第八章 财政政策.ppt

1、第八章财政体制与财政政策,要消除经济波动，仅靠自动的财政政策是不够的，仍需要政府有意识地运用相机抉择的财政政策，主动采取变动收入或支出的财政政策。,第一节宏观经济政策目标,宏观经济政策是指政府为使宏观经济运行达到一定的效果，有意识地用来干预和影响经济运行的指导原则和措施。运用宏观经济政策，政府可以有意识、有目的地改变宏观经济运行中的一些变量，进而影响宏观经济的运行，而达到预期的目的。 宏观经济政策主要有充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡四大目标。,贸易顺差原因: 直接原因是中国出口水平价格低廉，而出口产品价格低廉的原因有三。一是低廉的劳动力成本和较低的利率导致单位出口产品的平均成本较低

2、；二是出口产品价格需求弹性加大，出口竞争激烈；三是人民币汇率偏低（这一点并不是最重要因素，事实上人民币汇率对出口价格影响很小）。,低廉的劳动力成本与出口产品竞争激烈紧密相连。劳动力工资低导致工资收入占GDP比率持续下降，而这一比率持续下降又必然带来国内消费不振，在国内消费不振的情况下考投资拉动的经济增长必然带来国内产能相对过剩和国内最终需求不足。国内最终需求不足只能靠加大出口来消化国内过剩的产能，这就必然导致出口竞争加剧，出口产品利润微薄。再加上出口产品结构粗糙，高附加值出口品少，初级产品甚至能源产品出口多，这使得我国贸易条件十分恶劣。,另一方面进口主要是由国内需求来决定的，汇率升值对进口的影

3、响不是很大。由于国内最终需求不是很旺（特别是消费不是很旺）因此对进口需求难以扩大。尽管目前我国是当今世界上少有的奢侈品消费进口国家，但这种奢侈品进口量只是在绝对量上较大，而相对中国庞大的人口产生的最终消费需求而言却很小。FDI对进口和出口都做了很大贡献，但由于FDI进入中国主要是利用中国廉价的资源，因此FDI进口的目的是为了出口。事实上目前的进口很大一部分是FDI企业的需求。,国内过剩的产能要求大量出口，而进口主要是为数不多的FDI企业的进口，这就必然带来巨额的贸易顺差。因此贸易顺差的根源来自于低廉的要素成本特别是工资成本。而由于中国劳动力的供给在相当时期内缺乏弹性，因此中国的劳动力成本优势也

4、会在相当范围内存在，贸易顺差也就会相当长期内存在。,但长期的贸易顺差是否必然带来国际收支的不平衡呢？答案是不一定。根据宏观经济原理，如果资本能自由流动，那么在贸易顺差可能会转化为净资本流出（即国外储蓄）。但有很多因素阻止贸易顺差转化为净资本流出，一是国内资本管制导致由贸易顺差带来的资本不能流出而被迫留在国内；二是由于贸易顺差导致人们对人民币汇率升值预期增加，而国内利率比国外利率的提高进一步加强了这种升值预期，这样流入的投机资本就可能超过流出的本国资本，导致净资本流出较少。如果同时有觉严格的资本管制和较强的升值预期及较高的国内利率，那就可能导致在贸易顺差时可能不是净资本流出而是净资本流入，这就是

5、双顺差，国际收支由此不平衡。,双顺差导致的后果是流动性增加，增加的流动性出口有三：一是国内货币存量可能增加，二是国内金融资产总额膨胀，三是国内居民持有的外国金融资产可能增加。这三者到底怎么分配取决于央行的政策。不同的政策带来的流动性在这三者之间的分配不同，产生的宏观经济后果也不同。如果央行调控目标是价格稳定，那么央行应该控制货币存量，而让过剩的流动性流向资产市场，由此带来资产总额的增加。资产总额增加可以是国内资产的增加和国外资产的增加。国内金融资产总额的增加可以体现为资产规模不变时的资产价格增加或者资产价格不变时的资产规模的增加或者两者都有所增加。持有的国外金融资产的增加主要体现为外汇、外国有

