财政与金融 第3章 财政支出的增长及效率分析.ppt

1、2020/7/28,1,第3章 财政支出的增长及效率分析,2020/7/28,2,学习目标 学完本章后，你应该能够： 知晓财政支出规模的测量及西方国家财政支出的增长趋势 理解财政支出增长的理论解释 理解中国财政支出的增长趋势 领会公共投资及其评价方法 了解政府采购制度及其在中国的发展状况,2020/7/28,3,本章提要,3.1 西方国家财政支出的增长趋势 3.2 财政支出增长的诠释 3.3 中国财政支出的增长趋势 3.4 公共投资及其评价方法 3.5 政府采购制度分析 3.6 中国政府采购制度的现状,2020/7/28,4,引言,20世纪50年代起，西方国家的财政支出增长呈现强劲的增长态势，

2、由此产生了一些不利影响，如财政压力增大，经济增长减缓等问题。 与此同时，发展中国家也面临同样的问题。,2020/7/28,5,3.1 西方国家财政支出的增长趋势,一、西方国家财政支出的增长 二、支出增长中的结构变化 三、发展中国家的财政支出增长,2020/7/28,6,3.1 西方国家财政支出的增长趋势,3.1.1财政支出规模的测量 财政支出规模的衡量一般可以使用两个指标：绝对指标和相对指标。 3.1.2 西方国家财政支出的增长 表3-1说明了主要OECD国家在不同年份的政府支出占GDP的比重。,2020/7/28,7,表3-1 主要OECD国家财政支出占GDP的比重(%),注：*2004年数

3、据 资料来源：OECD Economic Outlook No. 78 .,2020/7/28,8,数据表明，在各国经济发展史上，尽管不同国家的政府支出的增长情况各不相同，而且在一国的不同发展时期，政府支出的增长情况有较大差异，有些国家在有的时期甚至出现政府支出负增长的情况。 但从长期和整体看，政府支出的不断增长构成了发展总趋势。,2020/7/28,9,3.1.3 财政支出增长中的结构变化,在财政支出增长的过程中，其内部结构也开始发生显著的变化。 随着经济发展、社会进步，政府承担着越来越多的社会责任，这就使政府的有关社会保障支出增长得很快，而随着战争威胁日益减弱，和平红利开始出现，国防支出在

4、财政支出中的比重就随之而下降了。,2020/7/28,10,表3-2 美国联邦财政支出结构变化 ,* 总支出的单位为l0亿美元，现价。,2020/7/28,11,从总体上看，发达国家在财政支出增长的同时，在用于社会福利性方面等的转移性开支增长得较快，而在国防支出、交通等购买性支出增长得相对较慢。,2020/7/28,12,3.1.4 发展中国家的财政支出增长,无论是从绝对数量还是从相对数量来说，发展中国家的财政支出都在增长。 与发达国家相比，在增长过程中的结构变化有所不同。 发展中国家的财政支出增长主要集中在购买性支出方面，特别是在公共投资方面，这与发达国家转移性支出增长更快是有所区别的。,2

5、020/7/28,13,导致这种不同的原因 发达国家的经济发展水平已经很高，政府所关注的问题更侧重于社会的公平问题，而不是效率问题； 对发展中国家来说，追求经济发展的高速度，提高经济的效率便成为政府财政支出时首先要考虑的问题，体现的是一种“效率优先，兼顾公平”的支出政策思想。,2020/7/28,14,表3-3 若干发展中国家财政支出占GNP的比重 (%),* 2003年数据,2020/7/28,15,3.2 财政支出增长的诠释,3.2.1 有关财政支出增长的理论 政府活动扩展论（瓦格纳法则） 梯度渐进增长论（时间型态论） 经济发展阶段论 3.2.2 财政支出增长的微观分析,2020/7/28

6、,16,3.2.1 有关财政支出增长的理论,1、政府活动扩张论（瓦格纳法则） 当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。 19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳（Adolgh Wagner）对19世纪的欧洲国家以及日本、美国进行分析后，认为一国工业化经济的发展与本国财政支出之间存在着一种函数关系，即随着现代工业社会的发展，“对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出。后人称之为“瓦格纳法则”（Wagners law）。,2020/7/28,17,图3-1 瓦格纳法则,o,2020/7/28,18,瓦格纳认为财政支出增长的趋势可从两个方面加以解释 政治因素 国家

