公共财政理论与我国的财政改革.ppt

1、公共财政理论与我国的财政改革,上海财经大学公共经济与管理学院 徐曙娜副教授、博士后,徐曙娜 上海财经大学公共经济与管理学院本科、硕士研究生、博士研究生；2005年获得上海财经大学经济学博士学位，各阶段都主修财政学；2005年2008年复旦大学国际关系与公共事务学院 公共管理学博士后 2006年2007年 美国Syracuse大学Maxwell学院访问学者 1996年3月参加工作，现任上海财经大学公共经济与管理学院副教授、硕士生导师 20052006年 上海闸北区国资委主任助理（挂职）,第一部分 公共财政理论,一、财政学与经济学的关系 二、公共财政学研究的基本问题 三、公共部门的收入和支出 四

2、、公共部门的经济活动 五、财政政策的目标 六、基本财政政策的分析 七、政府与消费 八、政府与生产 九、政府与分配,第二部分 我国公共财政改革,一、从国家财政到公共财政、民主财政 二、财政体制改革 三、财政政策改革 四、预算法的修订 五、预算管理与绩效评价改革 六、国库集中收付制度改革 七、政府收支分类改革,一、财政学与经济学的关系 经济学是财政学的理论基础与理论工具 财政学是经济学的分支 二、公共财政学研究的基本问题 政府的活动会对国民经济产生怎样的影响 政府该做什么，该怎样做 政府如何才能做好它该做的事 （前两者是财政学理论研究的问题，后者属于财政管理问题）,三、公共部门的收入和支出,（一）

3、收入方式 1、税收 税收的概念： 税收的基本特点：强制性 无偿性 固定性 税收是政府部门的主要收入来源 税收的来源：私人部门改变公私结构 公共部门仅仅改变公共收入的支配权 财政学对税收的研究范围,2、价格和使用费 价格和使用费的概念 价格和使用费的特点：自愿 有偿 是公共企业部门的主要收入来源 财政学对价格和使用费的研究范围,3、公债 公债的概念 公债的特点：自愿 有偿 与价格和使用费是有区别的 政府部门的债务来源：私人部门和公共企业部门 公共企业部门的债务偿还：赢利和政府 公共借款需求,（二）支出方式 1 、购买支出： 购买支出的概念 购买支出分为：政府部门的、公共企业部门的 购买支出对经济

4、的影响,2 、转移支出 转移支出的概念无偿性 转移支出的分为：政府部门的、公共企业部门的 转移支出对经济的影响,（三）隐性收支 1 税式支出税收优惠所造成的政府支出 2公共定价保护税收和转移支出 3政府担保政府的或有负债 4 公共管制课税Vs补贴 5预算外和体制外收支账外收支,四 、公共部门的经济活动,（一）消费和交换 1 公共提供税收 2 市场提供价格或使用费 3 混合提供部分补贴,（二）生产 1公共生产生产资料属于政府 2 私人生产生产资料属于私人 3混合生产公共生产与私人生产的混合 4生产方式与消费方式的组合方式：,（三）分配 1 财政学研究的分配问题 社会产品或收入在公与私之间的分配问

5、题 社会产品在各个人之间的分配主要问题 2、收入再分配,五、财政政策的目标,（一）资源配置的效率：帕累托效率 1 帕累托改进 2帕累托效率,（二）收入分配的公平 1、公平的含义 规则公平：确认个人对生产要素的所有权 起点公平： 强调在起点一致下的规则公平 规则公平 天然禀赋差别 选择差别 起点公平 从长期看，起点公平实质是对规则公平的否定 结果公平财政学的收入分配理想状态 规则公平与效率一致，起点公平只能归于结果公平,2、公平的衡量 贫困指数 缺陷： 没有客观标准 对收入分配状况不够敏锐 吉尼系数 洛伦茨曲线,（三）公平与效率的权衡 1、公平 效率与社会福利 2、综合目标的选择 社会福利水平社

6、会无差异曲线 社会福利函数 a甲（富人）的效用b乙（穷人）的效用 功利主义 a=b 罗尔斯主义 a=0 折衷主义 0a/b1,六、基本财政政策的分析,（一）市场机制 1、完全竞争市场 完全竞争市场的运行结果 均衡价格与生产效率、交换效率 均衡价格与产品组合效率 2、福利经济学的基本定理,（二）市场缺陷 1、第一类市场缺陷 不符合完全竞争假定条件 竞争失灵、公共产品、外部效应、信息失灵、交易成本、宏观经济失调 2、第二类市场缺陷 完全竞争市场运行结果本身的缺陷 偏好不合理、收入分配不公,（三）计划机制 1、理想的政府 政府必须具有充分的信息 参与制定计划和执行计划的所有人都一心为公 2、政府缺陷

7、 信息失灵 公共决策中的经济人行为 公共决策程序的缺陷,（四）混合经济的财政政策 财政职能与混合经济中的财政政策 1、资源配置职能 2、收入分配职能 3、宏观经济职能,七、政府与消费,按受益范围分：公共产品、混合产品、私人产品 （一）公共产品 1、公共产品的性质： 非竞争性、非排斥性 公共产品定义理解时应注意的问题 2、公共产品的消费方式公共提供 非竞争性、非排斥性 公共产品市场提供的效率损失 3、公共产品的最适规模,（二）私人产品 1、私人产品的性质竞争性、排斥性 2、私人产品的消费方式市场提供 市场提供的可能性 市场提供的必要性 公共提供的效率损失 3、政府干预私人产品消费的原因 纠正不合

