青岛市胶州湾滩涂管理问题与对策研究

1、 青岛市胶州湾滩涂管理问题与对策研究摘要沿海滩涂地处海陆交界地带，自然资源丰富，是我国重要的后备土地资源。积极开发利用沿海滩涂，对于缓解我国尤其是沿海地区人口与耕地的矛盾，增强食物安全保障，满足社会经济发展需求，具有重要的战略和现实意义。胶州湾是青岛市社会经济发展的重要依托，其沿岸滩涂的开发与利用，不仅有助于缓解青岛市的土地资源紧张状况，而且能够为周边居民带来丰富的粮食资源和可观的经济收益。近年来，胶州湾沿岸滩涂围垦、滩涂养殖、捕捞等开发利用活动日益频繁，给青岛市社会经济发展带来了巨大的社会和经济收益，与此同时也导致了一系列环境问题的产生，如胶州湾面积缩减、环境污染严重、生物多样性减少等，严重

2、阻碍了胶州湾沿岸经济的健康快速发展。这些问题的产生更彰显了加强胶州湾滩涂管理的必要性。然而我国目前实行的以职能管理为主体的沿海滩涂管理体制，由于其本身仍然存在着一定的问题，如管理职能分散、交叉，管理权责不清等，从而导致沿海滩涂管理过程中出现一系列的问题。事实证明，目前青岛市胶州湾滩涂管理过程中仍然存在着诸多问题，严重阻碍了胶州湾滩涂开发和管理活动的顺利进行。因此，深入剖析青岛市胶州湾滩涂管理的现状，发现胶州湾滩涂管理过程中存在的问题，分析其产生的原因并找到改善这些问题的相应对策，对于完善青岛市胶州湾滩涂管理体系，提高胶州湾滩涂管理水平，保证胶州湾滩涂管理和开发活动的顺利进行，是十分必要的。基于

3、上述现状，本文从行政管理的角度出发，在综合分析和调查研究的基础上，梳理了青岛市胶州湾滩涂管理的进程及其目前所取得的成果，阐明青岛市胶州湾滩涂管理目前面临的环境形势，从而找出胶州湾滩涂管理过程中存在的一系列问题，如缺乏专门的胶州湾滩涂管理条例、现有的胶州湾滩涂管理法规内容不完善、胶州湾滩涂管理职能交叉、胶州湾滩涂管理规划不科学、缺乏有效的胶州湾滩涂管理协调机制等。这些问题产生的原因是多方面的。本文运用管理学、经济学、行政伦理学等相关知识和内容，综合分析和探讨了这些问题产生的症结所在，如滩涂价值认识错位、滩涂管理体制不顺、滩涂利益协调机制不畅等，以期为深入认识和改善胶州湾滩涂管理的现状提供参考和建

4、议。最后，结合青岛市胶州湾滩涂管理的实际，本文建议从法律、制度、管理机构等方面采取措施来改善1 胶州湾滩涂管理的现状，如完善胶州湾滩涂管理法规体系，科学评估胶州湾滩涂管理规划，成立专门的胶州湾滩涂管理机构，强化部门间的行政协助制度等，希冀对胶州湾滩涂管理问题的改善以及胶州湾滩涂管理的优化有所帮助。关键词：胶州湾；滩涂管理；滩涂价值2 The study on the problem and countermeasure of beachmanagement of Jiaozhou Bay in QingdaoAbstractCoastal beach is located in the bou

5、ndary between the land and sea area, rich innatural resources, and is an important reserve land resources in our country. It hasimportant strategic and realistic significance for our country especially coastal areas topositive develop and utilize coastal beach, such as alleviate the contradiction of

6、population and arable land, enhance food security, and meet the demand of social andeconomic development. Jiaozhou Bay is the important basis for social and economicdevelopment of Qingdao, and the development and utilization of its coastal tidal flats,not only help to ease the tense situation of lan

7、d resources in Qingdao, but also canbring rich food resources and considerable economic benefits for the surroundingresidents. In recent years, the development and utilization activities have becomeincreasingly frequent in the coast of Jiaozhou Bay, for example beach reclamation,beach culture, fishi

