公共人力资源管理的制度安排.ppt

1、公共人力资源管理的制度安排,公共部门人事行政的基本制度安排,本讲要点： 公共部门人力资源管理制度的含义与地位 英美国家公共部门人力资源管理制度的演进 中国政府在公共部门人力资源管理制度方面的改革探索 现代公共部门人力资源管理制度的共同精神和独特性,一、公共部门人力资源管理制度的含义与地位,1.公共部门人力资源管理制度的内涵 2.公共部门人力资源管理制度的主要模式 3.公共部门人力资源管理制度的地位和作用,公共部门人力资源管理制度是指，在政府组织人力资源的任用和使用过程中 ，政党组织、国家政权组织与其他政治组织在人事管理权划分上形成的相对稳定的关系模式，也包括国有企事业组织在人事权上与政党组织、

2、政府形成的关系模式。其要点是：,1.公共部门人力资源管理制度的内涵,（1）公共部门人力资源管理制度要确定人事管理权的归属，以及归属范围等问题。,人事管理权包括： 人事任用的建议权 考查权 决定权 人事晋升使用的考核权 任命权 中心：政府官员的任用制度,（2）在公共部门人力资源管理制度中，对人事管理权具有影响力的组织有：,政党，特别是执政党 国家权力机关 国家行政机关 其他政治组织和利益团体 公共部门人力资源管理制度针对的是人事权在上述有影响力的组织之间是如何归属和分配的。 在现代政党政治上，政党与政府人事管理权划分的关系格局，是管理制度最为重要的一个方面。,（3）公职人员是分为级别的。,分级管

3、理的权限如何划分和确定是人力资源管理制度的要点。,（4）公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则。,“人治”方式 “法治”方式 以什么方式使用政府的人事管理权和管理公职人员队伍,（5）公共部门人力资源管理制度一旦形成，就具有相对的稳定性。,（6）一种公共部门人力资源管理制度的优劣评价，主要看它选拔和使用公职人员的整体质量和素质，以及它的人才发展机制和路径。 归根结底，要评价经对政府工作是起着促进还是促退的作用，是优化政府人力资源的结构还是相反。,2.公共部门人力资源管理制度的主要模式,政府人事管理归属的不同组合方式，构成了公共部门人力资源管理的不同模式： （1）行政机关的首脑或人事主管机关执掌

4、公职人员管理的所有权限。这是一种理论模型，在现实社会中，政党，特别是执政党掌控一定的人事管理权。 （2）政党组织，特别是执政的政党基本掌控了政府人事管理的主要权力。 （3）执政党与行政机关及国有企事业组织划分人事管理权限。,（4）“人治”式的公共部门人力资源管理。特征：在人事任用中，以管理者的情感、偏好、亲疏关系和利益关系，或以被任用者的家庭背景、身份地位和政治关系作为任用的根本原则。同时在管理中以管理者的主观随意性为本，不经过任何法定程序决定人事任用。 （5）“法治”式的公共部门人力资源管理。特征：将政党、行政机关及国有企事业组织的人事管理的权限、内容和过程都纳入法制的轨道，要求管理者遵守法

5、律规定和法定程序，而不是按党派利益或个人意志行事。 各国在历经百年的政府人事管理制度探索中，已经认识到以法治管理的重大意义。现代公务员制度的实行，实质上是对法治管理精神的选择。,3.公共部门人力资源管理制度的地位和作用,（1）公共部门人力资源管理制度是国家政治制度与政治体制的重要组成部分。 （2）公共部门人力资源管理制度是影响政府人力资源构成和素质的根本因素。（制度决定什么人可以进入政府，以及怎样进入政府。决定人才优和劣。） （3）公共部门人力资源管理制度关系到社会的稳定与国家政权的稳固。,二、英美国家公共部门人力资源管理制度的演进 1.西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景 2.英国政府

6、现代文官制度的选择与推进 3.美国政府公务员制度的建立与发展 4.西方国家公务员制度的基本规则,西方国家政府人力资源管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别是吸收科举制度精华的基础上，在与君主和政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。 从19世纪中后叶英美等国公务员制度建立到今天的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，不断地完善，以求适应历史发展要求。,1.西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景,西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。而选择国家公务员制度是多种社