6、价证券的增加。,第二节财政体制与财政政策原理,财政体制是财政政策得以贯彻的基本环境。财政政策是在一定的财政体制所设定的活动规则条件下，通过运用这些规则所提供的经济机制来实现宏观管理目标。,一、财政体制的基本结构,虽然各个国家都有自己的财政税收制度，尽管各国具体的制度不同，但在一些基本的运行方式和规则上都呈现出一定的共性。总的来看，政府财政政策体制基本可以分为财政支出、政府税收、公债等三个方面。,财政支出 财政支出分为政府购买和转移支付。 政府购买指政府对商品和劳务的购买，直接形成了社会总需求和实际购买力，是国民收入的一个重要组成部分，它的大小是决定国民收入水平的主要因素之一。 政府转移支付指政

7、府的社会福利等支出，也是政府支出的重要组成部分，转移支付的增减对整个社会总支出同样具有重要的调节作用。,政府税收 政府税收是财政收入的主要来源，是政府凭借政权，以强制手段占有的一部分国民收入。,对一单位的征税对象所征收的税叫税率。,公债制度 公债是政府以国家（或政府）信用为基础，向公众举借债务以筹集财政资金的特殊形式。 从公债发行的主体看，有中央政府公债和地方各级政府公债，通常将中央政府发行的内债称为国债。 发行公债，既能增加政府的财政收入，筹措资金，又能在金融市场上影响货币的供求，促使利率发生变动，既具有财政政策的功能，也影响着货币市场和资本市场。,我国现行的财政体制结构 国家的财政一般分为

8、中央财政和地方财政。 我国的财政体制1994年实行分税制，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分。 财政部和地方各级政府财政部门具体编制中央和地方本级预算、决算草案。,二、自动的财政政策,自动的财政政策又称内在稳定器，是指那些对国民收入水平的变化自动起到缓冲作用的财政调节工具，是经济中一种自动的作用机制。 它的功能表现在：当经济繁荣时自动抑制通货膨胀，在经济出现萧条时自动减轻萧条，而不需要政府采取任何措施。,自动的财政政策的作用机制 政府税收。税率不变的条件下： 经济萧条NIPIT避免更大的有效需求不足； 通货膨胀NIPIT抑制进一步的通货膨胀。 政府转移支付。 经济萧条失业率GT可支

9、配收入减少较少以避免更大的有效需求不足； 通货膨胀失业率GT可支配收入增加较少抑制进一步的通货膨胀； 农产品价格维持制度类似于失业保障支出的机制。,自动的财政收支变化 税收会随着国民收入的变化自动发生变化，但政府购买支出的数量是由政府直接控制的。所以，税收的自动变化，会使政府的财政收支预算脱离收支平衡。,财政拖累：在经济健康增长时，自动的财政政策也会使税收提高，对经济起到抑制作用。,三、相机抉择的财政政策,相机抉择的财政政策是指政府根据对经济情况的判断而作出财政收支调整的财政政策。,相机抉择的财政政策对总产出的影响 相机抉择的财政政策主要有两个方面： 一是在国民收入的均衡水平低于充分就业时，通

10、过减税和增加政府开支来提高有效需求，消除失业，这称之为扩张性的财政政策。 二是在国民收入均衡水平高于充分就业时，增税或减少政府开支，降低有效需求，这称之为紧缩性财政政策。,商品市场和货币市场的共同作用下，利率变化使乘数作用减弱。,左图的ISLM模型中，如果没有货币市场的作用，利率不变，政府支出增加时会使国民收入从Q0 增加至Q1 ；由于财政支出引起了货币交易需求增加，利率上升，抑制了一部分投资，因此实际只增加至Q2。,扩张性财政政策 增加政府支出可以通过两种途径实现：一是增加政府开支GP，二是减少净税收NT。 扩张性财政政策往往与财政赤字相联系。,紧缩性财政政策 运用财政手段减少总支出的方法，