7、职能扩展政府职能的内在质量提高财政支出扩大 经济因素 工业化扩大的市场与市场主体间的关系日趋复杂要求建立有关的司法和行政制度 财政支出增长 城市化和人口密集问题外溢性必须政府解决,2020/7/28,19,2、梯度渐进增长论（时间型态论）,时间型态论的含义 财政支出的增长不是按同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。 1967年，英国经济学家皮库克（Peacock , A. T.）和威斯曼（J. Wiseman）通过对18901955年英国财政支出历史数据进行了经验分析，认为在正常年份财政支出呈现出一种渐进的上升趋势，但当社会经历激变时（如战争、经济大萧条或

8、其他严重灾害），财政支出会急剧上升；当这种激变时期过后，财政支出水平将下降，但不会低于原来的趋势水平。这就是后来人们所谓的“梯度渐进增长论”。,2020/7/28,20,主要观点 在正常的时期，居民的税收容忍水平是稳定的，政府的财政支出也是比较稳定的，从长期来看是一种渐进的增长趋势。 当社会出现激变时，如战争、经济危机的出现，财政支出需要大幅提升。纳税人的税收容忍水平将会提高，整个政府财政支出在渐进的过程中呈现出一个台阶式的增长形态。 当社会激变过去之后，政府不会轻易容许已经上升的税收容忍水平降到原有的水平，因此，政府财政支出水平虽然会下降，但下降的幅度不会太大，下降后的水平依然会比激变前高，

9、在此基础上财政支出继续以稳定的方式向前发展。,2020/7/28,21,战争结束后，财政支出变化的三种情形 民用财政支出在战争结束之后立即恢复至战前水平（图3-2） 民用财政支出的增长水平在战争结束之后继续保持，即战后民用财政支出增长的幅度与战争时期总财政支出增长的幅度相同（图3-3） 民用财政支出在战争结束之后经过一段时间的回落后，又逐渐恢复到原先水平，即从长期来看，民用财政支出保持一种稳定的增长状态（图3-4）,2020/7/28,22,图3-2 第一种情形,o,2020/7/28,23,o,图3-3 第二种情形,2020/7/28,24,图3-4 第三种情形,o,2020/7/28,25

10、,Peacock和Wiseman(1967) 认为，财政支出在战后的变化更符合图3-3的情形，即财政支出在战后继续保持战争期间的增长势头。 社会突发性事件会造成三个方面的影响，导致了财政支出的增长 替代效应 检查效应 集中效应,2020/7/28,26,3、经济发展阶段论,由马斯格雷夫（Musgrave ，R.A.）和罗斯托（Rostow，W.W.）两人提出的。 利用经济发展阶段论来解释财政支出增长的原因 经济发展的早期阶段 经济发展的中期阶段 经济发展的成熟阶段,2020/7/28,27,经济发展早期阶段的财政支出特征 财政支出中用于公共投资部分比重很大，增长的速度也很快 人们的生活水平不高

11、，主要是满足人们的基本需要，如吃、穿等，因而对政府的公共性消费支出需求不大 这一时期主要考虑经济的发展速度，因而转移性支出不大,2020/7/28,28,经济发展中期阶段的财政支出特征 此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共投资支出在GNP的比重下降 政府用于教育、卫生和安全等方面的消费性支出增加，其在整个财政支出中的比重相应上升 用于解决收入分配问题的转移性支出开始增加,2020/7/28,29,经济发展的成熟阶段 这一时期的政府公共性投资支出又呈增长势头，表现为一种对私人消费品的补偿性公共投资。但从总体上而言，公共性投资占GNP的比重是呈不断下降趋势的 公共消费支

12、出占社会总消费支出中的比重上升 用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加,2020/7/28,30,3.2.2 财政支出增长的微观分析,公共部门产出水平的决定 环境对公共产品产量的影响 人口因素的影响 公共产品质量的影响 公共部门投入价格的影响,2020/7/28,31,公共部门产出水平的决定 增长的微观理论分析的基础是中间投票人和政治家追求选票最大化的理论。 政府部门提供的任何公共产品都是在按当时技术要求的最低成本生产的。 结论 在其它条件不变的情况下，如果中间投票人的税基减少了，由他可支配的实际收入提高了，于是对公共产品的需求量就会增加。 在其它条件不变的情况下，如果中间投票人的收入提高