7、会因素作用的结果。 （1）国家公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求：第一，随着社会化的大生产，政府社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化专业化的文官队伍来管理国家；第二，为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，要求政府公职向社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的政府人事管理制度已经无法适应社会发展的要求了。,(2)国家公务员产生的社会政治根源 19世纪以后，随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职分赃制度后，政府中出现了比较严重的混乱现象。竞选获胜的政党在组阁的同

8、时，将官职作为战利品，合法公开地进行分赃，给政府带来了一系列的问题和恶劣影响。 第一，出现了结构性腐败。（拉关系，走后门，权钱交易等） 第二，周期性的政治震荡。（与政党共进退，使人员任用没有连续性） 第三，公职队伍人才匮乏，效率低下。（任人惟亲和恩赐使无能之辈进入公共部门）,（3）国家公务员制度产生的政治文化基础,第一，资产阶级大革命中提出的天赋人权，人人生而平等的思想，为现代文官制度创立提供了主要的理论依据。 第二，民主主义思想形成的政治理论氛围，为公民争取平等 任职权利创造了社会环境。 在西方各国中，英美两国的公务员制度具有典型意义,2.英国政府现代文官制度的选择与推进,（1）英国在实行现

9、代文官制度之前的政府人事管理制度 第一，君主恩赐制（资产阶级革命前实行） 第二，个人赡徇制（资产阶级革命以后） 第三，政党分赃制（资产阶级两党政治建立以后）,第一，君主恩赐制,这是封建社会遗留下来的政府人事管理制度。 政府的公职人员成为“君主的仆人（Crowns Service）”。政府官职被作为君主手中的赏赐物，依据君主个人的意志、情感或与其亲疏关系，定夺用人和官职的归属。而政府是否能获得优秀人才，全凭君主个人的智慧、能力和好恶。,第二，个人赡徇制,这是资产阶级革命以后使用的用人制度。 当时资产阶级的政党和议会制度尚未发育完善，而资产阶级在“光荣革命”后，建立了君主立宪制，资产阶级向君主和旧

10、贵族作了有限的妥协。君主、贵族和资产阶级政治首领手中都掌握着一定的人事权，而他们争相委任官职，是他们在政治领域扩大势力占据优势的手段。 个人赡（ shn ）徇（ xn ）制就是君主或资产阶级的政治领袖依据个人的力量和选择，向政府委任官员的用人制度。实际上，它是对君主恩赐制的延续，只是由单一的君主易位为君主和资产阶级政治领袖两个角色。,第三，政党分赃制,政党分赃制（spoils system） 就是竞争获胜的政党，掌握任用政府官员的权力。这种做法的目的： 一是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。 二是政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关

11、的目的。 三是本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分肥制。,上述制度的共同特征：,第一，它们都是人治的、缺乏规范性的人事管理制度。 第二，它们导致的问题都是任人惟亲、裙带关系、门阀政治、士族政治等腐败现象。 第三，它们的本质都是以非理性化的因素，即任用者把情感、偏好、利益关系和被任用者身份、背景等作为选择官员的依据。,（2）英国对传统人事制度实行渐进改革,第一，在19世纪初期至30年代，实行常务次官制度 一是为了保证官员的稳定性和连续性，在一些部设立常务次官职务，地位相当于副大臣。由此把官员分为两大类，即政务官和业

12、务官。 二是1853年麦考莱三人委员会考察了东印度公司人事制度报告，建议以考试竞争方式来选择官员。与此同时，财政大臣格拉斯顿授意斯坦福屈维廉爵士，全面调查英国的政府人事制度，提出改革意见。,1854年，著名的关于建立英国常任文官制度的报告，史称诺斯科特屈维廉报告出炉。该报告提出人事制度改革建议： 第一，确立公开竞争的考试制度，文官通过此途径择优录用。 第二，确立公务员考试管理的统一标准，建立统一的文官制度。 第三，以工作成绩和勤奋程度作为提升文官的依据。 第四，将政府文官分为政务官和事务官两类，实行分途而治的原则。 上述建议奠定了现代文官制度的基础。 1870年，英国现代文官制度正式确立，同时

13、标志着世界上第一个现代常任文官制度的建立。,（3）20世纪，英国文官制度的进一步发展和完善,第一，借鉴了美国的职位分类制度，将以前分类比较粗糙的品位分类制度作了改革。如：1920年重新划分了业务类公务员的等级结构。同时，也实行了一些以工作性质分析为基础的分类管理措施，使公职管理更加规范化和科学化。 第二，1919年成立全国公务员的“惠特利会议”。1917年政府为解决日益增加的劳动纠纷，组成了一个由下议院副议长惠特利为首的委员会，由劳资双方组成联合会议，用协商的方法解决冲突。这种联合会称为“惠特利会议”。1919年，它被推广到公务员系统，成为公务员与政府组织之间关系对话，维护文官的合法权益，解决

