政府预算的编制和审批

1、第三章 政府预算的编制和审批,一、政府预算的准备过程 1分析报告年度政府预算执行情况 2分析各种因素对下一年度的影响 3拟订下一年度预算收支指标 4颁发编制预算的指示和规定 5修订预算收支科目和预算表格,二、部门预算的编制,1.部门预算的内容(P133_141) 收入预算： （1）一般收入预算（P133） 财政拨款 预算外资金 其他收入（事业收入、事业单位经营收入） （2）政府性基金收入预算（P134),支出预算： （1）基本支出预算（P136） 保障行政事业单位正常运转发生的支出。 人员经费、公用经费 （2）项目支出预算(P138-139） 完成特定的工作任务发生的支出。 上级确定的项目、经

2、常性专项业务费项目、跨年度项目、其他项目,部门预算收支结构图,2. 部门预算的编制程序（P131_132) “两上两下” （1）部门编报预算建议数 （2）财政部门下达预算控制数 （3）部门上报预算 （4）财政部门批复预算,三、各级政府总预算的编制,（一）各级政府总预算编制的形式 1按编制方法划分：基数预算和零基预算（参见PPT第二章P26-27,教材P112113） 2. 按编制结构划分：单式预算和复式预算 （教材P111112） 形式不同: 预算范围不同： 功能不同：,（1）编制复式预算的原因 政府职能扩展 预算范围扩大 预算功能扩大 编出更细预算 （2）进入八十年代以来，一些发达国家相继放

3、弃复式预算,（3）中国19921996年的复式预算改革 经常性预算 建设性预算 经常性预算结余转入建设性预算收入 经常性预算结余占建设性预算收入的比重（%） 问题：,1995年预算法： 第二十六条中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。 复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。 预算法实施细则规定： 复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、其他预算。,（4）中国19972006年 一般预算 基金预算 债务收支预算 （5) 中国2007年开始至今 公共财政预算 政府性基金预算 国有资本经营预算 社会保障预算,3. 按预算编制导向划分：投入预算与绩效预算（P113114)

4、 线性预算（Line-item budgeting）： 传统的预算形式，也称投入预算。 强调严格按照预算既定的方向使用资金，禁止资金在不同预算项目间转移。 注重对预算资金使用方向（投入）的控制。 绩效预算或项目预算（Performance Budgeting, Program Budgeting)：阅读P232258 注重对预算结果的考虑，强调投入与产出的关系（结果导向）。 强调提高支出效率,（二）各级政府总预算编制的内容,1中央预算的编制内容 （1）当年本级预算收入和支出 分税制所规定的中央收支 （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 （3）返还或者补助地方支出 （4）地方上解收入,2地方各

5、级政府预算的编制内容 （1）当年本级预算收支 （2）上一年度结余用于本年度安排的支出 （3）上级返还或者补助收入 （4）返还或者补助下级支出 （5）上解上级支出 （6）下级上解收入 3各级政府总预算的汇编 汇总过程中，应注意上下级预算之间的转移收支，避免重复计算。,4预算说明书的编写,分析上年预算预计完成情况，说明超收或短收、超支或结余的原因； 说明本年预算编制的指导思想和预算编制的主要依据； 说明预算收支安排情况：总收支以及主要预算收支的安排情况、预算收支的平衡情况； 说明预算收支增减变化的原因； 说明从哪些方面采取措施完成计划年度预算任务； 说明预算编制过程中的问题。,（三）中国预算编制中

6、存在的主要问题,1. 预算内容不完整 预算应全面反映政府活动的范围和方向。 “政府的一切收支应该全部纳入预算” （参见第一章 PPT 20-25页）,2012年预算法修正草案 第四条 预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接。 第五条 预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。 第二十五条 政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。 （参见第一章PPT 42-47页,2. 预算信息不具体,部门预算的信息