8、ng, and so on, and has brought enormous social and economicbenefits to Qingdao socio-economic development, at the same time also led to a seriesof environmental problems, such as Jiaozhou Bay area reduction, severeenvironmental pollution, biodiversity decrease, which seriously hindered the healthyan

9、d rapid development of the coastal economy in Jiaozhou Bay. The emergence ofthese problems has more highlight the necessity to strengthen the management ofJiaozhou Bay beach. But the coastal beach management system currently practiced inChina is the main functional management, which itself still exi

10、st some problems, suchas management functions dispersion, cross, management power and responsibility isnot clear, leading to a series of problems appeared in the process of coastal beachmanagement. Facts have proven that there are many problems in the process ofJiaozhou Bay beach management in Qingd

11、ao, a serious impediment to themanagement and development activities of Jiaozhou Bay carried out smoothly.Therefore, it is very necessary to in-depth analysis of the Qingdao Jiaozhou Baybeach management status, find the problem existed in the process of QingdaoJiaozhou Bay beach management, analysis

12、 their reasons, and identify thecorresponding countermeasures to improve these problems, for improving the systemof Qingdao Jiaozhou Bay beach management, enhancing the level of Jiaozhou Baybeach management, and guaranteeing the management and development activities ofJiaozhou Bay beach carried out

13、smoothly.Based on the above situation, starting from the perspective of administrativemanagement, this paper combs the process of Qingdao Jiaozhou Bay beachmanagement and its results achieved presently, clarifies the environmental situationQingdao Jiaozhou Bay beach management faced currently on the

14、 basis ofcomprehensive analysis and survey research, in order to identify a series of problemsexisting in the process of Jiaozhou Bay beach management, such as lack ofspecialized Jiaozhou Bay beach management regulations, the content of existing3 Jiaozhou Bay beach management regulations is imperfec

15、t, the Jiaozhou Bay beachmanagement functions in the existence of overlapping functions, the Jiaozhou Baybeach management planning is unscientific, have no effective coordinationmechanism of Jiaozhou Bay beach management, etc. There are many reasons forthese problems. This paper utilizes management,

16、 economics and administrative ethicsand other relative knowledge and content to comprehensive analyze and discuss thecrux of these problems, for instance the understanding of beach value is dislocated,the beach management system is not impeded, and the poor beach interestcoordination mechanism, in o

17、rder to provide references and suggestions for furtherunderstanding and improving the status of Jiaozhou Bay beach management. Finally,combining the actual conditions of Qingdao Jiaozhou Bay beach management, thepaper suggests that take measures to improve the status of Jiaozhou Bay beachmanagement

18、from the legal, institutional, regulatory agencies, ethics regulation and soon. They are improve regulation system of Jiaozhou Bay beach management, set upperfect policy evaluation system of Jiaozhou Bay beach management, scientificassessment of Jiaozhou Baybeach management planning, reinforce the a

19、dministrativeassistance system among departments, hoping will be helpful to improve the problemof Jiaozhou Bay beach management and optimize Jiaozhou Bay beach management.Key words：Jiaozhou Bay; Beach management; Beach value4 目录绪论. 1一、研究背景及意义.1（一）研究背景 . 1（二）研究意义 . 2二、国内外研究现状.2（一）国外研究现状. 2（二）国内研究现状.

20、3三、研究思路.6四、研究方法及创新之处.6（一）研究方法 . 6（二）创新之处 . 7第一章胶州湾滩涂管理的基本范畴界定 . 7一、滩涂概念的界定.7二、滩涂管理的内涵.9三、胶州湾滩涂管理的基本概况.11第二章胶州湾滩涂管理的内容及进程 . 15一、胶州湾滩涂管理的重要性.15（一）对胶州湾海洋生态环境的重要性.15（二）对青岛市社会经济发展的重要性.16二、胶州湾滩涂管理的机构及其主要职责.17三、胶州湾滩涂管理的发展进程.19（一）胶州湾滩涂管理的历史进程.19（二）青岛市“环湾保护，拥湾发展”战略实施.20第三章胶州湾滩涂管理存在的问题及原因分析 . 22一、胶州湾滩涂管理存在的问题