14、矛盾关系的重要通道。,第三，1966年，在威尔逊政府决心全面改革公务员制度的支持下，以富尔顿爵士为首的12人委员会，提出著名的富尔顿报告。指出英国以往的文官制度是建立在“通才”基础上的，现有官员大多来源于人文科学学科，缺乏现代管理知识和技能，他们占据了大多数高级职位。而各种专业人才遭到轻视，晋升困难。这就难以适应日益复杂、日益专业化的政府工作。 因此，提出改革方案：一是建立文官事务部，在首相的直接领导下，进行文官管理和改革。二是成立文官学院，专门培训公务员，研究行政发展中遇到的问题。三是改革文官体系的结构，建立新的统一的职级制度。四是改善考任制等。,3.美国政府公务员制度的建立与发展,美国公务

15、员制度的发展史 美国的发展史,独立战争,13个殖民地 形成13个国家,联邦政府,共同利益,联邦政府任用官员经历三个时期：,华盛顿总统 杰克逊总统 杰克逊总统 1883年彭德尔顿法颁布 1883年彭德尔顿法功绩制,乔治华盛顿（17321799年）是美国首任总统，美国独立战争大陆军总司令。1789年，当选为美国第一任总统，1793年连任，在两届任期结束后，他自愿放弃权力不再续任，隐退于弗农山庄园。由于他扮演了美国独立战争和建国中最重要的角色，故被尊称为美国国父，学者们则将他和亚伯拉罕林肯、富兰克林罗斯福并列为美国历史上最伟大的总统。,华盛顿总统,“资历制”时期 无党派观念,总统任命参考,*对宪法的

16、忠诚 *健全的品格（通过家庭背景、正规的教育、获得的荣誉与好评来衡量）,特点： 人员很少，规模小，总统可以任命和支配,第一阶段：17891829年：绅士政府：卫士时期 上流社会统治美国初期的政府。乔治华盛顿任命刚卸任驻法国公使的托马斯杰斐逊为国务卿，任命精通财政的亚历山大汉密尔顿为财政部部长。,第二阶段：18291883年：平民政府：政党分肥时期 1829年安德鲁杰克逊的就职将平民带进白宫，并表现出对以往阁员的厌恶。 党派忠诚被强化，本党成员被奖以政府职位，这种方式后来被称为政党分肥制-杰克逊的支持者认为这种制度是对联邦人事制度的必要改革。,安德鲁杰克逊（Andrew Jackson，1767

17、年3月15日1845年6月8日）是美国第七任总统（1829年1837年）。首任佛罗里达州州长、新奥尔良之役战争英雄、民主党创建者之一，杰克逊式民主因他而得名。杰克逊始终被美国的专家学者评为美国最杰出的10位总统之一。,杰克逊总统,总统任命志同道合的人：任命的人几乎在同一政党,特点：规模小， 服务人员增加，分工变细，人员专业化,不足：政府官员素质不高，影响行政效率，任期四年一换，缺乏稳定性和连续性。 共同点：注重政府的政治性功能，忽视了行政效率。 改善方法：服务性增加，公务员数量增加并加强其稳定性。,第三阶段：1883-1906年：好人政府：改革时期 1881年，加尔菲德总统在华盛顿火车站被一个

18、未被任命的求官者枪杀。此时，选民已将政党分肥制同邪恶联系在一起。 两年后，国会通过了彭德尔顿法案，该法案要求建立公共人事管理的考绩制，并授权总统建立公务员委员会。,1883年彭德尔顿法确立功绩制,第一个原则：竞争考试原则 功绩制,第二个原则：职务常任原则,建立独立于政府的机构 文员制度委员会 防止公务员能力考试变成靠政治的党派考试 特点：强调向社会所有阶层开放。均匀分布，职位轮换,联邦政府官员,职业文官 政治官员,终身任职，不与总统共进退,不是终身任职，与总统共进退,竞争考试被选用， 划入“职业文官”系 统,由总统提名和国会参议院三分之二人 通过批准任务，划入政治官员行列,第三个原则：“政治中

