《管理内部要素》PPT课件.ppt

1、第二讲 内部构成要素管理,引言,问题： “做好新形势下的政府工作，必须不断加强政府自身改革和建设。”（2010年政府工作报告） 全面正确履行政府职能，继续深化行政审批制度改革；强化依法行政；着力建设节约型机关；反腐倡廉。 政府内部改革,引言,内部管理包括那些使一个机构或部门履行其职能的组织要素。 传统管理（张国庆、陈振明等）将内部管理归结为组织管理、人事管理、财政管理（机关管理）； 埃里森（Allison，1982）将管理的内部构成要素归结为三个方面：组织和人员配备、人事指导和人事管理制度，以及绩效控制； 新公共管理的代表欧文 E休斯归结为财政管理和预算制度变化、人事管理和绩效管理。,内部构成

2、要素管理,公共组织管理 人力资源管理 公共财政管理,一、公共行政组织,行政组织概述 行政组织结构 行政组织体制 行政组织建设原则,（一）行政组织概述,行政组织的涵义和特点 行政组织的要素 行政组织的类型 行政组织的产生与建立,行政组织的涵义与特点,涵义：国家为实现对社会公共事务的有效管理而依法建立的政府组织实体及其活动过程。 特点：政治性、社会性、服务性、执行性、权威性、法制性、严密的系统性,行政组织的要素,职能目标 行政人员 物质资源 机构设置,职位设置 权责关系 规章制度 管理流程,行政组织的类型,根据管辖范围划分：中央和地方 根据权限性质划分：一般和专门 根据管理对象划分：综合和专门 根

3、据功能作用划分：领导与决策、职能执行、监督与辅助,行政组织的产生与建立,依据：宪法、法律和自由裁量权 效力：行政组织产生于成立的合法性 规程：国家行政组织产生一成立的法定程序 （张国庆，P167）,（二）行政组织结构,行政组织结构的涵义 行政组织结构的实质 行政组织结构的形式,行政组织结构的涵义,涵义：行政组织各要素的排列组合方式。“骨骼”系统 层次：工作单元工作部门政府组织行政组织体系,行政组织结构的实质,行政组织的层级化和部门化 层级化：行政组织的纵向结构 部门化：行政组织的横向结构,管理层次与管理幅度,管理层次：组织的等级层次 管理幅度：管理下属或下属单位的人数,管理层次与管理幅度,关系

4、：管理层次与管理幅度成反比 影响因素：权力集中程度、工作性质与难易程度、工作条件、领导能力、下属素质高低与成熟程度、领导工作量、沟通条件 基本要求：教材，P50。,思考：“省直管县”和“强县扩权”,省管县体制： “理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”（“十一”规划纲要 ） ，省市县行政管理关系由目前“省-市-县”三级体制转变为“省-市（县）”二级体制，内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。 改革历程： 1982年：“市管县”体制； 1992年，全国13个省市开始实行“省管县”试点；（浙江） 2009年，部分农业大县将全部纳入改革范围； 201

5、2年底前，除民族自治地区外，全部推行财政省管县改革。 改革主线： 财政方面：在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省与市、县财政直接联系，开展相关业务；（合理划分市（县）财政各自的支出和收入范围。在转移支付、税收返还、所得税返还等方面，由省直接核定并补助到市（县）； 配套方面：财权、事权和人事权的统一,思考：“省直管县”和“强县扩权”,动因： （地级）市政府掌握大量的经济社会管理权力,县自主权过小,不利于县因地制宜履行职能 存在“小马拉大车”的现象。部分经济实力较弱的市不能起到辐射、带动的作用,反而还会束缚县域经济的发展 管理层次过多造成行政成本高昂、行政效率低下（增设