13、了，则对公共产品的需求量会上升。 在其它条件不变的情况下，如果社会总税收基础扩大了，则对公共产品的需求量会增加。,2020/7/28,32,环境对公共产品产量的影响 环境的含义：影响生产一定水平的公共产品所需的资源的社会经济和地理变量。 如果社会经济环境发生了变化，公共产品的产出水平就会发生变化。 以警察保护为例：环境状况恶化时，人们为了得到和原来一样水平的保护就必须多交税，以满足政府多雇用警察的费用开支。,2020/7/28,33,人口因素的影响 纯公共产品和服务 人口数量的增加不会导致纯公共产品的生产成本上升，也没有理由预期人口增加将导致纯公共产品支出增加。 近似的公共产品 政府用于这类公

14、共产品的支出增长速度会低于人口的增长速度。 人口变化会通过价格效应作用于财政支出，这要求财政支出以小于人口增长率的速度上升。,2020/7/28,34,公共产品质量的影响 一般而言，质量较高的公共产品要比质量较低的公共产品投入更多的资源。 随着投入的增加，质量提高的速度是下降的。 对公共产品质量的分析指标主要是根据投入大小来测定的，如学生/教师比例、病人/医生比例。,2020/7/28,35,公共部门投入价格的影响 Baumol(1967)将经济分为两个部分：进步部门和非进步部门。Baumol模型正是建立在两大部门在劳动生产率方面的差异之上的。 如果公共部门的生产率增长比其它经济部门的生产率慢

15、，而公共部门的工资水平又要和其它经济部门的工资水平保持同步增长，在其它条件不变的情况下，财政支出将会增加。,2020/7/28,36,3.3 中国财政支出的增长趋势,3.3.1中国改革开放以来的财政支出增长趋势 1财政支出增长率 在分析财政支出增长率时要考虑：一是这里所说的财政支出是指包括中央政府和地方政府的财政支出，即国家财政支出；二是鉴于中国政府支出不仅有预算支出，还有预算外支出，故要客观反映中国的财政支出增长状况，需要综合考虑这两类支出。 （1）预算支出增长率。19782005年，中国预算支出的规模不断扩大，年均增长率达13.7%。该期间的预算支出增长表现出以下三个特点： 预算支出持续增

16、长。,2020/7/28,37,预算支出增长率的波动性很大。 预算支出增长率慢于名义GDP增长率。 （2）预算外支出增长率。在走向社会主义市场经济体制的进程中，预算管理制度不断调整，特别是预算外资金的范围和管理变化很大。 （3）预算内外总支出增长率。从有预算外支出官方数据的1982年到2005年（剔除1993年和1997年因制度性变化导致的数据不可比），预算内外总支出增长率平均为14.9%，低于同期名义GDP增长率，财政支出比率会出现下降。,2020/7/28,38,2财政支出比率 1978年以来，包括预算内外支出的财政支出比率呈现出不断下降的趋势，从1978一1980年的38.4%，一直下降

17、到19962000年的17.3%。1992年以前，财政支出比率下降的速度比较缓慢，19911995年下降的速度比较快，为19.4%。这种下降趋势直到1996年才停止，且预算支出比率开始回升，19962000年为17.3%，20012004年为21.0%。 （1）静态角度分析 （2）动态角度分析,2020/7/28,39,3.3.2 财政支出比率下降趋势的原因 财政支出比率逐年下降的原因主要有： 外生因素是经济管理体制的变化。尽管这是一种外生因素，但却是导致财政支出比率下降的最直接的原因。在过去高度集中的计划管理体制下，财政支出比率非常高，随着体制改革的不断深入，财政支出比率不断下降，这在一定程

18、度上是合理的。 根本原因在于税收限制。中国的税收制度是典型的无弹性税制，即税收收入的实际增长率大大低于经济增长率。因此，要扭转财政支出比率下降趋势，除了合理调整财政支出结构、整顿和归并预算外资金外，最重要的是提高税收收入占GDP的比率。,2020/7/28,40,3.4 公共投资及其评价方法,公共投资 也称政府投资，指的是政府为了满足公共需要，实现社会经济发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。 私人投资 指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。 社会总投资由公共投资和私人投资共同组成。,2020/7/28,41,3.4.1公共投资的特点,影响公共投资和私人投资在一国社会总投资

19、中的比重的主要因素 社会经济制度的不同 实行市场经济的国家，公共投资所占的比重相对较小，私人投资所占的比重相对较大； 实行计划经济的国家，公共投资所占的比重相对较大，私人投资所占的比重相对较小。 经济发展阶段的不同 在经济发达国家，公共投资占社会总投资的比重较小，私人投资所占比重较大； 在欠发达和中等发达国家，公共投资占社会总投资的比重较大，私人投资所占比重较小。,2020/7/28,42,私人投资的特点 私人投资的盈利性，这是私人投资的首要特点。 企业主要是依靠自身积累的利润和社会筹资为投资提供资金。 私人投资的领域选择受到一定的限制。利润动机使私人投资大多只能从事那些投资规模相对较小，资金

