公共管理学教案4.ppt

1、公共管理学,Public Administration or Public Management,无锡市广播电视大学,Wuxi Television University,第四章,第四章 公共组织管理,内容提要,主要知识点,1、公共组织的含义、构成要素和特征 2、公共组织结构的类型 3、公共组织设计的原则 4、公共组织变革的类型、动力和过程 5、公共组织变革的阻力和消解对策 6、公共组织的发展趋势,重点提示,学生在学习本章时应将第二章的第一、二节内容和本章的内容联系起来学习，温故而知新，有利于加深对有关内容的理解和掌握。尤其要重点掌握公共组织的含义和特征、公共组织的结构和设计原则、公共组织变革

2、的动力与阻碍以及消解政策、公共组织的发展趋势等。,一、公共组织的含义、构成要素和特征,公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职能的社会组织。公共组织可分为政府组织和非政府公共组织两种类型。政府组织的基本特征为政治性、社会性、权威性、法制性和系统性。公共组织由组织人员、物质因素、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权责分配和规章制度等要素构成。,二、公共组织结构的类型,公共组织的结构就是指公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式，亦即构成公共组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。公共组织结构的主要类型有直线式结构、职能式结构、直线职能式结构和矩阵式

3、结构。公共组织内部进行垂直分工和水平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构；两者交叉结合成组织的整体结构。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好管理层次与管理幅度的相互关系。,二、公共组织结构的类型,（一）公共组织结构的类型 根据权力或职能的分配方式分为四种类型： 直线式结构：垂直领导、隶属关系清晰、责权明确 职能式结构：水平方向、分工明确、专业化管理 直线职能式结构：纵向直线起主导作用，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统 矩阵式结构：按职能划分的职能部门和按项目划分的项目小组两个系统组合成一个矩

4、阵。加强了职能部门之间的沟通和联系，但同时接受两个方面的指挥，易产生协调问题。 管理实践中相互结合、相互补充，综合采用四种类型。,二、公共组织结构的类型,（二）管理层次与管理幅度的关系 管理层次就是管理纵向结构的层级数。 管理幅度指管理者所管理的人数。 管理的层级越多，管理的幅度就越窄。 管理层次与管理幅度在一般情况下呈反比关系。,二、公共组织结构的类型,管理层次多、幅度窄的行政组织结构呈高金字塔形，是“尖形结构”。 管理层次少、管理幅度宽的组织结构呈扁金字塔形，是“扁平结构”。,二、公共组织结构的类型,两者各有优缺点： “尖形结构”其优点是事权集中、分工明确、控制有力，便于整体协调和统一领导

5、。缺点是管理层次多、信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作僵化。 “扁平结构”的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。缺点是组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。,三、公共组织设计的原则,公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行，从而达到提高组织效率的目的。为此，公共组织设计应遵循的主要原则有职能

6、目标原则，完整统一原则，精干效能原则，法制原则，职、权、责一致原则，人本原则。,三、公共组织设计的原则,第一，职能目标原则（首要依据） 第二，完整统一原则 一个国家的各级、各部门组织是一个完整统一的体系。 避免“权力真空”、“政出多门”。,三、公共组织设计的原则,第三，精干效能原则 精干：以较少的机构、人员和财物投入来完成较多的工作任务 效能：公共组织实现管理目标的有效程度或完成管理目标的实际能力 第四，法制原则 公共组织的设计和建立必须符合国家法律。,三、公共组织设计的原则,第五，职、权、责一致原则 有职：明确规定机构的职能范围或工作人员的职务范围 有权：授予与职务相应的权力 有责：对执行职

7、务和行使权力承担管理责任 第六，人本原则 充分考虑人的积极性、主动性、创造性,四、公共组织变革的类型、动力和过程,公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，主动地对自己原有的状态加以改进，以适应社会发展的需要，更好地实现组织目标的活动。公共组织变革的主要类型有：以外延为主的变革和以内涵为主的变革；以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革；激进式的变革和渐进式的变革。公共组织变革的基本过程包括变革需求的认知、组织现状的诊断、变革目标与方案的确立和变革方案的实施四个阶段。,四、公共组织变革的类型、动力和过程,公共组织变革的类型 1、根据公共组织变革内容的分类：以外延为主的变革