7、，必须反映每项资金的具体细节。 离开了对预算细节的了解，就失去了对支出合理与否的判断能力。 1995预算法对于预算信息提供到什么程度，未作规定。 2012修正草案新增了如下条款：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。 ”。 参见第一章PPT 26-31页,问题： 第一，没有明确条款中所说的“款”和“项”究竟是何种分类。 是按经济分类编制到“款”、“项” ？ 还是按功能分类编制到“款”、“项”？ 或是两种分类都要编制的“款”、“项”？ 条款中没有明确。,第二，“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。

8、 什么是“重点支出” ？ 条文中没有规定，不具有法律约束性，是否属于“重点支出”，由行政部门决定。,第三，编制到“款”和“项”是否能保证人大进行有效审批 ？ 以教育支出为例： （参见教材P59）,“教育类” 下设：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等11个“款”。 在“款”这个层面上，审批者只能了解教育支出的框架性信息。 规定预算编制到“项”，意味着审批者无权审查每一“项”所包含的具体内容。,2012修正草案 “报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。 ”的规定，不能保证人大有效地行使预

9、算审批权，而且还用法律的形式限制了人大的审批权。 根据这一规定，人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出（例如政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消费”）识别出来，而且也无权削减或者取消这类支出。,为此，预算法的相关条款应做如下规定： 各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。,四、政府预算的审查和批准,1政府预算的审批机构 国家立法机构： 议会制：一院制和两院制 人民代表大会制,2代议制下 以议会为主体的预算审批,（1）议

10、会制在审批监督预算方面的优点 A体现公众的意愿 西方国家一般通过两条途径来保证议会的工作体现选民的意愿： 议员与选民的日常联系 保证议会工作的信息公开 B专门的职能机构负责预算的审批监督,（2）议会对预算的监督存在着内在的悖论,A议员有自身的利益 B议员为了争取再度当选，把注意 力更多地投放在回应选民的要求和投诉上。,五、政府预算编制和审批的案例对比,（一）美国编制、审批政府预算的程序 1. 联邦预算管理部门及其职权 联邦预算管理部门： 行政部门 立法部门,行政部门： 总统：向国会提交 国家经济委员会：由财政部、美国经济顾问委员会、总统预算管理办公室首脑构成 总统预算管理办公室：编制和执行预算

11、 联邦政府各部委：提交本部门预算，申请拨款并分配给本部门各单位,立法部门： 国会预算委员会：提交预算；协调国会内部各委员会分工 国会拨款委员会：审查联邦法定预算项目；制定资金拨付方面的法令规则 国会批准委员会：制定非法定预算项目的经费开支标准和支出项目；监督各部门预算执行 国会收入委员会：制订联邦税法 国会预算办公室：向国会提供独立的经济发展和预算分析报告；制订中期预算收支计划 会计总监办公室：审计预算执行,2. 编制、审批联邦预算的过程,预算年度：10月1日次年9月30日 一般提前18个月编制 前一年三月，国家经济委员会和总统预算管理办公室向总统提交预算预测和预算指导方针，总统审查后下达各部

12、门； 夏，政府各部门编制本部门预算； 秋，政府各部门将编制的本部门预算建议提交总统预算管理办公室，由它审查汇总，形成联邦预算建议草案提交总统审查；,次年2月第一周，总统提交国会，公诸于众。国会举行听证会，各团体提出意见或质询，各部门首脑对预算作出详细说明，国会根据调查、听证情况修订或通过预算建议草案； 4月，国会预算委员会汇总成预算草案决议案，提交参众两院讨论，并通知总统； 6月，总统提出修改意见，报告国会； 7月，预算决议案经参众两院一致通过后，作为一项注册议案提交总统。 总统批准、签字生效。 10月1日，开始执行。,3. 美国预算管理特点 （1）分工明确、相互制衡 制订权与批准权分开 执行