19、立”原则,美国历史上，第一次把行政官员从政治的控制与束缚中解放出来，使之成为“独立的行政力量”。 政府公务员在政治上采取中立态度，不得帮助竞选。,第四阶段：1906-1937年：效率政府：科学管理时期 1906年，纽约市政研究所成立，目的是鼓励在政府中实施科学管理。 该所和其他这样的研究所认为，公共部门与私营部门之间没有本质的区别。 在弗雷德里克泰勒这位科学管理之父的追随者中，弗兰克吉尔布雷斯和利莲吉尔布雷斯是最突出的两位。作为12个孩子的父母，他们用科学管理的原则和技术来管理他们的家庭。其中的两个孩子合写了一本书一打孩子更划算，描写了与这两位效率专家在一起的生活。,第五阶段：1937-195

20、5年：行政人政府：管理时期 为了寻找一种不同于泰勒、吉尔布雷斯夫妇和纽约市政府研究所所倡导的公共部门管理方式，富兰克林罗斯福总统开始转而依靠公共管理学家路易斯布朗洛来组织员工，并将行政管理的最新原则应用于联邦政府。 1937年，在布朗洛委员会发表的一份有影响力的报告中，强调要提高总统工作人员的管理能力，并将人事管理与一般的总统事务管理更加紧密地结合在一起。,第六阶段:1955年至今：分享权力的政府 1953年，国会要求前总统赫伯特胡佛进行二战以来的第一次类似于布朗洛委员会那样的研究。 该报告缺乏任何中心关注点，例如健全品格、政党分肥制及其改革、考绩制、科学管理以及公共管理原则等。 20世纪50

21、年代以来的几十年中，公职人员的管理行为受到了多方力量的影响，包括专业人士、工会、少数族裔和妇女、公共管理者、承包商和消费者。,美国公务员组成,美国公务员的组成包括： 政府官员 消防人员 医护人员 保健人员 清洁工 电工 餐厅服务员,国有单位成员,在彭德尔顿法中的“职务常任原则”，把联邦政府官员分成： 职业文官 政治官员,职业文官 即事务官。通过竞争考试被选用的，并被划入“职业文官”系统中，成为终身任职的官员，不与总统共进退。,美 国 公 务 员 管 理,美国公务员管理制度特征及其启示,美国是国际上公认的公务员管理制度比较完善的国家，了解美国公务员管理制度的特征对完善我国公务员管理制度有着积极的

22、意义。,美国公务员管理情况,美国是联邦制国家。联邦之下设州下设郡，郡下设市。州和郡都有较强的独立性。美国的公务员有联邦公务员和地方公务员之分。 各州公务员管理也都依照所在州的法律规定，因而不完全一致，既使同一州的公务员管理，由于“郡”都有较强的独立性，也呈现出各自不同的特点并不完全一致。,1.关于公务员录用 无论是联邦政府还是地方政府，除少数政治任命官员和不需要技能的岗位的公务员以外其他公务员都必须通过公务员录用考试，而且只能在考试成绩前三名的考生中经面试择优录用，严格实行凡进必考原则。,杜鲁门,2. 职位分类与职位说明书制度 职位分类起源于美国，是美国公务员管理的基础。 美国联邦公务员和加盟

23、州的公务员都实行职位分类制度，但州与州、州与联邦的分类标准不完全一致。,3. 工资管理 美国公务员工资管理的基本原则有四条： 第一，实行同工同酬，不论性别、种族、信仰、 年龄，只要做相同的工作就应取得相同的报酬； 第二，要保持工资与职称或者职等的相应关系； 第三，要维持公务员工资与市场中同类人员工资的大体持平； 第四，公务员工资要能够随经济发展和物价的 变动而相应调整。,4.奖励情况 按照法律规定，公务员“不参加工会管理的人员每年可以根据其工作表现给予一次性奖励，最高数额为不超过本人年工资的3%。” 其他公务员一律没有现金和物质奖励，但表现优秀的公务员如果符合晋级或者晋升职务的条件，可以提前1