8、理的消费偏好 对公平的关注 有限的公共提供、完善的社会保障,（三） 混合产品 1、混合产品的性质 具有排斥性和一定范围内的非竞争性的产品 非竞争性和非排斥性不完全的产品 2、具有排斥性和一定范围内非竞争性的产品的消费方式（以桥梁为例）,3、具有不完全非竞争性和非排斥性的产品的消费方式外部效益产品 市场提供的效率损失 公共提供的效率损失 部分公共提供的效率损失及比较,八、政府与生产,（一）垄断 1、垄断的效率损失 2、垄断的鉴别 潜在的竞争者进出该行业的难易程度 行政干预 生产技术滞留成本 sunk cost 替代品 替代品的存在使得D曲线较平坦，因为该产品的弹性较大，从而MR曲线与D曲线接近，

9、从而效率损失较小。 产品的流动性地区性的流动性,3、治理垄断的方式 税收可促进公平，但扩大效率损失， 公共定价政府按垄断者的边际成本定价，垄断者未来追求利润最大化，就会增加产量 缺点：政府能否获得准确的信息 定价决策人是否会按边际成本定价经济人假设 不能鼓励垄断企业降低成本 反垄断法： 优点：引进竞争，从根本上消除垄断 缺点：有可能会使产品的成本上升，从而造成偏离生产效率。,（二）自然垄断 1、自然垄断的概念：因成本递减而形成的垄断是自然垄断 2、自然垄断的特征：固定成本大滞留成本大 具有较强的地域性 随着科学的发展，自然垄断会变化。 3、自然垄断的效率损失 4、治理自然垄断的方式： 反垄断不

10、善良策， 公共定价的优点与缺点与治理垄断一样，政府不需承担经营管理上的责任。治理自然垄断现在用的比较多的方式。 公共生产：政府必须承担经营管理上的责任,（三）生产者与消费者之间的信息不对称 1、信息不对称的效率损失 2、解决信息不对称的方式公共管制 信息管制注明生产日期、生产者、产品成分等 质量管制 资格管制,3、公共管制可能出现的问题： 政府机构的低效率 资金来源与服务的质量数量无关 政府机构的垄断权利 投入产出关系不明确 为了避免个人出错，进行效率低下的公共决策 管制者的偏好缺陷：高估不好，低估好处 以权谋私,（四）外部效应 1解决外部效应问题的市场化方法：科斯定理 科斯定理的概念 科斯定

11、理运用的条件： 外部效应所涉及的人很少， 这种外部效应具有一定的排斥性 2、外部成本 1）外部成本的效率损失：,2）治理外部成本的方式： 庇古税：每一产品征相同的税不利于减少外部成本 直接按外部成本总额征税 公共管制 对生产者的行为作出限制 存在的问题： 信息的不充分 不能适应环境的变化 不仅管制总量，还要管制个别企业的量 限制没有将外部成本内部化，且会形成垄断,九、政府与分配,(一)收入再分配方式的选择 1、通过公共提供进行的收入再分配 税收公共提供 税收政策：税种、税率的等设计 公共支出项目：受益人的不同范围 2、通过公共生产进行的收入再分配 改变生产要素的所有权，公共生产的利润属于全民所

12、有，但不同的公共生产情况也不一样， 3、通过社会保障进行的收入再分配 对收入分配是直接的影响 社会保障费的缴纳与得益越紧密，收入分配效应越少,(二)社会保障与收入再分配 1社会保障与人际分配 收入差距的原因： 生产要素的数量和质量的不同 偏好的不同 不可预见的因素,2、社会保障的形式： 1）社会救济：收入分配的效应强弱取决于：社会保障费的累进程度以及对低收入者的保障水平 现金救济比实物救济有利于公平： 现金救济比实物救济有利于公平的条件 高收入者保障低收入者 2）强迫储蓄： 个人偏好的不同收入差距 每个人自己保障自己 3）社会保险：不可预见的因素收入差距 商业保险市场等价交换，风险大多保险风险

13、小的少保险 社会保险强迫的，因为逆向选择的存在，用低风险者保障高风险者,3、社会保障与代际分配 其他保险一般都是现收现付制，这一代人负担自己 养老金： 现收现付制，一代人负担上一代人 部分基金制 完全基金制,第二部分 我国公共财政改革,一、从国家财政到公共财政、民主财政 二、财政体制改革 三、财政政策改革 四、预算法的修订 五、预算管理与绩效评价 六、国库集中收付制度改革 七、政府收支分类改革,2005年,全国财政收入突破三万亿元，达到31627.98亿元,，比2004年增长19.8%，完成预算的108.1%； 全国财政支出33708.12亿元，比2004年增长18.3%，完成预算的104.5

14、%。 收支相抵，赤字2080.14亿元。,2006年,全国财政收入39343.62亿元，比2005年增长24.3%； 全国财政支出40213.16亿元，比2005年增长18.5%，完成预算的104.8%。 赤字859.54亿元,2007年,2007年，全国财政收入51304.03亿元，比2006年增长32.4%，完成预算的116.4%。 全国财政支出49565.4亿元，比上年增长22.6%，完成预算的106.6%。 收支盈余1738.63亿元,2008年,全国财政收入亿元，比年增长，完成预算的。全国财政支出亿元，增长，完成预算的。中央财政赤字亿元,地方财政收支相抵，结转和结余亿元，主要是中央和

