经济发展水平，决定了我国公民参与政策的机制还不完善，也决定了我国公民参与政策的意识和政治认识水平还不高。毫无疑问，那些整日为生计而费尽心机的公民是无暇顾及政治生活的，也就不能对公共事务进行有效的评论，更不能主动地参与公共政策。因此，大力发展生产力，降低政策参与的成本，保证公民具备参与政策的能力和条件。因此，需要推动社会阶级阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变并不能直接提高公众参与的质量，但是根据西方政治学理论以及西方发达国家政治发展实践，菱形社会结构是最稳定的社会结构，也是最有利于公众参与的社会结构；社会阶级阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变能够直接扩大中等收入阶层的社会规模，并间接有利于参与公众素质和层次的提高，从而为促进公众参与奠定坚实的社会基础。432 促进非政府组织的发展，加强公民与政府的信息沟通现实中，公民参与作为分散的个体对政府决策的参与影响是微不足道的，公民更多地通过强大的组织力