6、机构、扩大编制、行政事业费支出过大） 市管县体制下,部分县成了地级市的附属行政单位,特别是部分市将财政上移,事权下放,造成县乡财政困难（“湖北新政”李昌平、宋亚平） 管理技术和条件的改善 内容： 赋予县更大主权,下放行政审批权力（原属于地市级） 增加县级财政的分享比例,增加县级政府收入 选择试点县时,优先考虑综合实力较强的县,兼顾中等和贫困县,思考：“省直管县”和“强县扩权”,问题： 扩权县与上级（地市）政府的关系需要进一步协调。地级市不愿放权、市县“争收”；县的人事权仍掌握在市政府手中,导致省市县之间的许多矛盾难以协调,容易出现“两个婆婆”的问题。（权力集中程度） 垂直管理部门在扩权政策中定

7、位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门对当地经济发展影响巨大,但在各自自上而下的行政管理体制面前,扩权政策一直无能为力。（条块关系） “强县扩权”后省级政府的监督管理能力需要研究。（省级政府能否直接管理数量众多的县? 省级政府的管理半径增加,如何有效监督县级政府权力的使用?）（管理能力） “强县扩权”改革在全国实施可能存在的问题。（在经济发达地区,长期实施的市管县体制,使县域经济与中心城市之间存在着密切的分工和协作,中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量资金。省直管县的体制是否适用于这种在经济上已依附于中心城市的县，需要慎重研究）（政治经济条件）,我国政府组织的结构,

8、纵向结构 横向结构,我国政府组织的纵向结构,纵向结构：又称层次结构，反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。 除特别行政区之外，有以下几种类型之分： 三级制：中央-直辖市-区 四级制：直辖市-区（县）-乡、镇；省（自治区）-县、县级市-乡、镇（省直管县） 五级制：省（自治区）-地级市-县、县级市-乡镇,我国政府组织的横向结构,横向结构，又称分布结构，反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。 例：决策部门、执行部门、反馈部门和监督部门等。（行政三分体制）,重点问题（一）：条块关系,条块关系：主

9、要是指垂直管理部门与地方政府之间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题。 十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的政府改革目标，其中再次明确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关系”。 “条块关系” 历来是中央与地方关系中的重要内容。,重点问题（一）：条块关系,现状： 块块方面：（1）改革开放之后，地方政府的财权、事权甚至某些“特权”明显扩张，中央对地方的控制力削弱；（2）地方保护主义；（3）其它。走私、税收流失、伪劣产品、数据造假、环境恶化、生产安全等问题层出不穷 。 条条方面：垂直管理不断加强（朱镕基政府改革/北京的“四个服务”） 中央垂直管理。如安全机关、海关、国家税

10、务机关、外汇局、粮食局、煤矿安全监察局、地震局、气象局、测绘局、出入境检查检验机关、烟草局、邮政局、物资储备局、海事局、央行、证监会、保监会、银监会、电监会等； 省垂直管理。如工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督； 特殊垂直管理。如国家土地督察局、审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办、环保执法监督机构、统计局驻各省调查队等。（针对环保执法和土地管理中存在的问题，2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，由国家环保部门垂直领导；2006年7月建立国家土地监察制度，设立7个地方局，由国土资源部垂直领导） 注：北京的“四个服务”职能：贯彻更好地为中央党政军领导机关服

11、务、为日益扩大的国际交往服务、为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务的原则。,重点问题（一）：条块关系,问题（接上页）：“条块”矛盾也随着垂直管理部门的增加而增多。 垂直管理部门不可能完全摆脱地方政府的干扰（土地、水电、人脉资源等方面的利益关系） 垂直管理会削弱地方政府职能，损害地方的能动性 各地方政府部门会创造条件争取跻身“条条”管理，而给地方政府的稳固带来冲击 垂直管理依然是权力自上而下的监督，无法真正保障监督到位。 出路：依法规范二者关系 宪政原则（中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则）； 法制原则（完善相关

12、法律法规） 民主原则 合理谨慎原则,重点问题（二）：行政三分制,行政三分制：将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。 历史发展： 2003年，深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，其将成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。按照当时的思路，深圳将对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个监察局。决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。但遇到了强大的阻力，改革思路几乎是将现有政府架构推倒重来，深圳市政府的协调工作复杂而难以推进。至少有五分之一的正局