24、年晋升。,尼克松,5.考核与惩戒情况 公务员的考核工作是美国公务员管理最薄弱的环节。纽约州和郡两级人事部门的官员都坦言，对年度考核工作不重视，也没有什么指标，考核完全由上级评价，一般都能合格。 纽约州和郡公务员管理部门不重视考核的原因在于：按照现行制度规定处理不合格公务员难。 如一个部门某个公务员表现不好或不称职，要给予几个月的改正时间，并找其谈话指出问题，进行非正式帮助。如没有效果，要发一书面函给其本人，促其改正，这叫正式帮助，仍不起作用，就要降职使用。但被帮助者可以有救济渠道维护自己的工作权利。他可以上诉打官司，还有工会为他谈判，所在部门要出具足以说明问题的证据才能打赢官司。,6. 退休情

25、况 美国纽约州和郡公务员除法官外都没有退休的年龄规定。 造成这种情况的原因在于：联邦颁布有禁止歧视老年人就业法。美国在事实上成为了没有强制退休年龄的国家。 该州退休人员的基本退休金的计发办法为：工龄满37年半为原工资额的75%，不足年限的相应减少。据了解，工龄每少一年退休金减少1%。,7. 公务员培训情况,美国纽约州和郡公务员培训工作主要在具有技术性质的公务员中开展，培训内容以专业技术为主。 对全体公务员进行的培训:只有计算机操作培训免费。 参加其他培训均需个人支付一定费用。,奥巴马,8. 佐治亚州等三个加盟州公务员制度改良的情况 进入 21 世纪后，美国佐治亚州、德克萨斯州、佛罗里达州开始了

26、公务员制度的改良运动，3个州都废除了实际存在的公务员终身制，实行公务员聘任制，引起了国际上的广泛关注。 我们应当持续关注美国3个州公务员制度改良活动的进展及其产生的影响，分析其动因及成就以为我用。,美国的反腐措施,在美国，反腐败工作的主要思路是： 建立联邦政府的道德标准，关注事先预防，而不是事后惩罚； 依赖法律； 防止“利益冲突”。,克林顿,美国历史上最严重的腐败时期是靠社会改革力量来结束的。 19世纪后期至20世纪20年代，美国国内的文官改革运动和进步主义的城市改革运动推动了行政部门结构性的变化，使政府改变了管理公共事务的方式。 第二次世界大战结束后，美国进入了和平建设和经济起飞时期，它开始

27、面临许多新形式的腐败问题，并需要政府采取新的措施来加以限制。,从二战后的杜鲁门总统时期起，如何建立联邦政府的道德标准成为一个持久问题。从二战后发展至今，美国联邦政府建立起一套反腐败机制，它由关于政府道德的规章和法律、以及执行这些规章和法律的机构所组成。 主要包括三个部分：第一，“政府道德标准”。第二，“政府道德法”，第三，“联邦竞选法”，它对不同的竞选经费捐赠者可捐赠的金额和经费的使用做出了限制，目的是防止与竞选有关的腐败行为。,里根,观察美国的反腐败机制，我认为以下一些特点是值得我们借鉴的： 第一，建立联邦政府的道德标准被看作是反腐败的主要措施之一。政府在建立道德规章的同时，还设立了监督执行

28、道德规章的机构，其主要关注的是事先预防，而不是事后惩罚。 第二，对腐败的控制不仅依赖于道德规章而且依赖于法律。“政府道德法”最后被扩大到也适用于立法部门和司法部门。,第三，在美国，私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象，因此防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。许多重要的防止政治腐败的法律和规章的直接目的在于消除利益冲突的可能性，使政府官员在制定政策时动机不受怀疑，例如财产申报和游说等限制。 第四，虽然大多数州政府也制定了自己的道德规则，并设立了“委员会”或“办公室”来监督道德管理，但在对最严重的地方公共腐败的调查中，是联邦执法机构起关键作用。,4.西方国家公务员制度的

29、基本原则（西方公务员制度的核心价值）,（1）以能力和业绩取向为本的功绩制，贯彻于国家公务员的体系。能力和成就取向代替身份取向。功绩制决定了公务员制度的根本原则。 功绩制客观上要求将官职向全社会开放，从社会中公开选择优秀人才，任人惟贤； 要求建立以法律为形式的公务员管理的规范标准； 要求为有成就的公务员开放成长发展的道路； 要求公务员优胜劣汰，这使得公务员制度富有竞争性和活力。,（2）奉行“价值中立或叫政治中立” 政治中立是指在政府中工作的业务类公务员，在执行公务的过程中，应超然于政党政治和个人政治理念之外；不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠

30、职守，推动政府的各项政策，为公民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一、一致的标准，执行法律；不介入派系或政治纷争，专门执行本职工作。目的是防范政府及政党分赃制带来的弊端所作的必要防范。 在公务员制度的运行中，“政治中立”原则是通过政务官和业务官分途而治，规定业务类公务员的政治权利和义务来实现的。,（3）政务官和业务官分途而治。在西方公务员制度 ，政务官和业务官的发展通道不同。 第一，产生方式不同。政务官是通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命的；而业务官是通过公开考试，择优录用，进入公职系统的。 第二，任期不同。政务官实行任期制，业务官实行常任制，一般通过正常退休离开公

31、职系统。 第三，与执政党的关系不同。政务官与执政党共进退；而业务官则不受党派轮流坐庄的影响，并采取功绩制的晋升路线。 第四，业务类公务员有自身专门的管理机构，有自己的工会组织，具有相对的独立性。,（4）建立专门的公务员管理机构。各国管理机构的模式有： 第一，公务员部内管理机构。在一级政府的职能工作部门内设立公务员管理机构，负责本部门的公务员管理。 第二，公务员部外管理机构。由政府首脑直接领导之下的公务员管理机构，有“委员会”、“部”或“直属局”等形式。整个公务员系统进行集中控制。目前的主要功能是政策制定和宏观调控。 第三，公务员事务仲裁或公务员权利保护机构。主管处理公务员与其机关或行政首长发生

32、争议或人事纠纷时的裁决，接受公务员的申诉，维护公务员的合法权益。,（5）公务员法定权利与义务的平衡 公务员是行政执法的主体，一方面政府赋予和保护他们作为公务员应有的权利，另一方面，公务员是行政责任的承担者，他们必须忠实履行其应尽的义务，接受政府和社会公众的监控。 公务员制度在法律、法规的制定中和实际的运作环节上，都力求使公务员享有的权利和其履行的义务之间保持平衡，保证其有效地使用行政管理权力，并杜绝滥用权力。,四、中国公务员制度改革与完善,1.中国干部人事制度来源（1949.101993.10） 干部人事管理制度确立有三个基本来源。 （1）中国共产党在革命战争中形成的政治路线、组织路线和管理模

33、式的延续 （2）对苏联人事管理经验的借鉴 （3）随着高度计划经济模式的形成和高速度发展经济的需要，必须建立与其相适应的干部管理机制。干部人事管理制度是当时历史条件下的政治、经济、意识形态作用的特定产物，带有明显的战争痕迹与时代烙印。,2.中国干部人事制度的基本特征,第一，所有干部都是党的干部,党管干部是干部人事制度最根本的原则。 第二，所有干部必须坚持党的路线、方针和政策，在政治上、组织上和意识形态上与中央保持高度的一致，服从组织的分配和安排。 第三，分部管理干部。（根据工作需要和所在行政部门性质，将所有干部划分为九类，按照中央及地方各级党委和组织部门管理的总原则，将九类干部分别归属在中央及党

34、委下各部门，进行集中管理。） 第四，分级干部管理。 (实行下管两级干部),分部管理：军队干部，由军委总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理；政府的文教工作干部，由中央及地方各级党委的宣传部负责管理；政府的计划和工业工作干部， 由中央及地方各级党委的计划部、工业部负责管理；政府的财政、贸易工作干部，由中央及地方各级党委的财政和贸易工作部负责管理；政府的交通、运输工作干部，由中央及地方各级党委的交通、运输部负责管理；政府的农林水利工作干部，由中央及地方各级党委的农村工作部负责管理；少数民族的党外上层代表人物、宗教界的党外上层代表人物、各民主党派和无党派的民主人士、华侨民主人士、工商

35、界代表人物，以及政治协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和回民文化协会的机关干部，由中央及地方各级党委的统战工作部负责管理；政法工作干部，由中央及地方各级党委的政法工作部负责管理；党、群工作干部和未包括在上述八类之内的其他工作干部，由中央及地方各级党委的组织部负责管理。各级党委组织部仍在干部管理政策制定，重要干部的审查、任免、考査、存档备案等方面拥有重大权限。,分级管理： 实行下管两级干部的制度。即凡是在各级党政机关、企事业单位中担任主要领导职务的干部，要开列出职务名称表，分别由中央和各级党委、各部门党组按管理两级的原则负责管理。一级党委和部门党组，管理下两级党政机构中担任主要