20、周转快、投资回收期较短的短期投资项目。,2020/7/28,43,公共投资的特点 公共投资侧重于社会效益。公共投资可以不盈利或低利，但一定要保证有较高的社会效益。 公共投资具有开发性和战略性的特点。 公共投资主要来源于预算资金或利用政府的身份融资，资金成本较私人投资资金来源为低，可以投资于大型项目和长期项目。,2020/7/28,44,3.4.2 公共投资的原则,弥补市场失效原则 维护资源配置效率原则 调节宏观经济运行原则,2020/7/28,45,3.4.3 公共投资的范围,公共投资的范围应集中于两个方面 公益性服务领域 公、检、法、司等政权机构的投资 科教文卫方面的投资 国防方面的投资 社

21、会保障和社会福利方面的投资 社会经济稳定发展的投资 基础性投资领域 基础性产业一般属于典型的资本密集型行业，投资规模较大，资金周转较慢，建设周期较长，具有服务对象的公共性、服务效益的社会性等特点。公共投资必须参与这些领域的投资，由政府和企业共同承担这方面的投资。,2020/7/28,46,划分中央政府和地方公共投资范围的原则 受益原则 即按公共产品和服务的受益范围来划分投资权限。 受益范围遍及全国所有地区中央政府负责 受益范围基本上被限定在某一个区域内地方政府负责 比较效率原则 一项公共投资，如果由中央政府负责，效率较地方政府为高，则应由中央政府负责 反之则由地方政府负责,2020/7/28,

22、47,中央政府的投资范围 国防方面的投资。 全国性的能源、交通运输、邮电、科教文卫等基础设施投资。 关系国计民生的重大生产建设项目投资。 对具有“正外部效益”的开放性地方性公共产品和服务，中央政府要给予一定的投资补助。 为稳定经济而进行的投资。,2020/7/28,48,地方政府的投资范围 投资兴建辖区内的基础设施。 地方性文化教育、社会治安、卫生保健、就业培训等投资。 与其它地区合作举办一些跨区的基础设施投资。,2020/7/28,49,3.4.4 成本一收益分析,1. 收益和成本的确定 准确地测定备选项目的成本和收益是一个关键步骤。财政投资项目的社会收益和社会成本非常复杂，需要全面深入分析

23、、鉴定和衡量；一般来说，这些收益和成本大致可分为以下五类： （1）实际成本收益和金融成本收益 （2）直接成本收益和间接成本收益 （3）有形成本收益和无形成本收益 （4）内部成本收益和外部成本收益 （5）中间成本收益和最终成本收益,2020/7/28,50,2. 项目评估的一般方法 在计算成本和收益比值时，主要有以下三种方法： （1）净现值法（net present value, NPV） 净现值法是指在投资项目的寿命期内，将所有的成本和收益按照一定的贴现率折算为成本现值和收益现值，如果收益现值减去成本现值后的差额大于零，则该投资项目就是可行的。 （t = 0, 1, 2, , n ） 式中：B

24、t为第t年的收益；Ct为第t年的成本；i为基准贴现率；n为项目的寿命年限或计算年限。评价准则：若NPV 0，项目可以接受；若NPV 0，项目应拒绝。,2020/7/28,51,（2）现值指数法（present index, PI） 现值指数法即收益成本比率（benefit-cost tatio, BCR），是指在投资项目的寿命期内，计算所有的收益现值与成本现值之比，如果该比率大于1，则投资项目就是可行的。 （t = 0, 1, 2, , n ） 式中：Bt为第t年的收益；Ct为第t年的成本；i为基准贴现率；n为项目的寿命年限或计算年限。评价准则：若PI 1，项目可以接受；若PI 1，项目应拒绝

25、。,2020/7/28,52,（3）内含报酬率法（internal rate of return , IRR） 内含报酬率是指能够使投资方案的净现值为零的贴现率。这种方法就是通过计算投资项目的未来所有成本和收益的净现值之差为零的贴现率，如果这一内含贴现率比要求的贴现率为高，则该投资项目就是可行的。 （t = 0, 1, 2, , n ） 式中：Bt为第t年的收益；Ct为第t年的成本；IRR为内含报酬率；n为项目的寿命年限或计算年限。评价准则：若IRR 大于基点利率（benchmark interest rate），如社会贴现率，则项目可以接受；否则，项目应拒绝。,2020/7/28,53,三种