13、级部门将被撤销或合并，这无疑会带来人事安排的巨大障碍。由于规划中决策部门的级别较高，其数量也“越协商越多”，最开始规划是3个，后来一下成为12个，最后变成了21个。从这一点来说，最终的方案已经不再是当初意义上的“行政三分”，改革也就此沉寂。 2009年1月，珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)：支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制，条件成熟时在珠江三角洲地区及全省推行。 2009年5月，深圳综合配套改革试验总体方案获国务院正式批复。其中，一个明确的信号是，深圳即将重启“行政权三分”改革。根据规划

14、，深圳将逐步取消区政府，将其改为政府派出机构。,重点问题（二）：行政三分制,现状： 我国大部制改革在中央层面全面铺开，大工业、大卫生、大交通格局已初见雏形，深圳重启改革的时机已经成熟。 深圳率先实现行政三分制的条件：（1）深圳是国内市场经济体制最为完善的地区，这必然会反映到政治层面；（2）经过多次机构改革和试探，政府和民众对于大部制都已经并不陌生。 将出台一个针对方案的三年工作规划，涉及各项配套细则和具体操作程序。理想中决策与执行的关系应为合同关系，而非上下级关系。本次改革很有可能将按照决策、执行、监督平级的模式来推进。 改变： 逐步取消区政府，改为政府派出机构； 特区覆盖“关内外”（深圳综合

15、配套改革试验总体方案中提及将“深圳经济特区”覆盖整个深圳行政区划，这意味着持续20年的“一市两法”局面将会改变。深圳人习惯用“关内”“关外”区分是否为深圳经济特区。“关内”包括罗湖、福田、南山和盐田区，“关外”包括宝安、龙岗和光明新区。目前深圳市所有涉及经济特区的地方性立法均只适用于“关内”）,重点问题（二）：行政三分制,阻力： 机构的数目以及定级（最大阻力）； 政府职能的合理配置（关键）； 宪法和法律依据问题； 上下机关对接的问题。 意义： 保证行政的高效（避免政出多门、重复执法、降低管理成本）； 促进公共服务（决策：广泛吸纳民意、集中民智 ；执行：效率高）； 促进政府的廉洁（防止政府因各职

16、能部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督而导致的 “权力垄断” ）。,（三）行政组织体制,按决策者多寡划分：首长制与委员会制 按构成单位性质划分：层级制与职能制 按权力集中程度划分：集权制与分权制 按行政隶属关系划分：完整制与分离制,行政组织体制,首长制(教材，P55) 优点 领导和指挥统一 命令上下贯通 防止信息失真 行政效率较高 缺点 个人专断 行政首长权力滥用 中国：行政首长负责制,委员会制 优点 体现民主精神 发扬集体智慧 避免决策失误 缺点 责任分散 行动迟缓 效率低下,行政组织体制,层级制 一个行政组织的事权按照纵向上的隶属关系，交由层层节制的各层次部门或单位处

17、理与行使，且所管辖的事权在性质上是完整的、在领域上是不分的。（“条条”） 优点/缺点 职能制 一个行政组织的事权按照横向的水平分工，交由若干平行的部门或单位分别处理与行使，且每一部门或单位所管辖的事权在性质上是不分的、在领域上是完整的。（“块块”） 优点/缺点,行政组织体制,集权制 优点: 权力集中、政令统一、层级节制、组织整合、平衡发展 缺点： 个人专断、层级过多、压抑个人积极性和创造性,分权制 优点： 防止个人专断、因地制宜地决策、调动个人积极性、创造性 缺点： 不利于组织协调与整合 不利于组织内部协调发展,（四）行政组织建设原则,行政组织建设的一般原则 中国行政组织的建设原则,成为原则的