15、地方财政用超收收入安排的部分尚未执行完需结转的项目和结余资金。,20032007年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等方面的支出累计达到2.43万亿元、6294亿元、1.95万亿元和3104亿元，分别比上一个五年增长1.26倍、1.27倍、1.41倍和1.3倍。中央财政用于“三农”的支出累计达到1.6万亿元。,2009年预算,中央财政收入亿元，比年执行数（下同）增加亿元（包括成品油税费改革后增加的消费税等收入），增长。从中央预算稳定调节基金中调入亿元。合计收入总量为亿元。中央财政支出亿元，增加亿元，增长。其中：中央本级支出亿元，增加亿元，增长；对地方税收返还和转移支付支出亿元，增

16、加亿元，增长。中央财政收支相抵，赤字亿元。,地方本级收入亿元，增长，加上中央税收返还和转移支付收入亿元，地方财政收入亿元，增加亿元，增长。地方财政支出亿元，增加亿元，增长。地方财政收支差额，国务院同意地方发行亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。,汇总中央和地方预算初步安排，全国财政收入亿元（不含从中央预算稳定调节基金调入的亿元），增长；全国财政支出亿元，增长。全国财政收支差额亿元通过发债弥补。,一、从国家财政到公共财政、民主财政,（一）国家财政 国家分配论：认为财政的主要职能是分配，属于国民收入再次分配。 （二）公共财政 1、公共财政的基本理解,1、关于公共财政的基本理解：,中国的公

17、共财政现并非为一幅已设计好的严丝合缝、面面俱到的蓝图，而是一种经济、社会转型中财政转型的导向，以适应市场经济新体制模式。要以改革中的制度创新、管理创新、技术创新，贯彻这种导向，由粗到细，开拓、改进，逐步接近新型态。公共财政至少具有如下四大基本特征（从理念、目标到机制和运作方式）。,顾名思义：从“公共性”思考： （1）从满足社会公共需要为政府理财的基本目标 与工作重心 实质内容：正确处理公共性与阶级性的关系，摒弃“阶级斗争中继续革命”思维，转变职能，理直气壮地服务于社会和谐、全面小康、五个统筹、共同富裕的公共需要。,（2）以提供（高质量低成本的）公共产品与公共 服务（这些是市场不能有效提供的）为

18、满足 公共需要的基本方式和手段。 实质内容：正确处理市场经济资源配置中政府与市场的分工合作关系。,（3）以公民权利平等和政治权力制衡基础上规范 的公共选择，形成政府理财的决策与监督机 制。（民主财政的内涵） 实质内容： 实行和完善政府理财和公共事务管理的法治化、民主化。,（4）以公开、透明、体现资金完整性和公众意 愿、事前决定、收支脱钩、严格执行、追 求绩效、可问责的现代意义的预算，作为 政府理财的具体运作方式。 实质内容：以制度的创新与完善防止公权扭曲、规范政府行为，贯彻公众意愿和追求公众利益最大化。,2、公共财政下的政府职能,（1）资源配置 （2）收入分配 （3）宏观经济稳定,（三）民主财

19、政,1、财政的决策机制 参与式预算改革（如无锡、哈尔滨、温岭、上海闵行等地改革） 2、财政的监督机制 人大的预算监督 审计部门的预算监督 财政透明度建设 3、民主财政是公共财政的要求,二、财税体制改革,（一）财政体制改革 1、集权制（79年前） 2、承包制（79年到93年） 3、不彻底的分税制（94年起） 个税、企业所得税的调整：从地方税到共享税,4、“以分税制为基础的分级财政”： 1994年以来的基本情况 省以下体制的难题，基层财政的困难 5、预算外体制的存在是我国2005年经济再次过热的主要原因，是中央政府宏观调控不力的主要阻力,6、思路与出路 “乡财县管”与“省管县”的改革试验：“扁平化

20、”与实质性分税的前景”一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权“，加中央、省两级自上而下的转移支付，彻底取消预算外体制的存在,三、财政政策的改革,（一）总量 1、两大政策的配合：财政政策和货币政策 经济不景气时以财政政策为主，经济过热时以货币政策为主 2、财政政策手段： 预算、国债、税收等 3、货币政策手段： 公开市场业务、利率、法定存款准备率 4、我国从1993年到2008年的财政和货币政策分析 1）1993年1995年 2）1998年2003年 3）2005年2007年 4）2008年下半年到现在,（二）结构 1、马斯格雷夫的政府支出三阶段理论 2、我国处于第

21、二阶段，我们的吉尼系数大于0.4 3、关注民生、财政支出均等化、完善转移支付制度 1）支出结构优化，缩小收入差距 2）通过转移支付制度，基本公共服务均等化 缩小专项转移支付制度 提高一般财力性补助 明确事权、完善转移支付制度 建立横向转移支付制度,（三）金融危机下的财政政策,1、中央财政政策 1）拉动需求 减税 增加投资 解决收入分配 2）改变供给结构 解决产业结构 解决内外销结构 3）配合货币政策,2、金融危机对地方财政的影响 1）增值税转型、增值税税基提高，地方财政收入减少 2）营业税改革，地方收入进一步减少 3）中央掌握得更加主动： 2009年将大力推进财税制度改革。在改革完善税收制度方