11、一是直接减少政府的开支，二是增税以减少人们的可支配收入。 紧缩性财政政策倾向于造成财政的盈余。,“适度从紧”的财政政策和货币政策（19941997）,从1993年开始中国经济出现过热现象。作为推动我国经济增长主要因素的固定资产投资高速增长，1992年至1993年增速分别为42.6和58.6，大大超过以往的增长速度。投资需求带动了消费需求，当时我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，投资需求与消费需求的双膨胀，加剧了商品供给的短缺状况，造成1993年至1994年全国商品零售价格指数分别上升了13.2和21.7，产生了较为严重的通货膨胀。经济增长过快带来的经济过热与严重的通货膨胀，成为社会经济

12、稳定的巨大隐患。,其实在新中国成立以来，我国多次出现经济过热现象，为了给经济过热降温，受当时宏观调控经验不足的局限，国家相关部门往往采取“紧缩到底”的政策手段，使经济由过热一下子陷入过冷。这种热与冷的转换，好像是快速行驶中的急刹车，经济过热是消除了，但又面临着如何启动经济的问题。热与冷的骤然交替，造成剧烈的经济波动，对国民经济运行产生了十分不利的影响。决策部门认识到，必须改变过去那种“一松就热、一紧就冷”的传统做法，做到既要为经济过热降温，也要保证国民经济的正常发展速度，防止经济运行中的大起大落现象再次发生。于是，正是基于这样一种思路，中央适时提出了“适度从紧”的财政政策，对过热的经济实施恰如

13、其分的宏观调控，实现“高增长、低通胀”的新的经济发展态势。,1994-1997年，实行的是“双紧”配合，财政政策方面结合分税制改革，强化了增值税、消费税的调控作用，合理压缩财政支出，并通过发行国债，引导社会资金流向。货币政策方面，严格控制信贷规模，大幅提高存贷款利率，要求银行定期收回乱拆借的资金，使宏观经济在快车道上稳刹车，并最终顺利实现了软着陆。,经过三年的努力，1996年终于成功实现经济“软着陆”，经济增长幅度回落到9.6%，通货膨胀率降到6.1%；1997年进一步巩固“软着陆”的成果，实现了“高增长、低通胀”。 总体上来看，这次调整由于方向明确，措施得力，在保证国民经济高速增长的前提下，

14、集中解决了经济过热、通货膨胀的问题，所以获得了很大的成绩。其突出之点主要有：,第一， 抑制了过旺的需求，有效地治理了通货膨胀。首先是使固定资产投资过快增长的势头受到明显抑制。国家采取了严格控制信贷规模，整顿乱拆借、乱集资等一系列措施，使固定资产投资增幅逐年回落。其次是财政收入增长较快，财政支出有所控制，财政赤字逐年缩小，全国银行工资性支出的增幅也逐年回降。过旺的总需求得到有效控制。对抑制通货膨胀起到“釜底抽薪”的作用。 第二， 正确判断形势，正确确定宏观调控方向，恰当把握调控力度和调控措施。党中央、国务院提出的抑制通货膨胀的目标和各项措施，都是在科学分析经济运行形势、物价上涨的性质和原因的基础

15、上提出来的。在确定物价调控目标时，既分析了有利条件，又分析了不利条件；既考虑了降低物价涨幅的需要，又考虑了保持经济适度增长的需要。在实施调控目标和政策措施的过程中，加强了对经济运行态势的多层次、多侧面的跟踪监测、分析，始终保持了清醒头脑。,虽然这次调整取得了很大的成绩，但也有不少负效应。 第一， 在经济体制改革的方向明确之后，财政改革的方向却出现了分歧，到底是实行建设财政，还是实行公共财政？理论上的彷徨不决，影响了改革的推进； 第二， 财政收入占国民收入和GDP的比重仍然没有提高，特别是中央财政占财政总收入的比重没有提高，财政职能被肢解的矛盾仍未解决； 第三， 由于在此次调整中力度实施有些过大