18、规范或法则应当具备的条件：,理论前提 理论概括 理论规范 社会价值 （张国庆，P179）,前人的研究：,利恩阿尔福特的十项工商管理原则 卢瑟古利克和林达尔厄威克的八项原则 马克斯韦伯的八项理想原则 行为学派的组织原则 系统学派的组织原则,行政组织建设的一般原则,职能目标原则 完整协调原则 职责权一致原则 精干高效原则,中国行政组织的建设原则,适应社会主义市场经济的要求 精简、统一、效能原则 决策、执行、监督三分原则 权责一致原则 依法行政原则,二、人力资源管理,公共部门人力资源资源概述 国家公务员制度 公共部门人力资源的开发,（一）公共部门人力资源管理概述,从传统人事行政到当代人力资源管理 公

19、共部门人力资源管理的内容与特征 公共部门人力资源管理的基本任务 公共部门人力资源管理的内在机制,1、从传统人事行政到当代人力资源管理,人事行政 涵义：政府为达成其职能、推行其工作，而通过一定的人事机关及相应的人事制度、法规、方法和手段等，对行政人员所进行的选拔、任用、培训、考核、奖惩、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。 主体/目标/形式/职能,传统人事行政的特点,基本内容：对人事关系的管理，目的在于调整好各方面的人事关系，达到人事相宜的最佳状态，有效实现组织目标。 局限性：（1）以事为中心；（2）管理活动局限于为事找人，主观随意性很强；（3）重视人才的使用而非开发；（4）人事管理过程受

20、政治影响很大；（5）不重视人事管理的地位与作用。,从传统人事行政到当代人力资源管理,人力资源管理： 在经济学与人本思想指导下，通过招聘、甄选、培训、报酬等管理形式对组织内外相关人力资源进行有效运用，满足组织当前及未来发展的需要，保证组织目标实现与成员发展的最大化。 就是预测组织人力资源需求并作出人力需求计划、招聘选择人员并进行有效组织、考核绩效支付报酬并进行有效激励、结合组织与个人需要进行有效开发以便实现最优组织绩效的全过程 公共人力资管理是整个社会人力资源管理系统的一部分。（政府和非政府组织：公共性、服务性、公开性、复杂性、稳定性、高资本性）,转变的特点,将政府工作人员视为组织的最重要的资源

21、，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用； 着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发； 管理范围更加广泛，管理的内容更加丰富； 管理体制和方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力。,从传统人事行政到当代人力资源管理,三个阶段： 第一阶段：19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代（科学管理阶段） 第二阶段：20世纪中期（60年代）传统人事管理理论及模式逐步发展成熟（人际关系理论的兴起） 第三阶段：20世纪70年代末80年代初人力资源管理新潮兴起，人事管理性质发生了根本性变化。,发展过程中的人力资源管理,第一阶段：“经济人”假设，相信人只是生产要素，人工作的目的挣钱糊口

22、，物质激励。 第二阶段：人的需求的多样性，特别重视创造一种工人与企业之间的良好感情。 第三阶段：人力资源管理阶段。,2、公共部门人力资源管理的特征,人性假设：人是一种资源，是第一资源 管理模式：以人为中心，重视采用各种激励手段调动人的积极性 管理方法：科学+艺术 管理内容：“进、管、出”+注重全社会的人力资源开发与利用 地位与作用：核心部门、中枢机构 （教材，P325）,3、基本任务,基本任务： 改进人事行政的管理方法 提高公务员的工作绩效 重视公务员行为规范与个人权利之间的平衡 贯彻人事行政中的民主、平等与公平原则,4、内在的运行机制,人事职位体系由大一统型转变为分类型； 人事管理模式由单一

