都市区的空间扩展与行政区划调整的研究1

1、都市区的空间扩展与行政区划调整的研究 摘要 随着我国经济和城市化水平的快速提高，伴随而来的是都市空间的不断扩展。在这个过程中，通过行政区划的调整，来解决行政区划分割带来的制约都市空间发展的种种问题，已成为我国构建和谐社会的一个发展趋势。充分利用行政区划调整的积极作用，打破行政割分的阻碍，实现各种资源的共享，使我国都市空间的发展更合理健全。不少地区在都市空间发展中利用行政区划的调整取得了有效成果，可以加以借鉴。关键词 都市空间发展；行政区划调整；撤县设区中图分类号：C911 文献标志码：B1都市区与行政区划关于都市区（Metropolitan Disrtrict）的概念，比较统一的看法是指一个大

2、的人口核心以及与这个核心具有高度的社会经济一体化倾向的邻接地域的组合，是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元。它首先强调的是一种城市功能地域，是中心城市和外围市县之间双向互动的经济联系。其次它超出了行政边界的区划性质，其覆盖区域内可以有其他的地级市、县级市及县等不同行政级别的单位。都市区其实质是一个功能地域单元。它承担着带动周边地区社会经济发展和促进城乡一体的作用，并为强化中心城市功能提供相应的发展空间和条件1。图1 实线行政区划范围 虚点都市区范围行政区划（Administrative Divisions）是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分

3、布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的行政机关，实施行政管理。行政区划以国家或地方在特定的区域内建立一定形式、具有层次唯一性的政权机关为标志。我国的行政区域通常根据政治、经济、民族原则进行划分，同时考虑历史传统、人口分布、地理条件和国防需要等因素，理论上合理，实际上可行。行政区划自古有之，但不是一成不变的。随着社会经济的不断发展，行政区划也应根据发展变化的实际情况加以调整。 2我国都市区的建设发展历程国外都市区形成的时间较早，而我国是在改革开放后随着经济的发展，逐渐出现了都市区这种社会经济形态。改革开放以后，我国社会经济迅

4、猛发展，经济建设不断加快，城市化进程大大加速，人口日益向城镇集中，都市区的经济实力和辐射扩散能力大大增强，地域范围不断扩，与周围地区的社会经济联系日益密切。我国的都市区从开始形成以后一直在不断发展和完善。都市区是城市发展到一定阶段的产物。改革开放以前我国经济水平低，城市一直处于集聚发展阶段，主要表现为从城市中心区逐步向外扩展。在城市化过程中，当扩散作用强于集聚作用时，城市要素和职能开始由城市中心向外围移动和扩散。在郊区化阶段，城市性用地由中心向外不断扩大，非城市地域逐渐转化为城市地域。同时，中心城与外围地区在经济社会方面的相互作用越来越强烈，功能联系越来越紧密，从而形成新的城市空间形态都市区。

5、都市区的出现不仅使城市地域空间形态与规模发生重组和变化，而且使资本、产业、劳动力等要素形成新的流动和布局，进而对原有城市行政管理模式提出新的要求和挑战。中国现代都市区的空间演变是中国特色经济发展下的产物，其已显示出以功能分区为基础的有计划配置的基本特征，由各种不同功能区中心商业区、工业区、文教区、行政区、休闲娱乐区、周边区等以不同的方式组合而成，形成了具有中国特色的都市空间结构2。随着城市土地使用制度、住房制度、户籍制度的改革以及大城市经济能量的增强，我国都市区开始出现明显的分散发展趋势。总之，随着我国经济实力大大增强，城市用地不断扩张，都市区的集聚和扩散达到了一个新的水平，都市区空间不断向外

6、扩展，空间结构不断优化。都市区的逐步完成和完善，是城市功能和效益的一次飞跃，且派生出新的功能和效益。我国都市区在向外扩展的过程中，呈现出以下几种特征：（1）人口数量的急剧增多。都市区由于经济发达，生活水平比较高，在向外扩展的过程中，提供的就业机会比较多，吸引大量的小城镇和农村人口向都市区集中，导致都市区的流动人口急剧增加。（2）交通设施的延伸。在扩展过程中，交通干道呈放射状发展，土地开发强度也随着交通可达性的提高而提高，交通和通讯的发展使得都市区的中心与边沿距离缩短。（3）产业的空间结构演变。从都市区的概念上可知，都市区由核心城市、郊区以及周边地区组成，这三个部分在经济上扮演的角色是不一样的，

