第二章 公共政策的性质与类型.ppt

1、1,第二章 公共政策的性质与类型,第一节 公共政策的构成 第二节 公共政策的特征 第三节 公共政策的作用,2,一、公共政策的形式构成 指一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。 二、公共政策的内容构成 指具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系.,第一节 公共政策的构成,下页,3,公共政策的形式特征由公共权力机关的权力划分和权力配置所决定。 现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政、司法三个子系统构成，因此公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决

2、策和司法决策这三种形式构成的； 现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府、地方政府、基层政府三个层次构成的，因此公共政策在纵向结构上是由中央政策、地方政策、基层政策构成的。,公共政策的形式构成,下页,4,1、横向形式构成,中国 立法决策： 人大立法 行政决策 行政法规；行政措施、决定和命令；部门规章 司法决策 司法解释 执政党的政策 直接形式-党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件；间接形式-使党的主张通过法定程序，变成国家意志,美国 立法决策： 国会立法 总统决策 行政决策 对国会立法和总统决策的解释；制定规章条例；行政裁决 司法决策 司法审查；推翻先前的裁决；司法命令,下页,5,人大：人

3、民代表大会与其他国家机关不是处于平行的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，立法是人大的首要职权。 宪法：全国人大有权修改宪法，监督宪法的实施；全国人大常务委员会有权解释宪法，监督宪法的实施。 基本法律：全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，如中华人民共和国刑法、中华人民共和国民法通则、中华人民共和国选举法。 其他法律：指由全国人大及其常委会制定的行为规范，涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。 人大决定：即决议、决定、命令、条件等,立法决策在中国,6,美国公共政策的基本形式：国会立法。国

4、会的权力分为立法权（直接制定公共政策的权力）和非立法权（间接制定公共政策的权力，即国会对行政部门和司法部门的监督权）。 立法权：是国会的首要权力，包括财政权；战争权；商业管理权。 非立法权：包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决。 总统决策：包括就国防、能源、福利等问题提出专门咨文；立法否决；委托立法：在总统行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会的立法程序而直接成为公共政策的完成形态；外交决策：外交承认权、提出谈判和签约的权力、同国外缔结行政协定；防务政策：有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战。,立法决策在美国,7,行政法规：国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规以总理令

5、的形式发布。 行政措施、决定和命令：以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。行政法规和行政措施、决定、命令被统称“国家政令”，具有相同的法律效力。 部门规章：国务院各部、委有权在本部门权限内发布命令、指示和规章。大都以部长令的形式发布。,中国的行政决策,8,对国会立法和总统决策的解释：法律和政策在实施的过程中，要由行政根据具体情况进行解释，以决定如何执行。 制定规章条例：如，在通过清洁空气法案时，国会并不确切规定空气中所允许的有害物质的浓度，而是授予环境保护局以正式权力去做出那些规定。 行政裁决：在个人之间，社团之间，个人与企业之间，个人、企业、社会同政府之间发生纠纷时，行政机构常受理申诉做

6、出裁决。,美国的行政决策,9,在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。原因在于： 与三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平行地位的情况不同，我国的司法机关是由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责，同样，它还要在党的统一领导下进行检察和审判工作。 法律议案通常由其提案人所属的部门或工作机关起草，因此，司法机关在立法过程中所起的作用是一般性的，不具有主体地位。 我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。 中国的司法决策产生于国家最高司法机关的司

7、法解释中，司法解释指国家最高司法机关在适用法律的过程中对具体应用法律问题作出的解释，分为审判解释和检察解释两种。其形式包括批复、解答、规定、通知等。,中国的司法决策,10,司法审查：美国最高法院有司法复审权。最高法院不仅能够依宪法裁定阻止制定某项政策，而且也能够裁定需要采取某项政策。 推翻先前的裁决：即抛弃先例，做出新的裁决。 司法命令：法院在审理案件时，可以发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。,美国的司法决策,11,当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。从宪法规范的权力关系看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其他权力制约的地位