22、面，除推进增值税、燃油税改革外，适当扩大资源税的征收范围，实行从价和从量相结合的计征方式，改变部分应税品目的计税依据。财政部还将统一内外资企业和个人的房产税、城建税、教育费附加等制度，完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围，并研究环境税及相关税种的改革方案。 4）2009年中国将健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，方式则是推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。,3、地方财政政策 1）加强领导，依法组织收入 2）严格支出管理。进一步调整优化支出结构 3）逐步完善中小企业信用担保体系。 4）要积极争取上级投资 5）合理安排预算 6）从现行的“层级财政”向“辖区财政”

23、转变，建立辖区财政责任机制，建立辖区财政责任机制，使得每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任。“不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。”,预算法及其改革,一、现行预算法及其执行存在的问题 二、预算法修订的主要内容 三、预算法修订对财政工作的影响 四、预算法可以进一步规范的地方 五、预算调整的现行法律规定及其改革 六、超收收入与预算稳定调节基金,一、现行预算法及其执行存在的问题,预算法包括：总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任和附则。,（一）从总体看，,预算法于1994年制订，1995

24、年1月1日开始执行，总的来说，预算法已经不再适应我们现在人大预算监督和政府预算管理改革的要求： 1、市场经济的发展与完善要求预算法与时俱进 伴随市场经济体系的不断建立,要求作为上层建筑的法治适应经济基础而作改革。1994年的预算法已经滞后于财政体制改革,必须通过修改预算法来满足经济社会发展的实际需要。,2、公共财政体制的完善与政府预算管理制度的改革（新公共管理理念的盛行）要求预算法的修订 预算法是规范预算行为、加强预算管理、强化预算分配和监督的基本法律,是公共财政的基本法律制度。公共财政要求财政预算编制科学、体系完整、内容透明、调整合理、转移支付规范;要求实行分级预算,中央财政与地方财政合理分

25、权,部门预算与各预算部门合理分权;要求实行预算过程、结果开放,加强预算执行,加强决算审批与监督。财政改革实践中,我们曾经探索并获得成功的部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度、收支两条线制度、财政支出绩效管理等,这些都有待吸收进入预算法,修改预算法正是回应公共财政体制改革的要求。,3、预算法订立之时立法技术不成熟,采取“宜粗不宜细”的立法指导思想,直接导致预算法条款规定过于笼统,缺乏可操作性。比如,预算收入范围界定窄,不能覆盖财政资金;财政体制规定笼统,政府间权责不清;预算审查监督、预算管理等制度有待细化,实践中理解不一,等等。 4、民主意识的加强，各地民主财政和公共预

26、算活动的开展。很多地方都制订了预算审查监督法规。具体的变化见下图：,（二）、预算法实行中的具体问题,1、预算编制中的主要问题 (1)法律关于预算草案编制的时限规定不科学，影响编制质量。 我国预算法规定预算年度从1月1日起到12月31日止，但预算法实施条例又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案。这说明预算年度开始后，预算还处在编制中，而且是合法的，这从立法上就使预算缺乏应有的严肃性和权威性。,从法律规定的编制时限来看，从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门

27、汇总本级总预算草案并报财政部，仅两个月的时间。期间，预算草案的编制需经历以下环节：中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级政府层层下达指示部署；各级政府财政部门编制本级预算；各级政府财政部门汇总下一级总预算；同级政府审定；向同级党委汇报；报上一级政府审核并听取意见。在这些环节，仅两个月时间根本不可能 做到科学地编制预算草案，即使国务院严格按照预算法实施条例规定的11月10日及时下达编制预算草案的指示，也存在时间过紧的问题。实践中往往是编制预算的指示不能及时下达，使预算草案编制的时间更加仓促。其结果：一是各级政府不得不走过场，粗略编制本级预算

28、；二是为保证在规定时间内上报总预算，只能层层代编预算。造成预算草案编制不科学，甚至脱离实际。,而按照国际通行的标准预算周期要求，从预算编制开始到决算完成，大约需要30个月，其中，预算编制阶段期限约为12个月，由于我国预算编制时间太短，导致预算草案仓促出台，预算支出项目的选定随心所欲，预算草案的质量明显得不到保证。,(2)预算编制滞后于预算年度起始时间，造成预算先执行，后编制，再审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。我国法律对各级人代会召开的时间没有规定，对预算年度的起始日期规定为1月1日。现在全国人代会一般在3月召开，省级人代会一般在1月或2月召开，市（州）、县（市、区）、乡（镇）人代会召开

29、的时间各地不同，但一般都在3月以后，从而造成每年年初财政无预算运行的情况。待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三、四个月，在有些地方已过去半年。财政在较长时间里的无预算运行，客观上限制了预算的法律约束力。,(3)上级财政代下级财政编制预算问题。 按照预算管理的有关规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，在上一级人代会先于下一级人代会召开的情况下，上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算，很难做到代编预算与实际预算相一致或大体一致。因而，导致人代会只能被动接受逐级汇总的代编预算，人代会对总预算的审查也难以准确。