7、产业结构各有侧重，同时相互联系、相互配合，为都市区的发展注入生机和活力。3都市区空间扩展与行政区划调整的互动机制图2 都市区空间扩展与行政区划调整关系图行政区划有史以来就存在，不同时期有所不同。只有根据实际情况不断加以调整的行政区划才能有利于社会和谐和经济发展。都市区行政规划一定要考虑到都市资源的最优配置，行政区划的调整要为经济发展提供更多的空间和有利契机。近几年，我国的都市空间不断向外扩张，如何解决行政区划带来的制约都市空间发展的各种障碍，是我们面临的重大问题。我国的行政规划不断完善和发展，已有的行政区划有其合理的地方，但也有其不合实际的隐患。随着都市区的发展，本应是一个区域的地方，由于旧有

8、的行政区划却存在两个行政辖区，那么在两个辖区之间会产生一系列的问题，如产业布局的问题，公共设施配套的问题,相互之间会出现竞争与排斥的现象。在这种情况下，我们要及时进行行政区划的调整。我国不少地区进行了行政区划调整的尝试，并取得了很好的成效。从这些地区所做出的调整来看，调整的原因大致可以分为以下三类：第一类是都市的内城区调整，如上海、北京等从都市未来发展的方面进行全面考虑。第二类是都市的外城区或郊区的调整，如深圳和天津的滨海新区。都市本身的发展空间和行政辖区不一致需要行政区划的梳理和调整。第三类是跟国家的宏观战略落位有关，如重庆的两江新区。从以上论述可以看出，虽然每个都市区进行行政区划调整的原因

9、不同，但都是本着有利于城市未来发展、扩展都市空间的原则3.1都市区拓展新的发展空间需要行政区划的调整我国经济快速发展，城市人口急剧增长，城市空间向外扩张的内在需求不断膨胀，这种由经济发展引发的都市空间扩展现象越来越普遍。而都市群内各个城市以及城市内部与周围地区属于不同的行政区域，行政区划上相互独立。与此同时新的城市和地区又不断涌现，原有城市不断向外扩张，都市区由越来越多个互不依属的城市组成，以前的行政区划不再符合实际需要，区划过小，过于拥挤，不同行政区划间往往会相互竞争，城市的发展空间受阻。要解决这一问题，必须对行政区划加以调整。空间扩展中种种矛盾是必然的，通过行政区划的有效调整能消除行政区划

10、壁垒，实现行政联合，可以为有效解决城市功能发展空间问题、实现城市行政区间利益关系的协调提供可供选择的模式。如湖南撤销长沙市周边的长沙县，设立星沙区，撤销望城县，设立望城区。长沙以前是五区四县，五区是东边芙蓉、南边雨花、西边岳麓、北边开福、中间天心，四县包括浏阳市、长沙县、宁乡县、望城县。长沙城区行政区划基本沿袭解放初期的范围，呈蛋壳包围的形势，城区之间分割严重，地区比较优势得不到发挥，制约着长沙的整体发展。而目前长沙的城市化水平较高，并不断向周围地区辐射。2011年7月，长沙市望城县撤县设区，撤县设区扩大了长沙市区面积，拓展了城市发展空间，能避免市与县在产业布局、市政建设等方面容易出现的项目雷

11、同、资源浪费、重复建设等问题，消除城乡分割带来的弊端。按照主城区、都市圈、城郊带三个层次，实现以城带乡、以镇带村，加快长沙城乡一体化进程。 3.2都市区行政区与经济区的矛盾需要行政区划的调整 都市区在一定的行政区划范围内发展，它是一个行政区。但都市区又是一个以经济发展为动力的区域，依托经济的繁荣扩大其影响，它是一个经济区。经济区要求彼此之间具有较强的互补性，或者有着特有的自然资源和相对比较优势，这样经济区相互之间可以通过发挥各自的比较优势或联合优势,使生产要素得到合理的配置。而原有的行政区划是一定的，行政区之间相互独立，由于不同行政区划之间的利益冲突，相互间会为争取更多的资源、人才、资金等来促