21、.22（一）胶州湾滩涂管理法规不健全.22（二）胶州湾滩涂管理职能交叉 .24（三）胶州湾滩涂管理规划不科学.25二、胶州湾滩涂管理问题存在的原因分析.27（一）沿海滩涂价值认识错位 .27（二）胶州湾滩涂管理体制不顺 .28（三）胶州湾滩涂利益协调机制不畅.29第四章实现胶州湾滩涂有效管理的对策 . 30一、完善胶州湾滩涂管理法律法规体系.30（一）颁布专门的胶州湾滩涂管理条例.30（二）完善现有的胶州湾滩涂管理规定.31二、健全胶州湾滩涂管理协调机制.325 （一）成立专门的胶州湾滩涂管理机构.32（二）强化胶州湾滩涂管理行政协助制度.33三、科学评估胶州湾滩涂管理规划.33（一）注重胶州

22、湾滩涂环境影响预测评价.34（二）建立胶州湾滩涂环境管理信息平台.36四、完善胶州湾滩涂管理行政监督机制.38结论. 40参考文献. 42致谢. 46个人简历. 47个人发表的学术论文. 476 绪论一、研究背景及意义（一）研究背景伴随社会经济的发展、城市化进程的加快以及人口数量的增加，我国尤其是沿海地区对土地资源的需求量日益增加，合理开发利用土地资源成为我国社会经济发展的重要保障。沿海滩涂地处海陆交界地带，融合了海洋和陆地的双重属性，是我国重要的后备土地资源。而且，在我国目前可供开发利用的后备土地资源之中，较之其它后备土地资源的开发利用，沿海滩涂资源的开发利用更具经济上的合理性和投资上的可行

23、性。因此，加强沿海滩涂资源的开发与管理，保证沿海滩涂资源开发活动的有序进行，对于缓解我国尤其是沿海地区土地资源紧张状况，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步，具有十分重要的作用。胶州湾，位于黄海之滨，山东半岛南岸，是青岛市形成的发展的摇篮，也是青岛市社会经济发展的重要载体，素有“青岛的母亲湾”之称。同时，胶州湾也是中国近海受人类活动影响较为典型的半封闭型海湾，其岸线变化和生态系统演变深受人类开发利用活动的影响。近年来，伴随青岛市社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，青岛市政府不断加快对胶州湾的开发与管理进程，取得了极大的社会和经济效益。尤其是 2008年青岛市政府提出并实施“环湾保护

24、、拥湾发展”这一城市发展战略以来，胶州湾对于青岛市乃至整个山东省的重要价值得到进一步体现，胶州湾开发与管理进入了一个全新的发展阶段。2011年1月4日，国务院以国函20111号文件批复了山东半岛蓝色经济区发展规划，这标志着山东半岛以“海洋经济”为主题的蓝色经济区建设正式上升为国家战略，同时也为青岛市社会经济的快速发展带来新的契机。根据“环湾保护，拥湾发展”战略的部署，胶州湾生态环境保护是青岛市新一轮城市经济发展的核心，其生态环境状况的优劣一定程度上决定着青岛市社会经济健康发展的速度和进程。然而，近年来青岛市胶州湾沿岸出现的一系列生态环境问题，如湿地面积缩减、海水污染严重、生物多样性减少等，不仅

25、为当地居民的生活带来不便，而且也使得围绕胶州湾进行的一系列开发利用活动受到影响，严重阻碍了青岛市蓝色经济区建设的进程。因此，加强胶州湾沿岸开发管理势在必行。本文选取青岛市胶州湾滩涂管理作为研究的逻辑起点，阐明目前胶州湾滩涂管理面临的严峻形势，找出1 胶州湾滩涂管理过程中存在的种种问题，分析这些问题产生的原因，并相应地提出改善这一状况的对策建议，以期为青岛市胶州湾滩涂管理的完善提供一定的决策依据和参考价值。（二）研究意义1、理论意义：目前我国关于青岛市胶州湾滩涂管理研究的文献比较少，且缺乏系统性。本文从行政管理的角度，系统地分析了胶州湾滩涂管理的现状，总结出目前胶州湾滩涂管理中存在的一系列问题，