30、由于代编预算与实际预算之间差额较大，造成人大审查的预算与预算实际执行脱节的现象。,(4)中央各项专项补贴、税收返还、上年结余等不确定因素对预算的编制影响大。 中央各项专项补贴、税收返还不确定。中央专项补贴和税收返还在各省所占比例都较高，在许多省占财政收支的40%，甚至50%左右，按规定这都应打入预算。但在编制财政预算草案时，中央的各项专项补贴与税收返还没下来，成为预算编制中的一个很大的不确定因素。中央对地方的各项专项补贴、税收返还全年陆续下达，年年有变动。由于变化较大，财政部门编制预算时只能估计，但估计值与实际值往往出入较大。在这种情况下，地方财政部门往往是先低报。人大批准预算安排后，中央税收

31、返还多出所批准预算的部分，就成了地方政府的机动财力。 上年结余不确定对编制预算的影响。预算法实施条例规定，地方各项政府预算的编制内容，包括上一年度结余用于本年度安排的支出。这条规定实际上难以做到。因为上年净结余一般要在下年7月份才能定下来，与3月初上报财政决算的结余数有较大的出入，因此在编制下年度财政预算时无法将之列入年初预算。这部分资金的使用往往是在决算正式批复之后，经政府批准作一些专项安排或滚存今后年度统一核算。,(5)法定支出口径不规范。 由于经常性收入范围没有统一的界定，造成各地每年视财力情况调整经常性收入范围，据此确定农业、科技、教育等法定支出增长比例。人大对于法定支出增长比例的审查

32、，由于没有统一规范的计算方法和标准，也很难提出实质性审查意见。这一方面说明法律、法规之外出台的财政支出政策需要规范，另一方面也说明财政收支预算范围也需要科学界定。,(6)预算执行中变更频繁，影响财政部门对预算的准确编制。 预算是经法定程序审批的、政府在一个财政年度内的基本财政收支计划，具有法律的约束力，任何部门和个人都不得任意变更。在预算执行中，往往是地方财政预算才定好，国家部委又新出台了政策，财政支出变动性大，不确定因素多 ，加上有的政府领导随意指示开口子、批条子，造成预算变更频繁，成为影响地方财政部门认真编制预算草案的一个重要因素。一些地方财政部门认为，预算草案编制得再准确，在执行中也要变

33、动，花费那么大精力去编制预算没有什么意义，编制粗一点也没关系，反正在执行中也要变动、调整。,(7)我国目前预算编制仍广泛采用“基数法”，如预算法第二十五条规定“中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。”预算法实施条例规定的编制年度预算草案的依据之一是“上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素”，而且，转移支付制度也同样强调基数法，税收收入也采用计划任务数征收，整体上，我国政府预算是以基数法为核心的“投入型”预算分配形式和方法。在目前的部门预算编制改革中，这种方法仍在被延用。这导致预算资金分配中苦乐不均的不合理的情况得不到改变，预算资金的使用效率难以提

34、高，税收的宏观调控功能难以充分发挥，固化了原有的利益分配格局，也有悖于公共财政的原则。,(8)预算法第二十七条、第二十八条相应赋予了中央政府可以出现赤字（限于建设投资资金不足，政府公共预算不列亦字外）及举债权，但禁止地方政府出现赤字并不得发行公债。在实践中，中央政府公共预算与建设投资资金不足问题难以划分也没有划分，财政亦字的统计口径较小，发行国债的规模和国债资金的使用方向、用途也未作法律规定，而且，由于积极财政政策的实施，近几年财政赤字及国债规模不断增加，财政风险不断加大；同时，中央、地方财权、事权不对称，地方政府负担过重，缺乏足够的财力，又没有税收立法权，不能通过开征新税、调整税收来筹集生产

35、建设资金，因此不得不以各类公司、基金的名义借钱，由财政提供提保。政府部门为公共部门和非公共部门提供的担保，形成了政府的或有负债，其责任的最终承担者都归结于财政。这类或有负债并没有统计及纳入预算体系监督，构成潜在的财政风险。这也说明了地方政府编制赤字预算、变相举债的情况是客观的、长期存在的并且具有一定的合理性。,(9)预算法第二十九条规定“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”该规定较模糊，可操作性较低。预算收入与国民生产总值的增长率相适应，是应该体现在以相同的增长率增长，还是以一定的弹性增长，预算法中没有明确，在预算的实际运行中也没有规律性。如1994年后，我国税收收入连年呈

36、现出超常增长态势，这与我国国民生产总值的增长率之间没有固定的比例关系，否则，在一定程度上可以说这些年的税收收入超常增长违背了预算法；假定预算收入与国民生产总值的增长率之间有固定的比例关系，不同的地区经济发展水平是不同的，某一地区的国民生产总值增长率与全国平均的增长率以及其他地区的增长率都不同，则编制地方预算时，难以确定应该以本地区的增长率为标准还是以全国平均的增长率为标准。,(10)目前我国财政部门内部各业务部门都有预算编制和执行的职能，这既不利于科学地编制预算，也不利于加强对预算执行的管理。,2、预算审查批准中的主要问题,(1)初审和人代会审议的时间不足预算法第三十七条规定政府财政部门要在本