36、领导职务的干部。如中央管理中央机关和国家机关的工作部（委、局（司）两级的领导干部，对地方管理省（自治区、直辖市）和地（市、州、盟）两级领导干部；而省、自治区、直辖市党委主管省委机关和省人民政府机关的工作局（厅）和处两级领导干部，对地方管理地（市、州、盟）和县（市、旗）两级领导干部，以此类推。其他干部，则由中央和各级党委、党委工作部门分工负责。当干部管理出现交叉时，均由最上一级的党委主管，下级党委应从考查、考核、培养、教育、审査等方面协助管理，并可对这些干部的任免、调动、提拔、奖惩等提出建议，但决定权在主管党委。主管党委决定后，被任免、调动的领导干部需办理行政任免手续。 1984年随着改革的需要

37、，中央下放了干部管理的权限，赋予地方党委较多的人事权。在中央组织部的关于修订中共中央管理的干部职务名称表通知中决定，改革下管两级干部的体制，采取分级管理、层层负责，减少中央管理干部的人数，原则上实行下管一级的垂直管理体系。,3.干部人事制度存在的问题,第一，领导干部的年龄严重老化，整个干部队伍的文化素质低下，专业技术管理人员十分匮乏。 第二，“国家干部”概念笼统、宽泛，范围不清，缺乏科学的管理分类。 第三，人事管理权限高度集中，管理方式陈旧单一，用人与治事严重脱节。 第四，干部人事制度中人治因素干扰过强，导致政府用人不正之风的蔓延。 第五，政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不够稳定。,4.

38、中国公务员制度建立的目标和任务,（1）目标 第一，政府需要建立一个法治化的人事管理系统。 第二，保证党的部门和政府部门，中央机关和地方机关合理地划分人事管理权。 第三，采用规范、先进的公共部门人事管理方法和技术，吸收和开发现代人力资源管理科学、客观、理性、有效的手段，为获取和培养适合于社会主义市场经济需要的干部队伍提供技术保证。,（2）任务 第一，制定并颁布了国家公务员法，推进公务员管理的法治化进程。 第二，引入人力资源管理的精神，进一步完善公务员管理的各项机制。 第三，运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段。,5.中国国家公务员制度的探索与建立过程 改革干部制度的探索起始于改

39、革开放之后，1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上提出了逐步实现各级干部“四化”的要求，即革命化、年轻化、知识化、专业化。 并以此废除了领导干部职务终身制，建立起正常的干部退休、退职制度。 但是，这时的人事改革只是局部的，没有针对整个干部人事管理制度。1984年以后，国家才思考管理制度的创新。从1984年到1993年的10个年头中，中国公务员制度的探索与确立经历了风风雨雨。大致包括四个发展阶段：,（1）政府人事管理制度的立法准备阶段（1984年一1986年）。 中国政府人事管理制度的改革应该说是首先从制定政府工作人员管理的法律开始的，目的是促进人事管理的法制化进程。1984年中央组织部和

40、劳动人事部根据中央指示，组织相关单位的工作人员和一部分专家学者，开始草拟国家机关工作人员法，后因国家机关工作人员的范围太广，于1985年改为国家行政机关工作人员条例，这就是国家公务员暂行条例的前身。在广泛听取意见的基础上修改后，1986年形成第十稿。 1986年下半年，中共中央政治局下面设立了政治体制改革领导小组，其中又设干部人事制度改革专题小组，专门讨论中国政府人事制度改革的方向。提出的方案是借鉴西方国家公务员制度的普遍规律和特点，结合我国的具体国情和实际，对国家行政机关工作人员条例作重大修改，第一次使用了“国家公务员”概念，建议实行国家公务员制度。条例的名称定为国家公务员暂行条例。由此，国

41、家公务员制度作为我国政治体制改革的一项重要内容提上日程。,（2）决策与正式宣布阶段（1987年一 1988年4月） 党和国家最高权力机构经过反复讨论、酝酿，决定推行国家公务员制度。 1987年党的十二届七中全会通过，同年党的十三大正式宣布，我国将建立和推行中国特色的国家公务员制度。 1988年4月，七届全国人大一次会议强调，在机构改革的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，尽快制定国家公务员暂行条例，并研究制定国家公务员法。,（3）建立、完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段（1988年4月一1993年9月） 1988年成立国家人事部，专门管理国家公务员制度的运作。 1989年在国务院六个部