12、进本区域的发展，产生不可避免的激烈竞争。经济区要求彼此合作，行政区制约合作契机，必然产生行政区与经济区之间的矛盾，且这种矛盾逐渐加剧。由于地区间经济联系不断加强，此时经济发展格局在经济规律作用下呈现出不同的空间结构形式，形成的经济区域必然要突破行政区划，行政管理在很大程度上不能也不可能左右经济的发展方向和联系范围。行政区划分割阻碍了协作的有效开展，成为都市区内部地区经济合作的主要障碍。因此，开展行政区划的调整，建立跨行政区的与客观存在的经济区相一致的各种协调机制是势在必行的。北京的四个城区，各个区人口不多，土地也就100平方公里，这样设四个行政区，行政机构相对来说比较臃肿。而且区与区之间的经济

13、发展水平不一致，北城发展比较快，南城发展比较慢，经济比较落后，但是它有空间，各有优势和不足，区域间的竞争很激烈。将西城、东城、崇文、宣武四个区合并为新的东城区和西城区，精减行政机构，节约行政成本，提高行政效率，对新的东城区和西城区进行统一协调、统筹安排，解决北城和南城的经济发展不均衡问题，使之协调发展，使经济区和行政区达到最好的平衡状态，首都北京的社会服务水平会更高。3.3都市区政府功能过小和公共服务范围扩大的矛盾需要行政区划的调整行政区划各自独立，互不隶属，关系到整个都市区的社会公共问题，如联系都市区内所有城市或都市区与周边城镇的交通、信息基础设施的共享、社会治安联防、住宅建设、供水与排水等

14、问题，客观上要求在都市区地域基础上统一规划、建设和管理。都市区随着经济的发展，其公共服务范围越来越大，但原有的行政区划分割使得统一建设和管理困难重重。原有行政区划上的政府作为都市区内社会发展的推动力，具有有限性，功能过小，独立处理事关整个都市区全局问题的能力得不到保证，缺少满足整个都市区发展需要的行政能力。因此调整行政区划，建立能够代表都市区发展的行政组织，以缓解政府功能过小和公共服务范围扩大的矛盾，这成为解决关系到整个都市区的社会公共问题的必然选择。4都市区空间扩展过程中行政区划调整存在的问题与对策行政区划调整能有效解决都市区空间发展中的许多问题，但任何事物都有两面性，行政区划调整不可能顾及

15、到都市区空间发展中的方方面面，不可避免在调整过程中或多或少对有关区划将产生负面影响。而从大局和整体出发，这些问题是可以规划和协调的。每个行政区划的经济发展水平、社会历史传统、资源环境基础等都是不同的，调整行政区划，将两个或两个以上的区划加以规划，要考虑到所有可能出现的意外状况，并提出相应对策，稳定社会稳定和谐的大环境，促进经济的合理有序发展，使人民共同享有发展成果。4.1 行政区划调整中可能出现的问题对行政区划调整过程中可能出现的问题，本文加以整理，大致可以分为以下几类：(1)政府管理重叠，效率低下，辐射效益不明显。由于我国关于行政区划的法律法规还不够健全，区域之间行政管理重叠的现象较普遍，这

16、样易引起机构重设，管理臃肿，行政效率低下，与行政区划重新调整的初衷相悖。另一方面，由于要素的空间布局受到了行政区划的限制，经济区划受制于行政区划，所以行政机构过多，整个城市的经济社会的集聚辐射功能减弱。如长沙周边的望城撤县设区，望城并入长沙，由省会与县的关系变为城区与城郊的关系，在行政管理上一定会有所变化，原来的行政机构应当如何转变职能以适应新的发展，是面临的首要问题。尽管望城规模小，但望城仍需要按照行政区划配置齐全的行政管理机构，如果行政机构过多，与长沙市的行政机构重叠，致使长沙的行政功能相对弱化，对整个望城的带动作用不强，经济配置失当，造成管理资源和公共财政的巨大浪费。(2)特殊地域的积极

17、作用发挥不明显。如长沙和望城以前是省会和县的关系，在经济发展水平上存在明显的差距，城市化进程不一致。行政区划调整中，长沙与望城的交界地区出现了一个新的产物“城中村”。它不同于长沙，也有别于望城，具有一定的特殊性，对城中村的管理没有经验可以借鉴，因此存在一定的疏漏，其发展有一定的盲目性和自发性，如社会保障、社会治安、环境卫生等诸多方面存有混乱，影响整个都市区的基础设施布局和整体规划实施，并没有充分发挥特殊地域的优势和作用。(3)分工合作不明确，制约区域发展。行政区划的重新调整本着未来的可持续发展为原则，但由于长久的行政分离，各区政见不相一致的情况不能随着区划的重新调整而消除，必有一个调整适应的过