13、权与监督权分开 （2）程序严格、反复论证 透明度高，减少主观随意性 （3）预算刚性强，执行严肃 （4）审计监督机制严密、健全 各部门内部审计 总统预算管理办公室审查监督 会计总监办公室审计,美国政府预算议案，很少一次性通过，大都是要经过提交议案、议会修改打回、政府再修改再提交。 拉锯过程最大化地平衡各方利益。 有人说，美国政府的预算报告，也许不是很好的预算报告，但一定是一个“最不坏”的预算报告。,（二）中国编制、审批政府预算的程序 1. 预算编制过程 自上而下、自下而上，上下结合、逐级汇总。 （1）国务院每年9月向各省、直辖市、自治区和中央各部门下达编制预算的指示； （2）中央各部门布置下级编

14、制预算草案； （3）地方各级财政部门布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，负责汇编本级总预算草案，由本级政府审定后，每年12月提交本级人民代表大会审批； （4）财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编，上报国务院，由国务院核准后，于每年3月提请全国人民代表大会审批。,2审批程序 政府常务会议审议 党委财经领导小组审议 党委常委审议 人大财经委初审（初审阶段） 人大主任会议审议 人大常委会审议 人代会终审（批准阶段）,3中国预算审查报告范式,（1）当年预算收支的安排情况并进行评价； （2）是否建议本次大会批准预算草案； （3）向政府提出若干操作性强的具体建议。,4中国现行预算审批过程的特点,（

15、1）预算法没能较好体现“人民当家作主”的宪法精神 现行预算法第一章总则第一条以下述文字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。 2012预算法修正草案的相应条款与预算法完全相同，未做任何改动。,这段文字中两处使用了“国家”一词：“国家对预算的管理”， “国家宏观调控”。 这里强调了“国家”是管理者，要实现的是“国家”的意图。 谁是“国家”？它具体指的是什么？ 国家中有公民，有公民的代表机构各级人大，还有各级政府。 “国家”指的是谁？如果三者都包括，那么他们之间的关系如何？,我国宪法规定，“中华

16、人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。同时还规定，各级人民政府是各级人民代表大会的“执行机关”。 宪法对人民、人民代表大会以及政府三者之间的关系规定得非常明确：人民是国家的主人，是国家一切权力的本源，人民通过其代表机构来行使国家权力并对政府政府进行管理和监督。 人民当家作主是宪法的灵魂，预算法只有将这一点明确体现在其宗旨中，并将之贯穿始终，“根据宪法，制定本法”才是确实的。,在预算立法宗旨的表述中，用笼统的“国家”一词来代替人民及其代表机构人民代表大会，就会有意无意地导致将政府行政部门视同为“国家”，以政府对社会公众的管理来取代人民及其

17、代表机构对政府的管理的结果，使得宪法规定的“执行机关”悄然演变为不受制约和监督的决策者。 这正是现行预算法存在的关键问题，宪法赋予人民以及人民代表大会的权力在现行预算法的有关条款中很大程度上被弱化或空泛化，而政府行政部门则被法律规定拥有了与宪法精神不相一致的权力。,应当将这一条款修改为：“为了保证预算过程中人民当家作主，并通过各级人民代表大会行使预算的审批和监督权，明确各级政府的职责，规范预算行为，使公共资金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根据宪法，制定本法。” 这一基本精神应贯穿并落实在预算法的所有其他条款中。,（2）人大审查机构具有双重角色 代表人民；接受党的领导 党委对人大有领导权 ；人大的机构设置、编制数量在一定程度上受党的控制 结果：政党在很大程度上左右着预算的审查结果。,全国第11届人大代表党派情况（共2979名）,北京市第13届人大代表党派构成,浙江省第11届人大代表党派构成情况,（3）人大代表的行业构成 民意代表性问题 政府及各企事业单位占了较大比例，占人口大多数的普通市民、农民代表相对少,浙江省十一届人大代表行业构成情况,（4）人大代表非专职化，缺乏角色使命压力（更多的是政治荣誉） 全国人大代表忧国忧民王全杰 微博： 【