23、型转变为多元型； 人事权力形态由集中型转变为分散型； 人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、现代化管理型； 人力资源配置方式由计划型转变为市场型； 政府管理行为由微观型转变为宏观型。,（二）国家公务员制度,西方国家公务员制度的形成与特点 我国国家公务员制度的建立 我国公务员制度的基本内容 转轨时期我国公务员制度的完善,何谓公务员制度？,国家公务员制度（文官制度）是通过制定法律和规章，依法对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员进行科学管理的一种人事制度。,1、西方公务员制度的形成与特点,产生背景： 民族国家形成与中央权力扩张 资产阶级对封建君主“

24、恩赐官职制”和早期“政党分肥制”的反思与总结 标志： 19世纪以来政务官与事务官相分离和择优考试、录用为两大基石的现代文官制度，首先在英国形成（1853），而后是加拿大（1882），美国（1883）。,西方公务员制度的特点,公务员制度的法律化 严格区分政务官与事务官 强调政治中立 以公开、平等为原则 实行功绩晋升制 严格的培训制度，强调公务员的知识化、专业化 科学的管理体系 强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁 合理优厚的公务员福利保障制度,2、我国国家公务员制度的建立,中国人事制度的发展： 酝酿和探索阶段 国家机关工作人员条例的起草和修改阶段 明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段

25、 正式确立和改革完善阶段,与西方国家的不同,动因不同 基本原则不同 管理方式不同 服务宗旨和利益关系不同,3、我国公务员制度的基本内容,“进口”：职位分类、考试录用、调入 “管理”：考核、奖惩、纪律、职务升降、职务任免、交流与回避、培训、工资保险福利 “出口”：辞职辞退、退休、调出,内在管理机制,竞争机制：录用 更新机制：考试录用、交流、辞职、辞退、退休 保障机制：培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等（职业发展与保障制度） 激励机制：考核、奖励、处分、职务升降、回避等（事业单位绩效工资改革） 监控机制：公务员的权利与义务,4、转轨时期我国公务员制度的完善,我国公务制度建设取得的成就 我国公务员制

26、度建设中存在的问题,存在的问题,传统的封建主义政治文化的影响（“官本位”） 组织人事制度整体改革滞后（“进口”和“出口”管理、党委组织部门和政府人事部门的关系等） 配套改革步伐迟缓 公务员制度发育不成熟（公务员范围的界定、工资制度、职务分类制度、回避制度、考核制度等）,（三）公共人力资源的开发,公共人力资源开发的主要内容 加快我国公共人力资源开发的步伐,公共人力资源开发的主要内容,如前所述，公共人力资源开发是指为充分、科学、合理和有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等

27、一系列活动相结合的有机整体。,公共人力资源开发的主要内容,预测与规划 教育与培训 选拔与使用 配置与管理,加快公共人力资源开发的步伐,国家中长期人才发展规划纲要（20102020年） 提高认识，重视公共部门人力资源的开发 形成合力，加大公共部门人力资源开发力度 科学配置，合力调整公共部门人力资源结构 齐头并进，增强教育与培训的力度 配套改革，提供公共部门人力资源开发的制度保障 拓宽视野，加强公共部门人力资源开发的国际交流与合作 建立市场，发掘公共部门人力资源开发的潜力 走向社会，拓展公共部门人力资源开发的途径,三、公共财政管理,公共财政的职能与预算 公共财政支出 公共财政收入 公共财政政策,（

28、一）公共财政的职能与预算,公共财政的概念 市场失灵与公共财政的职能 国家预算,公共财政的概念,公共财政（Public Finance）：是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。 这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。,市场失灵与公共财政的职能,财政活动是政府纠正“市场失灵”的重要手段 资源配置职能 收入分配职能 经济稳定发展职能,国家预算,政府的财政政策是通过财政收支来体现的，而政府的基本财政收支计划是我们通常所说的“国家预算”。 侧重于政治概念的预算管理是政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督等管理活动。 侧重于行政概念的预算管理是政府依据法律对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动。,公共预算管理的基本模式,分项排列预算模式 规划-计划-预算模式 目标管理预算模式 零基预算模式 绩效预算模式 （教材，P362）,公共预算的过程,预算编制：自上而下/自下而