18、程。在这个过程中，区与区之间的分工合作效益不明显，如果不能及时解决，会制约相关区域的发展，与和谐发展的理念相悖。如湖南的长沙和望城，其行政地位不一样，在望城撤县设区后，可能会本着省会优先发展的原则，以及人们的向省会发展心理，使得有限资源都流入长沙，长沙的服务功能更加健全，内聚力和辐射力增强。而望城与长沙相比，发展机会不平等，分工合作效益不明显。长沙的都市空间得到扩展，但制约了望城的社会发展。4.2 针对问题提出的对策行政区划调整是都市区发展到一定阶段后的客观需要，是政府主动运用行政力量统筹配置辖区内的各种资源，为都市区内各地区和部门重新定位经济社会职能，以最大幅度提高资源的使用效率，促进都市空

19、间合理有序地扩展和经济社会的综合发展。针对行政区划调整中出现的问题，现提出以下几点建议。(1)完善行政管理，提高效率，加强基础设施建设，扩大都市区对周边区域的辐射作用。在行政区划调整中，针对行政管理职能重叠情况，政府应对面积较小的地区进行合并，精简机构，同时加强对行政人员管理，建章立制，做到有章可循，杜绝人浮于事的现象。另外政府应不断完善各区的基础设施建设，加大对现代交通、通信、网络与电子行政等基础设施的建设。只有这样才能不断提高区域整体环境水平，提高城市的承载功能，为城都市区空间的稳步扩展奠定基础。(2)加强对城中村的管理，探索新的发展模式。在行政区划调整中，位于边界地带的城中村问题不可忽视

20、，政府部门应根据实际情况，加大对城中村的投入和管理，积极探索发展新模式，实现城乡一体化，以城市带动周边农村，使都市区空间有序向外推进，实现整体协调发展。在“城中村”问题上做大胆探索，理顺其管理机制，稳步推进“城中村”改造和改制，着力提升城市功能，充分发挥“整体大于部分之和”效应，最终实现职能整合、统筹管理、空间扩展、良性竞争、共同提高。(3)寻求地区发展模式，加强合作，协调发展。在行政区划调整中我们应根据都市区的实际情况，及时提出行政区划调整的建设性意见。同时密切关注都市区内不同地区的经济发展动向，全面加强行政区划的战略研究，各区之间加强合作关系，优化资源配置，合理布局生产力。坚持科学发展观，

21、以市场作为资源配置的手段，认识到都市区内各区域生产要素的组合半径已经突破区域行政区划空间的意义，正确处理好行政区域与经济区域的关系，跳出行政区的束缚，更新观念，积极寻求方式解决困难，老城区要优化服务产业结构，拓展经济发展空间，新城区要不断挖掘产业潜力，打造经济新空间。都市区内新老城区加强合作，互相支持、互相协作、互相配合，顾全大局，明确发展任务和共同目标，积极主动协调地区关系，保证都市区空间向外扩展时，不影响新老城区的发展。5 结论我国行政区划根据实际情况不断加以修改完善，更有利于都市区的经济发展和社会和谐。但并不是都市区向外扩展过程中出现的所有问题通过行政区划的调整就可解决，我们应该多考虑现

22、实状况，对有条件有优势的地区重新规划，而且要重视行政区划调整过程中出现的问题，不能影响国家的战略安排，也不能过分损害地方利益。高瞻远瞩，为都市区未来的空间发展提供更多的有利契机。参考文献1朱京力，胡德.分权化过程对都市区空间结构和规则的影响J.城市规划学刊.2011,(3): 81-86.2刘君德.论中国大陆大都市区行政组织与管理模式创新兼论珠江三角洲的政区改革J.经济地理.2001,21(2):201-207.3卓越,邵任薇.当代城市发展中的行政联合趋向J.中国行政管理,2002,(7):19-21.The research of metropolitan Spatial Expansion

23、 and the administrative division adjustmentLIU Yan-qiong1,ZHAO Xiang-xiang2(1. Hunan Normal University, College of resources and Environmental Science,Changsha,413400,China.2. Hunan Normal University, College of resources and Environmental Science,Changsha,413400,China.)Abstract: Along with our country economy and the level of city