37、级人代会召开前1个月将本级预算草案的主要内容提交人大相关机构进行初审，但从地方各级人大的情况看，许多地方的财政部门并没有按照法定时间的要求，及时提交预算草案。有的预算草案提交初审的时间距离人代会召开仅仅几天，这使得财经委初步审查预算草案和报告的时间太短，只能作一般的程序性审查。从人代会审查来看，由于会期短，对预算草案的审议一般只安排一天左右时间，而且往往同政府工作报告、计划和预算报告一并审议，审议精力又主要集中在政府工作报告上。由于时间短，代表们难以全面了解研究预算草案的内容，也没有更多的机会发表自己对预算草案的意见和建议，审议难以全面、具体、深入。,(2)初审的范围不清一是法律规定初审的对象

38、只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。二是预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，预算法及其实施条例都没有进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等。三是有些地方政府财政部门虽然提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，根本就不是一个预算案，这样就失去了初审的意义。,(3）初审结果缺乏法律效力一是法律对初审的结果如何处理没有作出规定，如果初审不具有法律效力，就失去初审的意义，与一般座谈会没有什么区别；如果具有

39、法律效力，初审结果按什么程序处理，财政部门不采纳怎么办?不明确。据调查，实践中许多地方常常成为听完财政部门汇报后，有关委员会参与初审人员谈一下个人意见，财政部门表态认真研究就算完事。二是不同机构进行的初审效力有何不同，法律也未作规定，如有关的工作委员会与常委会的初审效力就不可能等同。,（4）人代会审议预算案存在程序性缺陷审批预算一般有两大程序：一是审查程序；二是表决程序。审批程序的完备与否，直接影响着审批的质量。从我国预算审查方式来看，一般是大会上由财政部门负责人向代表们报告新年度预算草案收支的基本内容和实施预算的一些措施然后由代表们分组讨论。代表们可以对预算充分发表意见，包括不同意见。但提出

40、的意见和建议，一般较为分散，有可能采纳，也有可能不采纳，采纳与否，没有相应的法律规定。即使有些代表提出一些很好的审议意见，按目前人大的议事程序，最多在简报里登载一下了事，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决来看，我国预算的表决方式实行的一次性表决，一次性一揽子通过。即使有些代表对即将表决通过的预算草案部分内容有质疑，由于没有审批辩论程序，在表决时既不能全部否决，也再无发表意见的机会。,(5)重预算报告，轻预算草案表对预算的审议，本来重点和主体应是预算安排的具体草案，预算报告只是对预算草案的进一步说明。但在实际审议中，人大代表却重预算报告的审议，轻预算草案表的审查。其主要原因是预算草案编制

41、过于笼统，大多数代表看不太明白，不知道有些钱是用来干什么的，所以很难发表具体审议意见。,3、预算执行监督中的主要问题,（1）现行预算法无法反映政府采购制度的推行。2003年1月1日，中华人民共和国政府采购法正式施行。政府采购制度是一个庞杂的系统工程，政府采购是财政支出的重要方式之一，需要预算法及其实施条例对政府采购的管理做出相应规定。而我国预算法及其实施条例无法反映政府采购支出的内容，无法适应政府采购法的要求，调整预算法及其实施条例中预算资金拨付和使用的相关规定已迫在眉睫。,（2）现行预算法无法反映国库管理制度的改革。国库管理是预算管理的重要组成部分。2003年在全国全面推开，争取在“十五”期

42、间全面推行财政国库集中收付制度，国库制度改革的最终目标是建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，国库集中收付制度是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至到商品和劳务供应商全过程的资金监控制度，是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新，随着社会主义市场经济的建立和公共财政、金融体制的改革，现行的预算法及其实施条例有关国库制度的规定已经不适应发展的需要，必须做出修改、反映并规范国库制度的改革。 （3）非税收入管理预算法也没反映，而财政部门的基本思路非税收入要全部入库，取消预算外收入。 （4）新的政府收支分类也需要新的预算法来规范 （5）绩效导向

43、和政府问责制没有在现行预算法中体现。,（6）预算调整的法律规定不明确，理解各异，调整频繁，监督无力1995年预算法开始实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批，这主要有两方面的原因：一是一些地方政府领导法制观念薄弱，采取先调整，后补办手续的做法，有些干脆想调整就调整，既不事先报批也不事后汇报。二是法律对预算调整的有关规定不明确，执行中有不同的理解。,（7）中央新政策不断出台，预算执行稳定性差预算法第二条规定，国家实行一级政府一级预算，从中央到地方，设立五级预算。但由于分税制和财政分灶吃饭后，各级政府的事权划分不明确，以致造成人大对预算执行的监督困难。从地方预算执行来看

44、，中央政策变化较大，影响地方财政的收支安排。经常出现的情况是，地方预算刚刚编制好，国家部委又出台了新的政策措施，各种增支政策都要求地方落实配套资金，而不考虑地方预算已经确定，再没有资金来源的问题。为了落实中央政策，地方财政不得不经常性地追加预算支出；追加支出以后，为了保持收支平衡，又不得不追加收入任务，从而带来预算执行的频繁变动。而为了完成收入任务，数字上搞列收列支、收过头税等弊病就容易产生。,（8）预算周转金、超收收入、预备费、专项资金和补助转移支付都没有要求明确的列支,有些地方预算周转金使用效益不高，沉淀呆滞严重。预算周转金是在当年的预算资金某一项不足、出现收不抵支时，可以动用该项资金临时