16、，通货膨胀是抑制了，但也为以后国内需求不足埋下了伏笔，致使1997年以后不得不进行又一次的调整。,19982003年底 积极的财政政策、稳健的货币政策,1997年下半年东南亚金融危机使我国的外贸出口受到很大的影响，而这些年来我国经济的增长有相当大的比重来之于外贸出口，进而也严重影响了我国的国民经济。在这种情况下，我们就要把宏观政策的定位转为扩大内需方面。 国内遭遇百年不遇的特大洪涝灾害，使本应再次回升的经济出现了新变化，经济存在振荡衰退、大幅下滑的危险。,上次调整的力度过大，虽然通货膨胀得到治理，实现了“软着陆”，但宏观调控的惯性下滑，加之外部的冲击，使我国经济增长的速度大幅度降低。 为此国家

17、不得不实施积极的财政政策，扩大内需，以拉动国民经济的增长。从1998年起,为缓解通货紧缩,保证经济增长,我国实行近6年的积极财政政策以刺激投资、拉动内需；而稳健的货币政策着力于防范金融风险,并与财政政策相配合。这样的政策组合在通货紧缩,经济景气度较低的情况下,保证了我国经济增长速度保持在较高的水平。,针对有效需求不足、通货紧缩等问题，政府实施了以扩大内需确保经济增长目标实现为目的的“双松”政策。在货币政策方面采取了取消贷款限额控制，降低法定存款准备率，连续5次下调存贷款利率，逐步扩大公开市场业务，改革存款准备金制度，扩大对中小企业贷款利率的浮动幅度等一系列措施；在财政政策方面，大力发行国债；大

18、规模地增加基础设施建设；扩大政府采购规模和投资力度；大幅度提高职工的工资，开征储蓄存款利息所得税；扩大转移支付；实施财政赤字政策。,这次调整是上次调整的继续和深化，力度温和没有造成大的波动：,第一、 积极财政政策对经济的拉动作用非常明显。一方面，每年发行的长期建设国债投资大量的项目，直接增加了固定资产投资，拉动了经济增长。在实施积极财政政策期间，中央政府每年发行1000亿1500亿元的长期建设国债，仅从1998年至2004年7月间，累计发行9100亿元。但财政的这种资本性支出的带动作用更大。在中国，政府资金具有引导效应，比如政府上一个项目，银行就争着给贷款，这种“政府投资、银行跟进”所形成的投

19、资规模是相当惊人的。 从经济学理论上来讲，财政政策虽然能直接刺激投资，但往往因为存在一定的“挤出效应”而使其效果打折扣。这里要指出的是，由于特定的体制原因，中国这一时期的财政政策是几乎没有“挤出效应”的。,第二、 “积极”的货币政策作用相当微弱。随着积极财政政策的启动，宏观政策伴以稳健的货币政策。在相关部门看来，所谓稳健的货币政策是既能防止通货膨胀又能防止通货紧缩的政策，即适中的货币政策。但从事后来看，我们的货币政策事实上是偏松的。主要原因并不是我们名义上采行稳健的货币政策，而在实际操作时违其原意，即货币供应量仍加速增长（积极货币政策的最重要表现），相反，我们实施稳健的货币政策期间，广义货币供

20、应量（M2）增加的并不是很快，相比之前20以上（甚至30左右）的年增幅，这些年M2的增幅一直稳定在15以下，是名副其实的“稳健”；但近些年来我国的M2GDP越来越大，尤其是1998年以后迅速增加，粗略估计当前为2左右，这在世界上都是,罕见的。而且，中国人民银行从1996年以来八次调低利率，其中1998年之后就有五次。 因此，从这些意义上讲，我们的货币政策是“积极”的。而货币政策的作用无外乎表现在两个方面，即随着货币供应量的扩大，利率降低，于是居民消费增加，企业投资扩大，但从我国的实践情况来看，这两方面的刺激作用都是不明显的。一方面经济主体的货币需求量一直居高不下，另一方面银行信贷却出现了萎缩，

