公共行政与官僚制分析.ppt

1、上一专题的总结与讨论： 两个主要的问题： 1、同学们对唐斯关于民主制下无法达到帕累托最优的分析是否清楚？ 如果民主制不能达到最优，是否可以做出改进？ 2、对唐斯关于政治市场上平等的选票和不平等的人的分析是否清楚？改进措施是什么？,官僚制的预算产出分析,一、导论 对官僚制的两种矛盾看法 不包含官僚个人偏好的任何官僚机构行为理论，只有在最野蛮的专制环境中才是相关的。原因：没有把官僚制与代议制政府和自由劳动力市场结合考虑。,1、官僚制研究的梳理 （1）韦伯：官僚制的特征 （2）儒家与柏拉图的说教 （3）梅斯官僚的麻木不仁：官僚机构是专门供给那些其价值不能按照单位价格交换货币的服务。不能以利润目标和经

2、济计算来管理官僚机构。在缺乏利润目标的情况下，官僚机构必须由通行的规则和对于服从者的活动监督来进行管理。 （4）唐斯和塔洛克 关注官僚的行为目标和内部的管理过程,2、经济学分析途径的提出 提出官僚机构供给理论，官僚被认为是有目的的行为模式者，被假定面临着一系列可能的行为，在可能的行动结果中具有个人偏好，在可能的范围内选择他最偏好的行动。 与在社会学方法的意义相反：他不仅仅是某些社会机构的角色扮演者，而是一个选择者和最大化者,分析的基本要点： 关注官僚机构与其环境，与代议制政府的环境之间的关系，来阐述这些关系对于官僚机构的预算和产出的影响。 理性的个人产出任务环境约束行为选择,二、官僚机构供给模

3、型的基本要点 1、定义 两个特征： （1）这些组织的所有者和被雇佣者并不挪用收益与成本之差的任何一部分作为个人收入。 （2）这一组织的收益的某些部分并不来自于产品销售。官僚机构所供给的产品和服务是市场交易无法供给或供给有缺陷的。 从供给角度定义：官僚机构专门供给这样的服务，即一些集体组织希望在市场供给的服务之外授权，并且不准备与营利组织签订合同来供给这样的服务。,2、官僚机构的环境行为外部约束 通过三类群体来界定：为官僚机构供给可再生性拨款和赠与的集体组织；劳动力和物资的供给者；消费者。 （1）与资助组织的关系 资助组织从税收获得资金，由选民选举产生。官僚机构的活动受其监督。双边垄断关系，供给

4、者和生产者的唯一性 资助者缺少足够的信息去了解获得某种水平产出的最低成本。两者的不对等性。,（2）与要素供给的关系 官僚机构是生产某些垄断服务所需的特定劳动技能和物资要素的垄断购买者。存在某些歧视性垄断，生产成本低于竞争性情形的可能。 （3）与消费者关系 大量垄断服务的提供者，对消费者利益有漠不关心的可能。,3、官僚追求的最大化 ？效用 利润？ 功用最大化 功用的构成因素：工资、津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度 除了最后两个变量，其他变量都和该官僚机构的总预算正相关,官员是一个非赢利性的组织和机构，资金主要来自一次性的预算的拨款。每一个行政官僚都是

5、追求个人效用最大化的“合理的经济官僚”。最大预算就是尼斯坎南所认为的官僚的动机或目标函数，而官僚机构改进效率的内在动力是弱的。唐斯的公共选择理论的基本答案是，官员将机构规模最大化。尼斯坎南认为，机构预算（也就是定期拨款或资助）乃是高层官员的核心焦点。,（1）预算最大化生存的观点强化了这一假设 自身利益考虑 机构重要性的考虑 机构人员生活的考虑 （2）预算最大化的约束 最大的约束必须根据资助者对于预算的批准，来供给资助者预期的产出 高于预期与低于预期的不同对待。短期官员的行为选择。,三、基本模型 1、官僚的优势与行为倾向 （1）三种优势：任期优势 专业知识优势 信息优势 （2）官僚的行为倾向 （

6、1）官员总是扭曲向上司或政治家传递的信息，从而从最有利的角度汇报自己或本部门的行为。 （2）官员以自由裁量的方式回应上级或政治家的决定，即更迅速地执行与自身利益相一致的决定，并贬低那些不一致的决定的重要性。 （3）从大致相当的政策选择中做出抉择时，官员们总是偏爱那些对自己利益有利的结果。官员们“寻求”新政策方案的行为，极大地受到了自我利益的影响。,2、预算产出与官僚机构的均衡产量 （1）需求约束下的均衡 绝对最大拨款构成当局机构在确定产出争取预算资金时不可逾越的上限。如果说，当局的一个产出水平产生绝对最大拨款，并且绝对最大拨款大于或等于这一产出水平下的预算成本。当局产出约束来自国会，这是一种“