45、垫支，用来周转，待收大于支时，再予收回。它是预算后备的一种形式，专供周转使用，年终保持余额，逐年结转。预算法第五十二条规定，各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不得挪作他用。事实上，一些地方，财政周转金投入不准、效益不高，沉淀呆滞的问题很普遍和严重。如某省财政周转金25.6亿，现在只有10%能够转动。某省省级周转金近20亿元，有的用于财政信用，有的与专项资金混用。由于预算法对预算周转金的规定比较原则，没规定其使用要接受人大监督。因此，周转金成为预算执行中比较混乱的一块资金。 政府预备费的具体使用缺乏法律规定。预备费是在各级预算中不规定具体用途的当年后备基金。预算

46、法第三十二条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费。在预算执行中，如果发生原来预算没有列入而又必须解决的临时性开支时，可以动用预备费。由于预备费的动用与否属政府职权范围之内，事前不需报人大批准，事后通常也不向人大报告。因此，不少地方的预备费成为地方主要领导的机动财力，缺乏监督。,（9）对决算的审批和监督流于形式 预算法第六十二条规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会或代表大会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大审批往往流于形式，而且等

47、到批复下来时，在省级已是6、7月份，区县则到8、9月份，影响了人大审批预算的严肃性。 报送人大审批的决算草案过于简单，只有表示收支平衡的几类大数，审议难以起到对预算进行事后监督的效果。而作为财政部门，对究竟要向人大报告什么样的决算内容也不清楚，因为没有明确的法律规定。决算到底是由财政部门还是人大批？审计部门隔年审计决算，而人大早就批了，审计出来问题，是人大还是政府承担责任？这些都不清楚。 决算收支平衡表中“其他及专项支出”数额巨大，缺乏项目明细和必要的说明。决算收支平衡表中“其他及专项支出”有些高达几十亿元，而具体包括哪些项目，没有明细表和说明，透明度很低，代表们难以进行审议。这部分资金不详细

48、审议，不受监督，审议决算就没有实际意义。,二、预算法修订的主要内容,（一）是适应经济发展和财政改革的需要，对预算级次做了灵活性规定。修订草案规定：“县级以上政府应当设立预算。省以下各级政府间的预算管理方式，由省、自治区、直辖市人民政府确定，报国务院备案”，改变了现行预算法关于一级政府一级预算的规定。 （二）是与立法法相协调，对重大财政体制的确定，修改为由政府制定，报同级人大或其常委会批准后执行。这将有利于政府间财政利益关系的规范和相对稳定，保证财政体制和财政政策的顺利实施。,（三）是允许地方政府（省级以及较大的市人民政府）有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目。当然，地方举

49、债必须在一个制度框架内合法、适度，要列入本级预算，报同级人大批准和国务院审批。 （四）是采取列举的方法，对预算调整的内容作了明确界定。修正案将应报人大常委会审批的预算调整事项明确列举出来，在列举之外的其他预算调整事项分别由政府及其财政部门和主管部门决定，还相应增加了关于超收收入使用的规定,（五）是增加了在人民代表大会期间，有提案权的单位和个人对预算草案提出修正案的规定。这是人民代表大会制度的内在要求，有利于人民代表充分行使权力，也有利于更加全面真实地反映人民代表对预算草案的态度，增强预算审批的科学性和严肃性。,（六）是增加了关于预算、决算未被批准的规定。尽管政府提出的财政预算和做出的决算，一般

50、都能够被同级人大批准，但从立法要求上来说，不做这方面的规定仍然是个漏洞，而且，实践中已经出现了有的县市预算未被同级人大通过的情况，在省一级也出现了决算未被同级人大批准的情况。因此，修订草案对这个问题进行明确，是符合立法要求和实际的需要的。,（七）是加强了人大常委会及其财经委员会、预算工作委员会对预算的审查监督。预算审查监督是宪法赋予各级人大及其常委会的重要职责，是人民行使国家权力的重要内容。现行预算法对人大审查监督只作了一些原则性的规定，在实践中操作很不方便。为弥补预算法的不足，全国人大常委会在1999年制定了一个关于加强中央预算审查监督的决定，对全国人大财经委和预算工委的预算审查职责作了具体

51、规定，地方人大在依法加强预算审查监督方面，也摸索出一些行之有效的做法，在完善和规范预算审查监督程序、形式和内容等方面，都进行了有益的探索，取得了较好的经验，在这次预算法的修订过程中，吸收了一些好的做法和经验，并将人大决定中的有关内容，纳入了预算法（修订草案）中。,三、预算法修正对财政工作的影响,（一）是对预算级次的灵活规定，有利于促进改革开放，也给深化财政管理体制改革留下了充分的空间。 首先，我国现行预算法关于“国家实行一级政府一级预算”的规定，给规范地方预算管理造成很大的困难。例如，有些地方的高新技术开发区、经济开发区、旅游开发区，依法都不属于一级政府，但大多设立了预算，这与现行预算法相悖。

52、现行预算法还规定，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准，而上述开发区都没有设立人民代表大会，因而，无论谁审批都会违法。这些情况说明，现行预算法的上述规定，远远落后于改革开放的实践，必须作更符合实际的修改。 其次，近年来，多数地方的乡级财政负债累累，税务机关实行垂直管理，教育等大头支出收归县里负责，多数乡已经失去作为一级预算的能力。实际上，一个省有那么多乡镇，而各个乡镇的情况又千差万别，是否都有作为一级预算的能力，是否都有设立预算的必要，也不能一概而论。 再次，目前关于市管县的预算管理体制是否合适的研究和讨论非常热烈，已经引起了中央的关注，一些地方进行的“省直管县”财政管理体制以及“乡财