21、从而大量的资金沉淀在银行中不能转化为投资，即我们的货币政策传导机制出现了严重的问题，最终使“积极”货币政策效果大打折扣，以致从表面上看，中国已几乎陷入了流动性陷阱。在这时再回头看财政政策的“挤出效应”问题，就非常明显了。由于有大量资金沉淀在银行体系中不能转化为有效的投资，那么增发国债就成为使这些资金通过购买国债而转化为实际总需求的一部分的途径，国债投资项目的银行配套贷款和其他社会资金也具有同样的性质，因此基本上没有“挤出效应”。但必须指出的是，这种很小的“挤出效应”是在我国特定体制下的扭曲结果。,2004至今 “双稳健”的财政政策和货币政策,2004年年初，承接上一年发展的良好势头，经济继续保

22、持快速增长。但同时信贷规模增长偏快，消费价格指数高位运行，通货膨胀压力逐渐加大。其主要表现为：央行每月发布的企业商品价格指数（CGPI）在2004年的头四个月比同比上涨了6.3、7、8.3和9.3；油、电、煤、运全面紧张和基础原材料价格也大幅上涨。狂飙的价格超出了人们的想象，也反映了上游行业的热度。这主要是由投资膨胀造成的。这年开始的各级领导班子换届，开始了新一轮“政绩工程”的基建投资热潮。如果任其发展下去将会带来严重后果。由此可见，积极财政政策实施的基础条件正在逐步发生变化，以鼓励投资为主要手段刺激经济增长的目的已经基本达到，通货紧缩的态势也在逐渐淡去，宏观财政政策也应相应进行调整。,200

23、4年底的中央经济工作会议做出了财政政策转型的决定，宏观调控由“积极的财政政策+稳健的货币政策”过渡到“双稳健”模式。2005年近一年的实践表明，财政货币政策的基本取向均为稳中偏紧，总体上配合较为协调。,从财政政策来看，2005年财政预算赤字由3198亿元减少到3000亿元，财政赤字占GDP的比重将由2004年的2.5%减少到2005年的2%；长期建设国债的发行额由1100亿元减少到800亿元，减少了300亿元。财政预算执行情况也反映了财政政策的稳健取向。2005年16月，财政收入继续保持快速增长，全国财政收入累计完成16392亿元，比2004年同期增长14.6%，高于经济增长率5个百分点。此外

24、，财政支出结构也得到进一步优化，2005年16月的社会保障补助支出、抚恤和社会福利救济费、教育支出分别实现了同比22.6%、21.4%和17%的快速增长；全国实施粮食直补的29个省份安排粮食直补资金预计也会实现13.8%左右的大幅增长。财政政策在总量上向中性回归的过程中着力调整了支出结构。,货币政策总体上也属于稳中偏紧型：提高存款准备金率、实行差别准备金制度、提高存贷款利率等灵活多样的货币政策手段来适当控制银行信贷投放的规模和速度。同时，与产业政策结合，控制盲目投资、低水平扩张、不符合国家产业政策和市场准入条件的项目贷款来抑制低水平重复建设。,我国的财政政策实践,19982004年积极财政政策

25、，目的是消除通货紧缩的影响，保持经济的持续稳定健康发展。 原因：1993年后出现高通货膨胀，国家采取“双紧”政策，到1997年出现了明显的效果，摆脱了计划经济时代的短缺经济，从而使大部分商品供求平衡或供大于求受此影响，经济中出现了以下情况：,（一）消费者捂紧钱袋，不愿消费 （二）投资由“热”变“冷” （三）外需减少人民币坚挺 （四）经济出现负增长 （五）失业率不断上升,二、积极财政政策操作的成功经验 （一）刺激需求与改善供给相结合，采取扩大财政支出刺激投资需求的同时，着眼于经济结构的调整，特别是注重农业发展和西部大开发。 （二）短期效应与张其效应相结合，实行科教兴国战略，大力推进科技进步，大力