26、找出其产生的原因并试图提出改善这些问题的相应对策和建议。这对目前及以后的研究有一定的补充作用和借鉴意义。2、现实意义：青岛市“环湾保护，拥湾发展”战略实施已近五年，取得了十分可观的成果。但是其中存在的问题也是不可忽视的。本文仅择取胶州湾的滩涂管理状况进行研究，是以小范围的角度反映更大环境的问题，希望对了解胶州湾整体经济环境的发展状况尽一份微薄之力。因此，本文的撰写既可为胶州湾滩涂管理部门制定和实施胶州湾滩涂管理政策和措施提供决策依据，也可为青岛市政府部门更好地规划社会经济发展蓝图提供参考价值。二、国内外研究现状（一）国外研究现状E.C.FBird（1996）认为滩涂管理的目标是旨在保持或改善海

27、滩，将之作为娱乐资源和海岸保护的一种手段，同时提供设施，以满足人们使用海滩的愿望。RodneyJ James（2000）认为海滩应是多层面的环境系统，即海滩环境，而不是单向的物理系统或休闲娱乐场。他提出滩涂综合管理的理念，认为滩涂环境管理是由海岸管理、自然资源管理、污染控制、土地利用规划、自然保护和环境规划等一系列管理要素构成的。滩涂环境管理就是在自然系统、管理系统、社会文化系统之间实现平衡，并且还需要进一步增加三种系统之间的结合和相互影响。他还提出了有利于滩涂综合管理的6个方面，即当地区域管理、沿海保护项目、管理计划、海滩环境保护项目、为滩涂管理设计工具和指标、评价现有和未来的管理措施。Ed

28、uard Ariza等（2008）对沿加泰罗尼亚海岸的市级滩涂管理现状进行了分析。他们以调查问卷的形式，发现当前该海岸的滩涂管理主要是娱乐导向的，海滩是提供给用户和访问者的产品/服务。经理主要关注的是泥沙管理相关2 问题的外观。虽然市级是侵蚀产生问题的“接收器”，但决定、计划和执行解决或抵消这些问题的措施的却是不同的行政级别。这反映了复杂的管理计划统治者西班牙沿海地区，即三个不同的政府在一块狭窄的土地上有不同管辖权力。Valentina Marin等（2009）对意大利的可持续滩涂管理进行了用户感知分析。他们通过调查问卷的方式清晰了解了使用者档案、使用者对滩涂的认识和态度及其对于滩涂管理相关主

29、题的认识和态度，使其与分析基础上的“专家知识”相结合，有利于为当地管理者确定实际大众旅游行业的替代方案和避免本地区作为旅游目的地而带来的衰退。Omar（2009）在沿海滩涂生态威胁研究评述的文章中指出，沿海滩涂的管理需要范式转变。这种转变不仅包括基本的生态原则的确立，还包括对有效治理的鼓励，以及在政府和利益攸关者之间分享管理原则。Rodney J James（2000）提出主要有两种方法可以提高滩涂环境的质量，一是加深我们对滩涂环境组成部分的理解。这是学科研究深入到滩涂的焦点。二是提高我们对组成海滩环境的不同系统之间的联系的理解和认识。Lan L.Turner（2007）总结了近年来澳大利亚将

30、图像分析技术应用于海岸带管理的实践，提出建立基于网络的实时的滩涂管理系统。即定期通过互联网提供定性和定量信息，范围从每小时监测点图像到每周总结海岸线变化和长期海滩宽度趋势，并通过万维网界面访问所有监测项目的结果及数据汇总，实时直接传送到管理者的桌面电脑。DanielA.Zacarias等（2011）论述了旅游承载能力评估的相关理论与实践及其作为沿海管理的一种管理工具的相关性。他们试图评估不破坏周围生态、社会和文化环境的最佳人数，研究结果表明，物理生态承载量应在1385人次/日和2627人次/日之间，社会文化承载量应在为305和608人之间。他们认为物理生态承载力分析可应用于生态系统管理，而当管