7、需求约束的均衡”，其条件就是边际评价为零。 “需求约束”就是预算拨款约束。,（2）预算约束的均衡 如果产生绝对最大拨款的产出是的成本大于拨款，表明产量确定既受拨款影响，也受到成本开支预算的影响，这种产出均衡被称为“预算约束的均衡”。当局机构不能争取到绝对最大拨款，只能争取到受成本限制的有条件最大拨款，同时当局机构生产不存在财政节余。,3、官僚机构的效率 用产生的消费者剩余来弥补以后产量产生的亏损，使总预算拨款与总成本开支相等，因此，浪费了消费者剩余，浪费了资源。国会与当局或消费者与生产者都未从中获益。以提高薪金与津贴和添置办公设备的方式将预算盈余使用掉。消费者剩余有一部分以经济租的形式为官僚所

8、挪用。,总结：由于官僚机构要从扩大预算规模中获取效用，在官僚机构与上级拨款单位之间存在信息不对称的双边垄断关系，因而官僚机构具有更大的自主权与垄断力。结果是：1、生产产量相对于社会最优需要过剩，故无论哪种均衡都缺乏配置效率。2、在需求约束的均衡下，产出是以高于最低可能成本的成本供给出来的，缺乏配置效率。3、官僚机构倾向于过量使用资本以提高预算的现值。,思考与讨论： 1、关于官僚供给理论的分析是否清楚？现实中是否存在反例，其理论不足在哪里？ 2、该理论是否能作为某些公共行政改革的基础，那些改革主张适合？ 3、是否可以用某些案例阐述对该理论的理解？支持的或者反驳的？,公共行政建设与改革的分析 福山

9、强国论对行政领导和对行政文化的强调,一、政府行政体制的基本功能分析 行政体制运作范围与力量强弱应该区分开来。前者指施政的各种功能与目标；后者则是拟定与实施政策，执行法律并兼顾廉洁透明的能力。 政府功能：最低功能（公共物品、国防法律等）、中等功能（教育、环境管制垄断，社会保障等）、积极功能（产业政策、财富重分配）,X轴：力量的强弱；Y轴：功能的高低 。,在许多非洲国家的政府建设中，朝双弱的第三象限移动，形成“新家长式”政府，政治权力为统治阶层支持者形成的侍从主义网络效力，导致掠夺性行为、竞租行为，特殊利益集团,二、公共行政的黑洞 组织理论中的核心问题：裁量权分授。决策过程与权力运作必须将裁量权逐

10、层分授，但会引发控管与监督问题。就公共部门而言，委托人是全体公民，在民主社会，第一级代理人是民意代表，议员相对于行政部门是委托人。政治贪腐的发生，就是个别代理人将私人利益置于委托人利益之前。,当前关于提升政府治理效能的努力，一部分是要调和代理人的诱因与委托人的利益。大方向是增进代理人行为的透明度，并借由奖惩制度要求代理人对自身行为负责。在企业，可通过代理人以股权等形式，但对公共部分则难以施行。 三个难以划分裁量权限的原因：1、许多组织的目标宗旨并不明确，委托人也不一定清楚对代理人的期待。目标常常是在组织成员互动中浮现演变。位置决定立场。组织工作可以做各种功能上的划分，但难以协调不同的组织目标。

11、2、对公共部门的监督会因交易成本太高而难以施行。3、当组织面对内外条件变化时，裁量权分授的适当程度也会变化。,1、目标不明确问题所产生的弊端 组织目标经常不够明确，难以订出最大化目标。委托人代理人架构的一个缺点在于它假定权力是单向流通，由上而下。权力同时也有专业分工的横向流动。控制会导致墨守成规与“官僚”。而在现代复杂组织中，权力必须按照功能分授，也因此产生了“盐卤机构”的现象，这是指因为用专业知识技能而发展出有利于自身的共同利益，但未必能反映更上一层组织的利益，将分支组织看得比上一层目标更重要。,2、监督的困难 代理人的诱因永远不可能与委托人的利益完全一致。在监督公共部门服务上的考量：伍尔考

12、克：两个层面：业务量，必须作出的决策数量，从少到多；裁量性，非例行公事的决策，必须由不完整信息做出。福山提议由伊斯瑞尔的特异性来取代裁量性。特异性指监督一项工作成果的可行性。由低到高，越搞越容易监督。由此根据特异性和业务量可以区分为四个象限。,X轴：业务量的多少；Y轴：特异性的高低。,公共部门中最容易出问题的部门在第四象限。 几种途径：（1）不适合在公共部门：竞争、退场机制。（2）赫许曼的“发声”机制，让委托人拥有更畅通的信息渠道与更健全的监督机制。但有几个局限性：A委托人仍然难于评价代理人。B 委托人组织起来存在困难。C 委托人不一定能拥有足够的权限进行奖惩。,福山的建议： 如何对隐蔽性为（代理人未最大化行为效果）进行处理？建立规范。 激励员工最大力量的是不成文规范与团体认同感。 组织成员的个人诱因与团体规范及目标间有一种更为复杂的动机平衡。而在发展中国家1、初级规范更强大，组织规范难与抗衡。以社会资本取代正规监督与问责体系较难，导致特质性低的公共事务效率低下。2、组织规范由传统教育和训练来学习，同时依靠领导人自上而下的魅力式传输，而在发展中国家，领导人所领导的是各类恩庇制度网络，而不是一个能自我复制的领导体系。,3、合理裁量权问题 现代信息与专业化的影响，内隐