26、方法的适用性 如果投资项目是不可分割的，则应采用净现值法； 如果投资项目是可分割的，则应采用现值指数法，优先采用现值指数高的项目； 如果投资项目的收益可以用于再投资时，则可采用内含报酬率法。,2020/7/28,54,成本收益法分析农业灌溉工程项目,1项目背景 某地区干旱少雨，且降雨集中于夏季的一个较短时期，当地农业生产受干旱影响严重，单产低，且很不稳定。当地虽然打了不少机井，但多年抽取地下水灌溉农田，导致地下水位逐年降低，许多老机井已经干涸。为解决农田用水问题，当地政府拟出资修建引水灌溉工程，利用邻近的黄河水灌溉农田。为此，工程计划：(1)在临河处修建扬水站；(2)修建引水的主干水渠和若干分

27、水渠；(3)一座集中式的蓄水库和人员分散的农户蓄水池；(4)抽水、分水和灌溉系统。,【案例】,2020/7/28,55,2成本与收益的识别、计算与经济评价 该项目经济分析人员在工程设计人员和农业专家的帮助下，仔细地分析了工程的受益区域和受益类别，对各类收益进行了预测和估算： (1)直接灌溉收益。直接受益于该工程而得以灌溉的农田150万亩，预计每亩每年可增产农作物价值120元，由此每年直接受益18000万元(120150)。 (2)节省抽水费用。50万亩农田(直接受益的)原有机井可以不再使用，由此，每亩地每年可以节省抽水费用10元，每年节省抽水费用500万元(1050)。 (3)农业间接收益。在

28、直接受益地区，农作物产出增加又会导致农产品加工与销售的增加，由此获得的间接净收益估计每年可达800万元。,2020/7/28,56,(4)周边地区间接收益。直接受益区外的周边地区，其农田抽水机井会由于这项工程的供水而使地下水位上升，进而增加灌溉用水和农作物产出，促其相关经济发展，此项间接收益估计每年可达500万元。 (5)养鱼收益。集中式蓄水库养伍净收益估计每年可达50万元。 本工程的成本费用主要是投资支出、占地损失(不在投资支出之内)、工程的管理、维护和设备更新费用。工程投资预计3年完成，总投资额预计18亿元。占地损失每年为60万元，管理维护等运行费用每年250万元。见表7-2。,2020/

29、7/28,57,表7-2某水利灌溉项目的成本、收益及指标计算(i=8%),(万元),2020/7/28,58,3指标计算及评价结论 (1)收益现值与成本现值,(2)收益成本比 (BC)195528/1569361.25 1 由计算可知，本项目收益成本比大于1, 所以，项目是可以接受的。,2020/7/28,59,3.5 政府采购制度分析,3.5.1政府采购制度的产生及发展 政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的对政府采购行为进行管理的一系列法律和惯例的总称。 政府采购的内容 政府采购政策，包括采购的目标和原则 政府采购的方式和程序 政府采购的组织管理,2020/7/28,60,政府采购制度

30、最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点是对政府采购行为进行法制化的管理。 其成熟与完善是在政府大规模干预经济的现代市场经济时期。 政府采购制度与国际贸易的联系越来越密切 1979年政府采购守则 1996年世贸组织的政府采购协议,2020/7/28,61,3.5.2 政府采购的特点和方式,政府采购的特点 政府采购资金来源的公共性 政府采购的非盈利性 政府采购对象的广泛性和复杂性 政府采购具有较强的规范性 政府采购的政策性 政府采购的公开性 政府采购的影响力非常大,2020/7/28,62,政府采购的原则 有效竞争原则 公开性原则 公平性原则 推动国内竞争和促进产业发展的原则,20

31、20/7/28,63,政府采购的方式 根据招标范围的不同分类 公开招标采购 选择性招标采购 限制性招标采购 根据是否具备招标性质分类 招标性采购 非招标性采购 招标采购方式已成为一种主要的政府采购方式，最能体现政府采购的有效竞争原则、公平原则和公开原则。,2020/7/28,64,3.5.3 政府采购制度的基本内容,政府采购制度是指规范政府采购行为的一系列法律、法规和惯例的总称，是财政制度的重要组成部分。政府采购制度的基本内容包括以下四个方面： （1）政府采购法规。主要表现为政府采购法，主要有总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。 （2）政府采购政策。主要表现为政府采购的目的、采购权限的划分、采购的原则和程序、采购的范围和方式、信息披露等方面的规定。 （3）政府采购程序。主要包括政府单位采购计划的拟定、审批、采购合同签订