31、理目标群体是游客和海滩用户时则可应用社会文化承载力进行分析。（二）国内研究现状国内外关于滩涂研究的成果有很多，但关于胶州湾滩涂的研究主要还是集中在国内。鉴于滩涂管理经验的吸取，本论文首先整理了国内学者关于滩涂管理研究的成果，而后归纳整理了国内关于胶州湾滩涂管理的文献成果，以期有所区别。1、国内关于滩涂管理的研究3 目前，国内关于滩涂管理问题的研究主要集中在沿海滩涂资源管理、滩涂管理体制、滩涂管理意识、滩涂管理权属界定及滩涂管理规划等方面。陆国庆等（1996）认为“滩涂资源管理实质上是环境和自然资源在开发利用中行为准则的管理，最终目的是使资源的开发利用处于最佳状态，在满足不断增长的社会需要中，既

32、要鼓励、支持合理的开发，又要控制一定容量和限制不合理的开发，实现资源开发的社会化目标”。朱明君（2000）认为我国滩涂资源管理中存在多头管理问题，缺乏统一、有效的综合协调机制。各滩涂管理部门各自为战，相互争夺滩涂资源，造成滩涂资源管理混乱，浪费了国家大量的财力、物力。樊静等（2006）对沿海滩涂上的物权制度进行了研究。他们认为，沿海滩涂的不同部分因其法律性质不同而具有不同的所有权属性，如潮上带和潮间带在法律性质属于土地，其所有权既可以属于国家，也可以属于农民集体；而潮下带部分因其本质上属于海域，所以其所有权只能属于国家。陆永军等（2011）认为，我国部分沿海省份相继颁布的相关管理规划之间缺乏统

33、筹，条块化明显。我国目前的滩涂管理还存在手段落后、主导方向不明确、缺乏长远的统一规划、滩涂开发利用缺乏科学评价等问题。关于滩涂管理问题的改善对策，我国学者建议从明确滩涂管理权属、完善滩涂管理法律法规、健全滩涂管理体制、建立综合性协调管理机构和加强社会监督等方面着手，实现滩涂综合管理的目标。朱明君（2000）认为应“加强滩涂勘查定界和确权工作，明确土地权属和行政管辖界限。同时，明确划定滩涂的行政管辖界限对于合理利用和保护海岸带资源也是十分必要的。应建立一个高于行业或部门的机构，具有高层次的政府行政职能，协调滩涂资源开发利用工作”。彭勇（2006）认为海洋法规体系的建设是海洋开发可持续发展的法制保

34、障，因此必须完善海洋开发综合性法规体系，使滩涂资源管理步入法制化管理的轨道；同时应加大执法力度，建立专业的海洋法规执法队伍，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。包晓斌（2011）认为应明确相关管理部门的管理职能，在目标一致、利益互补的原则下，打破部门和行业界限，成立专门的管理委员会，促进渔业、环保、水利等管理部门的协商合作。梅宏等（2011）建议，在滨海湿地的管理中也应完善非政府的监督机制以及公众参与机制。一方面，完善非政府的监督机制，确保监督机关对管理机关的监督检查作用能够切实履行。另一方面，4 可在滨海湿地保护立法中，将公众参与制度纳入其中，使其贯彻到滨海湿地资源保护与管理各项

35、行为的决策和实施过程之中。2、国内关于胶州湾滩涂管理的研究我国目前关于胶州湾滩涂管理问题的研究主要集中在胶州湾滩涂管理中面临的生态环境问题如面积缩减、污染严重、生物多样性减少等，胶州湾滩涂管理法律法规，胶州湾滩涂围垦管理等方面。吴永森等（2008）就胶州湾近十年来的水域面积变化情况进行了研究。他们认为“近十年来，胶州湾面积减少的主要区域集中在潮间带，0-5m水深的浅水区面积也有所减少，5m以上水深水域面积几乎没有变化。这说明胶州湾自然的冲蚀淤积在近十几年已趋于平衡，人为演变在胶州湾当代岸线变化中是主导因素”。张绪良等（2009）认为当前胶州湾水禽生物多样性面临的主要问题是生境破坏。他们经过研究