53、县管乡用”的财政管理方式，也引起了立法机关、国务院及财政部的关注。 这些改革变化的动向，很值得我们关注，至少要意识到，修订草案关于预算级次的这种灵活性规定，,（二）备案制改为报批制，增强了地方财政体制调整的规范性和严肃性。 中央与地方政府间的重大财政体制，属于国家财政税收的基本制度，对于保持政治、社会稳定，促进经济发展具有极为重要的意义。我国现行预算法关于财政体制的调整，采用的是备案制，即由政府规定，报同级人大备案，近年来省上和各地调整财政体制，基本上依法采用了这种做法。值得关注的是，这次修订预算法，全国人大预算工委根据立法法第八条关于“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”

54、只能制定法律的规定，将原法中的备案制改为报批制，以增强财政体制调整的规范性和严肃性。,（ 三）允许地方政府有条件地举债。 我国现行预算法规定：“地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤子。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”按照这一规定，地方政府举债的门槛很高，只能是法律和国务院有规定才可以发行地方政府债券。但实际情况是，近年来地方各级政府以各种形式和途径负债筹集资金的现象比较普遍，形成了许多显性或隐性债务，存在潜在的债务风险。当然，地方政府的这些债务，有合理的、必要的举债，也有不合理、不必要的举债，不能采取一刀切的方式，把这些举债都列入违法举债的范畴。这

55、次修订充分考虑了我国地方政府的实际，赋予地方政府一定的发债权。,（四）明确界定预算调整的范围，制约了地方政府及其财政部门的权力。 我国现行预算法关于预算调整的规定比较模糊，没有包括收入和支出同时增加或者同时减少而仍然保持收支平衡的情况；也没有包括单独增加收入、单独减少支出或者同时增加收入、减少支出由此产生的盈余情况。显然，这些情况结果都是对人大批准的预算在事实上的改变，从法律的角度看，既不规范，也不严肃，而现行法律又无能为力。此外，现行预算法关于“在预算执行中，因上级返还或者补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整的规定，全国人大预算工委认为也不合适。因此，这次修订对预算调整作明确界定，制约了

56、地方政府及其财政部门的权力，无疑会对预算调整带来一系列重大影响，这要求我们要进一步规范预算管理，加强预算监督，推进依法理财。,（五）增加关于提出预算修正案和预算、决算未获批准的规定，给财政部门提出了新的更高的要求。 我国目前各级人大对政府预算实行的是综合审批办法，这虽然有利于提高人大的工作效率，但无法解决人民代表对预算草案整体上同意，部分不同意或个别方面不满意，或者既不是完全反对，也不是完全赞同的问题。容易出现对预算投反对票或弃权票较多的情况，甚至有可能导致预算不被人大通过的情况发生。增加有关预算修正案方面的条款，无疑有利于协调和舒缓这一矛盾，也有利于充分发挥人民代表的作用，严格预算约束、强化

57、预算监督。另外，修订草案增加关于对政府预算、决算未获批准的规定，也是弥补现行预算法的漏洞，与国际先进做法接轨的一个重大举措。毫无疑问，这两方面条款的增加，必将促使人民代表依法履行职责，大大增强人民代表的工作效率。,四、预算法可以进一步规范的地方,1、预算年度和预算审批的实际一致 2、提前和延长预算编制时间，保证预算正式编制前的准备时间。 3、编制多年滚动预算、财政中长期计划。 4、提早立法机关介入政府预算编制工作的时间，扩大人大及其常委会在政府决策计划中的作用，硬化对政府的约束。 5、财政部门成立专门的预算编制机构，加强宏观经济分析和预测模型的开发工作，提高预算决策的科学性、准确性，为国库资金

58、拨付使用提供科学、可靠的预算依据 6、预算法律应明确预算机构设置和管理体制。应改革现行集预算编制与执行于一体的预算机构设置和管理体制，取消各业务部门的预算编制职能，将预算编制与预算执行机构分设，明确规定设立专门的预算编制部门以及规定预算编制部门的权利等。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准。预算的执行部门负责预算计划的具体执行，各司其责，相互分离，以保证财政预算计划执行的严肃性、公开性。,7、预算法应对有关政府采购的问题予以法律上的确认，并适应政府采购法的要求，调整预算法及其实施条例中预算资金拨付和使用的相关规定：规定政府采购必须编制政府采购预算，通过预算的方式对其予以

59、保障和规范；明确政府采购资金的拨付和使用按照政府采购法及政府采购预算进行管理；规范预算执行程序，将预算执行分为承诺、核实和实际支付三个环节，并将三个环节的工作程序细化为若干分环节操作规定，以规范国库资金运行过程，提高国库资金使用效率，保证政府采购的正常进行。 8、预算法应对国库集中收付制度予以法律上的确认。实行国库集中收付制度后，各类过渡性账户将被取消，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，所有财政收入直接缴入财政国库或财政专户，预算收入缴库方式将减并为就地缴库、集中汇缴方式，财政资金则统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，可见，国库收入的收纳、报解程序及国库支出拨付程序都发生了明显变化，国库将全面反映政府收支活动，包括预算内外收支和其他财政性资金运动。同时，国库集中收付制度改革必将影响到预算执行中各单位、各部门的既得利益和预算权限。因此，