42、门，即审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、国家环保局和国家建材局进行公务员制度的试点。 1990年在哈尔滨和深圳两个地方政府进行试点工作，并逐步推广。 在党的十四大上中央提出要尽快建立国家公务员制度。1993 年1月，中央政治局全体会议听取了人事部的汇报，原则同意了国家公务员暂行条例（草案）的内容及实施设想。同年4月24日，国务院第二次常务会议通过了国家公务员暂行条例， 于1993年8月14日公布，自1993年10月1日施行。,（4）国家公务员制度的确立与制度的推行与完善阶段，自1993年10 月至今。 第一，在中央政府施行公务员制度，在完成“三定”的基础上，实现过渡，按照公务员制度的功

43、绩制原则和其他管理机制管理公务员； 第二，地方各级政府逐步推行国家公务员制度； 第三，陆续出台了一系列公务员管理的规章或单行条例，如国家公务员考核暂行规定、国家公务员奖励暂行规定等十几个配套的实施细则，保证公务员制度的顺利推行； 第四，建立公共部门整体性人力资源开发的机制，从传统的“管”和“用”，发展到现代的“用”和“开发”观念，不断地适应了社会主义市场经济对公务员素质提高的要求。,6.中国公务员制度的特征,（1）公务员是党的干部，党管干部是公务员管理的根本原则。 （2）公务员要坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策。 （3）坚持德才兼备的人才任用和管理原则。 （4）

44、坚持全心全意为人民服务的宗旨。 （5）建立了富有中国特色的公务员分类管理制度。,四、现代公共部门人力资源管理制度 共同精神和管理机制 1.管理制度的共同精神 （1）功绩主义精神 （2）法治主义精神 （3）人才主义精神 （4）人本主义精神 （5）市场主义精神 （6）分权主义精神,（1）功绩主义精神 以成绩和能力作为公务员任用和晋升的标准，切实贯彻任人惟贤的原则。不以年资高低、亲疏关系、党派关系、家庭背景等因素评价公务员。,（2）法治主义精神 实行法治化的人事行政管理，以法律为准绳，政府和公务员都要做到有法可依，有法必依，依法办事，违法必究，遵守法律规则，遵守法定管理程序。,（3）人才主义精神 人

45、才发展是现代人力资源管理制度的主旋律。只有人才的充分储备，国家才有竞争实力。 公共部门人力资源管理制度要给人才发展一个广阔的空间。围绕着人才主义精神，政府人事行政的基本任务是求才、用才、育才和留才。,（4）人本主义精神 随着现代管理观念的更新，组织更加明确了员工在组织中的主体地位。组织与员工应是合作的关系， 员工既是组织绩效实现的手段，更是组织发展的目的本身。 没有人的发展和人的价值实现，社会进步就变得毫无意义。 公共部门的人力资源管理制度为发展公务员和完善公务员的人格做着不断的努力，其制度设计更加重视发挥公务员的积极性和开发公务员的潜在能力。,（5）市场主义精神 公共部门人力资源的管理越来越

46、多地将市场的法则和机制引入到人事行政管理活动中。它强调人才的竞争和发展，组织的激励向上。由此，创造一个人才成长的公平、公正的环境。,（6）分权主义精神 转变政府人事主管机构人事权集中统一管理的模式，与职能部门合理划分人事管理权限。赋予用人单位较多的人事任用自主权，发挥单位的积极性。保证其用人与治事的统一。同时强化人事管理法规与政策的统一性，发展宏观调控和人事监督的功能，实现集中化控制和分散化管理的有机结合。 现代公共部门人力资源管理的基本精神，在其制度的内在运行机制设计中得到了充分的体现和有效的保证。,2.现代公共部门人力资源管理制度的内在运行机制 公共部门人力资源管理制度的内在运行机制是指，政府或人事行政主管机关根据公共部门人力资源管理制度的安排，围绕着公共行政管理的需要和人力资源管理的目标，配套设计的一整套公务人员管理活动的规则或制度化措施。 它体现了公共部门人力资源管理制度的根本性质。在国家公务员制度下，公共部门人力资源管理的内在运行机制主要表现在五个方面。,（1）竞争机制。 为了促使公职系统获得优秀的人才，并激发现有公务员的活力和进取精神，公务员管理体系必然引入竞争的机制。 竞争机制是市场主义法则在公务员制度中的体现和应用， 它促成了一个人才优胜劣汰、竞争发展的环境。 竞争机制需要法制的规则，它有效运行的基础是，所有的公务员和愿意成为