36、指出，胶州湾内的过度围垦、海域污染的加重等原因，不仅破坏了水禽生物的栖息地，而且降低了水禽食物如浮游植物、软体动物等的获取量，严重威胁到了胶州湾海域水禽生物的生存环境。游奎等（2009）认为胶州湾滩涂管理的一些法规与制度已显陈旧过时，不符合时代发展的要求；同时，胶州湾滩涂管理权利与责任不明确，而导致胶州湾滩涂管理混乱，相关法规政策得不到有效实施。李京梅等（2011）通过意愿调查的方式估算了胶州湾围填海造地的环境成本，即56元/m，以此为政府管理部门制定和2实施围填海造地价值补偿管理政策提供参考。关于胶州湾滩涂管理问题的改善对策研究，我国学者建议从环境保护宣传与教育、法律法规的完善及执行力度的加

37、大、公众参与监督管理机制的健全以及滩涂资源使用补偿机制的探索等方面着手，改善胶州湾滩涂管理现状。张绪良等（2007）认为为加强胶州湾海岸湿地管理，在发挥政府行政管理职能的同时，应积极发挥社区参与的作用。他们认为，提高湿地保护区居民的参与意识，鼓励他们积极参与到沿海湿地的保护与管理过程中，也是保护湿地的重要手段。据此，可通过成立胶州湾海岸湿地保护的社区参与组织，开展胶州湾海岸湿地保护和合理利用的宣传教育等措施来引导社区公众积极参与到胶州湾海岸湿地的管理、保护和利用之中。高振会等（2009）建议通过完善胶州湾海域管理的相关法律法规，如胶州湾海洋环境特别保护管理条例和胶州湾海域使用特别管理条例等，加

38、大对胶州湾滩涂开发的管理力度，切实实现胶州湾海域管理过程中有法可依，有法必5 依。马晓菲等（2011）建议加强胶州湾管理法规制度的执行力及其监督管理机制。他们认为，应建立健全胶州湾管理法规制度的工作机制，完善其程序性规定，为胶州湾管理法规制度的落实创造良好的实施环境和条件；加强胶州湾管理法规执法队伍建设，规范管理人员的行为，优化执法硬、软件配置；在预防重大生态破坏事件和环境污染事件发生的同时，要采取措施健全其监督管理机制，如成立专门的执法巡查队伍、健全环境跟踪监测制度、建立有效的舆论监督机制等。三、研究思路本文分为六个部分：第一部分绪论，阐述本文的研究背景与意义，总结国内外关于滩涂管理和胶州湾

39、滩涂管理研究的文献成果，阐明本论文的研究思路和采取的研究方法以及本论文可能存在的创新之处。第二部分胶州湾滩涂管理的基本范畴界定。这部分主要是在梳理我国学者对于滩涂和滩涂管理概念的界定基础上，阐明本文中论及的滩涂和滩涂管理的概念和内涵，并就胶州湾滩涂管理的基本状况进行概述，包括胶州湾滩涂的自然环境概况、滩涂利用方式以及开发管理状况等，为后面的论文阐述奠定基础，对胶州湾滩涂管理有一个基本的认识。第三部分胶州湾滩涂管理的内容及进程。本部分中首先强调了胶州湾滩涂管理的重要性，进而介绍了胶州湾滩涂管理的机构及其主要职责，了解青岛市胶州湾滩涂管理的体制。在此基础上梳理了胶州湾滩涂管理的发展进程，并单独介绍