8、和以内涵为主的变革 2、根据组织发展理论的分类：以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革 3、根据公共组织变革形式的分类：激进式的变革和渐进式的变革,四、公共组织变革的类型、动力和过程,公共组织变革的动力主要源自于环境、技术、目标与价值观、职能、组织成员的心理等因素的变化以及专家的建议与论证。,四、公共组织变革的类型、动力和过程,动力： 1、环境：经济状况、政治格局、法律制度、道德规范、文化观念、民族意识等。 2、技术：计算机网络技术和现代办公自动化技术 3、目标与价值观：目标是价值观的反映和体现，价值观是灵魂和支撑。 4、职能：公共组织存在的基础，指权力责任、机构设置、职位安排等。 5、组织

9、成员的心理：公共组织成员普遍变革的意愿是变革顺利进行的重要条件。 6、专家：推动公共组织变革的特殊动力，使变革变得清晰.,四、公共组织变革的类型、动力和过程,过程： 1、变革需求的认知（危机来临之前） 2、组织现状的诊断（需要解决的根本问题） 3、变革目标和方案的确立（改变现状，实现更新） 4、变革方案的实施 （抓住时机，规模适宜，及时执行）,五、公共组织变革的阻力和消解对策,公共组织变革的阻力主要来自于认知、利益、变革成本、组织惰性、变革的不确定性、习惯性等方面的问题。因此，公共组织变革取得成功的关键就在于采取对策，消解反对变革的力量，使公共组织变革的阻力降到最低点。,五、公共组织变革的阻力

10、和消解对策,消解对策： 1、客观分析变革的动力与阻力的强弱。 2、精心设计方案，加强改革宣传。 3、进行人事调整，做好组织保证。 4、提高普通工作人员对组织变革的参与程度。 5、正确运用组织动力，消除对变革的抵制心理。 6、强化革新行为。 7、折中妥协（降低目标）。 8、提高领导者的自身素质，完善领导行为方式。 9、妥善安置因改革而受到冲击的人员。,六、公共组织的发展趋势,公共组织的形态、结构、功能、规则和管理方式深受社会环境的影响，随着时间的推移，社会环境的变化，公共组织的外部面貌和内在特性必然会发生相应的变化。为此，公共组织的未来发展呈现出功能的分化与重合，结构的扁平化，机构和人员的灵活化

11、，工作方式的弹性化，工作单元的团队化，组织系统的开放化，管理取向的人性化，管理机制的市场化，组织的虚拟化等趋势。,六、公共组织的发展趋势,1、功能的分化与重合 2、结构的扁平化 3、机构和人员的灵活化 4、工作方式的弹性化 5、工作单元的团队化 6、组织系统的开放化 7、管理取向的人性化 8、管理机制的市场化 9、组织的虚拟化（网络服务）,思考与练习,思考与练习,一、填空题 1、在公共组织的各构成要素中， （）是基本的要素，是公共组织结构的支撑点和联 结点。 2、公共组织结构类型有直线式、 （） 、 （）和（）等结构。 3、在某一特定规模的行政组织内，行政组织的管理层次与管理幅度呈（）关系。,

12、思考与练习,答案： 1、组织人员 2、职能式结构、直线职能式结构、矩阵式结构 3、呈反比关系,思考与练习,二、选择题 1、在公共组织的结构形式中，直线结构形式与职能结构形式相结合的结果是（ ）。 A.网格式结构 B.矩阵式结构 C.扁平式结构 D.直线一职能式结构 2、根据公共组织变革的形式进行分类，公共组织变革可以分为（ ）。 A.以外延为主的变革和以内涵为主的变革 B.已组织结构为中心的变革和以人为中心的变革 C.组织的内部变革和外部变革 D.激进式的变革和渐进式的变革 3、由于信息和通信技术的发展，组织的管理机构和人员数量将大大减少，因此公共组织将 会向（ ）的趋势发展。 A.组织功能化和重合 B.组织结构扁平化 C.管理取向的人性化 D.管理机制的市场化,思考与练习,答案： 1、D 2、D 3、B,思考与练习,三、论述题 1、试述公共组织设计的基本含义和原则。 2、阐述公共组织未来的发展趋势。,思考与练习,答题要点： 1、公共组织的设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行、从而达到提高组织效率的目的。组织设计的原则是职能的目标原则；完整