26、发展教育事业，注重技术革新，发展高新技术产业，推动产业升级，提高出口商品的技术含量，改变出口商品结构。即不仅促进当前经济增长，而且从长远着眼于培养经济增长的“内生性”,（三）刺激需求与调整分配政策相结合，特别是提高城镇中低收入阶层的收入水平，大力解决农业、农村、农民问题，提高农民的收入水平，扩大国内消费市场，从而主笔建立消费需求的稳定增长机制。 （四）没有奉行凯恩斯主义的实行扩张政策必须减税的教条；大力推行“费改税”，通过清理乱收费、乱摊派减轻企业和居民的额外负担。同时，充分发挥税收对经济的调节作用，鼓励投资和消费，促进技术革新和出口。,（五）充分运用财政补贴和财政贴息手段，在扩大财政支出的同

27、时，带动银行贷款的增长，对国民经济发挥“四两拨千斤”的扩散效应。 （六）松中有紧的财政政策和紧中有松的货币政策相配合，应用积极的财政政策保证适度的经济增长率，应用稳定的货币政策保证适度的货币供应，发挥“微调”的作用，既有利于遏制通货紧缩的趋势，又可以避免通货膨胀的死灰复燃。,（七）准确判断国内外经济形势，并及时根据形势发展变化及时调整政策措施。 如此次调整仍始终货币政策开始的，当看到货币政策的较硬微弱，国端启动财政政策；开始的主要目标是齿机需求，但很快转向调整经济结构，调整分配政策，注重科技进步和发展教育；密切关注经济形势发展，及时调整政策力度，掌握逐步淡出的时机等。,思考：我国财政政策转型的

28、背景；积极财政政策的目的与主要措施；如何与货币政策配合调节经济？,我国2005年以来财政政策选择的实证分析,（一）实施背景 1、经济走出通货紧缩的阴影：在2002年已基本走出低谷的基础上，2003年已经进入了一个快速增长期，2004年经济出现了较快增长的势头，且从高的GDP增长率、高投资率和物价上涨这几个经济发展指标来看，经过这几年以增发国债扩大投资为主要特征的积极的财政政策的实施，我国经济发展已经出现了过热的问题，并有引发新一轮通货膨胀的可能。,（1）较快的经济增长速度 （2）较快的固定资产增长速度 （3）较高的消费者物价指数（CPI） 2、经济存在局部过热现象，即结构型过热。 （1）产业投

29、资增长不均衡 （2）行业发展冷热不均 （3）投资过热的行业中也存在不同程度的结构失衡问题,（二）政策的选择稳健的财政政策 1、控制赤字 2、调整结构 3、推进改革 4、增收节支,第三节财政政策与财政收支平衡,政府财政政策的使用，会直接影响到政府财政收支的平衡。而财政收支的平衡与否会影响到政府职能的发挥，所以财政收支是运用财政政策时必须考虑的问题。,一、充分就业时的财政赤字（或盈余）,在实际财政政策的运用过程中，在充分就业时财政收支不一定是平衡的，这就出现了充分就业的财政赤字（或盈余）问题。,充分就业的财政赤字（或盈余）的提出 引起预算盈余（赤字）变动的原因：一是经济运行情况本身的变动，即经济趋

30、向高涨时会引起预算盈余的增加或赤字的减少，经济趋向衰退时会引起预算盈余的减少或赤字的增加；二是财政政策的变动，即扩张性财政政策会使预算盈余减少或赤字增加，紧缩性政策会使预算盈余增加，赤字减少。 要使预算盈余或赤字成为衡量财政政策是扩张性的还是紧缩性的标准，就必须消除经济波动本身的影响。美国经济学家布朗提出了充分就业的财政赤字（或盈余）的概念。,财政赤字（或盈余）与充分就业 充分就业的财政赤字（盈余），就是指经济在充分就业状态时存在的赤字（盈余）。 BS代表实际的预算盈余，BSF代表充分就业的预算盈余，则 BSFBSMTQFG(MTQG)MT(QFQ) QFQ时，有BSFBS； QFQ时，有BSFBS； QFQ时，有BSFBS。,财政赤字（或盈余）的意义 充分就业赤字（盈余）这一概念的提出： 一是使人们把充分就业时的国民收入与相应的政府财政收支状况联系起来，为政府判断究竟是采取扩张性财政政策还是紧缩性财政政