40、了青岛市“环湾保护，拥湾发展”战略的实施情况。第四部分胶州湾滩涂管理存在的问题及原因分析。通过实证调查和资料收集分析等方法，分析归纳出目前胶州湾滩涂管理中存在的主要问题，并对其产生的原因进行综合分析，找出胶州湾滩涂管理存在上述问题的症结。第五部分改善胶州湾滩涂管理问题的对策建议。在综合考虑上述问题及原因分析的基础上，本部分结合青岛市社会经济发展的实际，提出了改善胶州湾滩涂管理现状的对策建议。四、研究方法及创新之处（一）研究方法1、文献研究法：通过对现有的图书、期刊、论文等相关资料的搜集、查阅和整理，掌握胶州湾滩涂管理相关的理论知识和研究成果，为论文的写作奠定基础。6 2、实证研究法：在论述胶州

41、湾滩涂管理的现状及其存在问题等部分时，除查阅相关文献资料外，通过实地考察的方式对所掌握的内容进行验证，尽量掌握胶州湾滩涂管理的现实情况，保证数据资料的及时性，以期更客观、清楚地反映胶州湾滩涂管理的现状及存在的问题。（二）创新之处1、研究视角的创新。论文从行政管理的角度提出加强胶州湾滩涂管理的对策，把握了当前青岛市政府管理层面已经引起重视但有待加强的问题，填补了目前研究视角上的欠缺，对丰富胶州湾滩涂研究有一定的积极作用。2、研究内容上的创新。目前关于胶州湾滩涂研究的文章多是关于胶州湾资源开发现状与对策的研究，关于胶州湾滩涂管理方面的研究很少。本文选取胶州湾滩涂管理的问题与对策进行研究，在研究内容

42、上可以弥补目前研究内容上的不足。第一章胶州湾滩涂管理的基本范畴界定一、滩涂概念的界定滩涂，原来是我国沿海地区的渔民对淤泥质潮间带的一种俗称，并没有明确的定义。后来随着滩涂开发及研究的深入，其概念内涵得到不断丰富和发展。2001年，在国土资源部发布的全国土地分类（试行）中，对“滩涂”的定义进行了界定，即“滩涂是指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮侵地带；河流、湖伯常水位至洪水位间的土地；时令湖、河洪水位以下的滩地；水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位之间的滩地。不包括已利用的滩涂”。该定义中，滩涂的范围既包括沿海滩涂，即潮侵地带，也包括诸如河湖、时令河湖、水库和坑塘等涵盖的滩地部分，即内陆滩涂。即滩涂

43、不仅包括沿海部分，还包括内陆滩地部分。因此，国土资源部门对于“滩涂”概念的界定是比较宽泛的，即我们所说的广义上的滩涂。而沿海滩涂则只是滩涂众多类型中的一种。据此，如非特别说明，在我国学者关于滩涂研究的文献中提到的滩涂一般就是指沿海滩涂，可以称之为狭义上的滩涂。本论文中论及的“滩涂”，仅是选取滩涂类型中的沿海滩涂，即狭义概念上的滩涂。7 我国学者关于沿海滩涂概念界定的研究由来已久，学者们从不同的学科和领域角度对沿海滩涂的范围进行了界定。但由于他们研究的角度或测量方法的不同，因而至今仍未形成统一的说法。任美锷（1996）认为，“滩涂仅指沿海的淤泥质海滩，即淤泥质潮滩（tidalmudflat），亦

44、称海涂，主要由细粉砂-粘土级的细颗粒沉积物组成”；杨宝国、王颖等（1997）认为“沿海滩涂的称谓等同于海洋海涂，主要指淤泥质海岸的潮间带浅滩，广义的海涂还包括部分未被开发的生长着一些低等植物的潮上带及低潮时仍难以出露的水下浅滩”；孙书贤（2003）认为，“海岸滩涂可分为三部分：一是潮上带滩涂，即平均大潮高潮线以上的淤泥质沉积地带；二是潮间带滩涂，即平均大潮高潮线与平均低潮线之间，也即潮间带之间的泥质、砂质和岩滩等沉积地带；三是潮下带滩涂，即平均低潮线以下的浅水区泥砂质沉积地带”；还有的学者将滩涂的范围扩大化，不仅指潮间带，还包括其他与潮间带相连的滩地，如湿地、盐碱地、河口三角洲、泻湖等除了基岩

45、岸之外的滩地部分。这种观点虽然也是从广义的角度对沿海滩涂进行的界定，但是这种对沿海滩涂概念的界定与滩涂的概念存在交叉，也就是说，这种观点将滩涂和沿海滩涂混为一谈，是不甚妥当的。由此可见，目前学术界关于沿海滩涂概念的界定，大致有两种观点：一是狭义上的界定。这种观点多数是从学术研究的角度出发，认为沿海滩涂仅指潮间带浅滩部分；二是广义上的界定。这种观点多是从开发利用的角度出发，将沿海滩涂的范围扩大到潮上带和潮下带浅滩部分，认为沿海滩涂的范围应该包括潮上带、潮间带和潮下带三部分。若仅从纯学术研究的角度看，严格界定沿海滩涂的概念和范围，有助于学术研究的严谨性；但从实际开发与管理的角度看，按照严格界定的沿

46、海滩涂范围进行开发和管理是不切实际，因此，较之于狭义上的界定，广义上的界定更有利于滩涂开发管理活动的顺利进行。本文中所论及的沿海滩涂，既包括潮间带滩涂，也包括潮上带和潮下带滩涂，即广义范围的沿海滩涂。事实上，目前学术界关于沿海滩涂的概念界定，大多是从其外延范围的角度，而非概括其内涵特征的角度进行的。即，大部分关于沿海滩涂的概念只是概括出了沿海滩涂的外延范围，如潮上带、潮下带、潮间带等，而并没有体现出它的本质特征，所以才导致目前因还念不清而造成的诸如滩涂权属不清、滩涂面积统计数据差异较大等问题。因此，我们有必要对沿海滩涂的概念进行全面且深入的探8 讨。众所周知，沿海滩涂地处海陆交界地带，具有海洋

47、与陆地的双重属性，但其实质在于它具有保护沿海生物的属性，具有进行沿海渔业养殖的属性，具有缓冲海洋力量冲击的属性。而很多潮上带和潮下带并没有具备这些属性。换言之，如果定义者所观察的潮上带和潮下带具备了上述所有特征或具备其中的一个特征，那么就有可能从广义的角度来定义沿海滩涂；同样的，如果不具备这些特征，则有可能会从狭义的角度进行界定。据此，如果仅基于高潮线和低潮线的标准来界定沿海滩涂而使得其外延不同也就不足为奇。滩涂湿地生态系统的维持除了水和土地这两个基本要素外，还要具有生物多样性才能得以持续下去。换句话说，沿海滩涂除了地处海陆交界地带这一地域特征之外，还隐含着另外一个特定属性生态性，即沿海滩涂上

48、具有生态特征。这也是应在沿海滩涂的概念中体现出来的。因此，沿海滩涂的本质特征除了具有海陆交界的地域特征外，还具有可供沿海生物栖息的生态基础的特征。而且沿海滩涂生物之间存在着不可分割的事物链条，即生态系统的连贯性。基于这样的认识，笔者将沿海滩涂定义为：具有可供沿海生物生存、栖息和繁衍的生态物质特征的潮间带、潮上带和潮下带浅滩。二、滩涂管理的内涵沿海滩涂属于公共区域，沿海滩涂上的各类资源都属于公共物品，包括土地、水、鱼类等。根据公共物品理论，公共物品具有两个明显特征，即消费的非竞争性和非排他性。也就是说，任何一个人对滩涂资源的消费都不能排除其他人对滩涂资源的同时消费，也不会因此而减少其他人享受滩涂资源的数量或质量；对滩涂资源的消费不能将拒绝为之付款的人排除在滩涂资源的受益范围之外，即不付出代价也能消费滩涂资源。沿海滩涂的这种公共属性，使得沿海滩涂这种“公共物品”的提供只能由政府来负责。另一方面，伴随城市化进程的不断加快和人口数量的迅速增加，我国尤其是沿海地区土地资源日趋紧缺。湿地是我国重要的后备土地资源之一，而沿海滩涂作为湿地类型中的一种，其开发与管理对于沿海地区来说具有重要意义。因此，沿海滩涂的管理职责是由国家来履行的。国家对于沿海滩涂的管理既