8、，是一切政府权力的惟一来源和归宿；由全国人民代表大会派生出来的各种政府机构中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，都须服从其领导和监督，对它负责并向它报告工作；所有这些机构的领导职务的任免都取决于全国人民代表大会。从这种议行合一的政府系统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府系统的领导核心，主导着政府过程的运行。共产党事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心。,执政党的政策,下页,12,党的政策以两种形式成为公共政策： 直接的形式：党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，如党的十一届三中全会公报以及党的主要领导人发表

9、的一些重要讲话，都是直接采取政府行为而贯彻于社会生活的各个领域之中的。 间接的形式：使党的主张通过法定程序，变成国家意志。法定程序有三种： 中共中央与国家机构联名发布政策方案。如中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示。 中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。如，邓小平了精简机构是一场革命的讲话，国务院部委机构据此拟制了国务院机构改革初步方案，并经第五届全国人大常委会审议、通过。 政府决策以党提出的政策原则为依据。如，全国人大刑事立法，就是以党的惩办与宽大相结合的政策为总的立法原则。,13,2、纵向形式构成,中国 中央政策 地方政策 省政策；市政策；

10、县政策 乡政策（基层政策）,美国 中央政策 州政策 地方政策,14,当今世界各国的国家结构可划分为两个基本类型：单一制与联邦制。 单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本层级，地方政策对中央政策是一种直接的上下级的与被服从的关系。中国 联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府、州政府、地方政府三个层级，地方政策与州政策是一种直接的服从与被服从的关系，中央政策对地方政策起指导作用而一般不直接起干预作用。美国,国家结构,15,地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。 中国的地方政府有省、市、县、乡四级，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策（基层政策乡级政权在执行决策的过程中针

11、对本辖区的具体情况所做的决策）。 地方政策、基层政策具有一定的能动性。 地方政策具有明显的中观性：既依据中央政策的原则规定，也依据本地的实际情况；既受中央的监控，也须征得下级地方政府的同意与支持，即具有政策执行的功能，也具有政策指导的功能。 地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自治条例和单行条例。 地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。 地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策，是地方政府及基层政府发布的行政措施、决议和命令。,中国公共政策的纵向形式构成,16,中央政策与州政策之间不存在决定与被决定、服从与被服从的关系。 州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服

12、从与被服从的关系。,美国公共政策的纵向构成形式,17,以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准：元政策、基本政策、部门政策 以政策的社会内容的不同进行分类：政治政策、经济政策、社会政策、教育科技文化政策 根据政策目标的多寡：单目标政策、多目标政策 根据政策问题的重复程度不同：程序性政策与非程序性政策 根据政策活动的阶段性特征：初始政策、反馈政策 根据后来政策与先前政策的一致性程度：激进型政策、保守型政策 根据政策效果：实质性政策、象征性政策,二、公共政策的内容构成,18,元政策：关于政策的政策，指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法。 基本政策：针对某一社会领域或社会

13、生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策。 部门政策：为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，也叫具体政策。,19,政治政策：包括外交、国防、国家安全、公共安全、人力资源、阶级、民族、政党等政策。 经济政策：包括产权与经营权、农业、工业、金融、财政、贸易、环境、房地产、区域发展等政策。 社会政策：包括劳动、医疗卫生、社会保障、社会救济、人口、宗教等政策。 教育科技文化政策：教育政策包括国民义务教育、高等教育、职业教育、继续教育、社会教育等政策；文化政策包括大众传播、文学艺术、体育等政策；科技政策包括科技管理、高新技术开发、科技成果转化等政策。,2

14、0,单目标政策是就解决单一问题所制定的比较简单的、目标单一的政策； 多目标政策是就解决多项问题所制定的比较复杂的、目标多元的政策。 程序性政策亦称例行政策、常规政策、定型化政策或重复性政策，用以解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，按程序化的步骤和常规性的方法加以处理； 非程序性政策要处理的是那些偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，无现成规范和指导性原则可以遵循。 初始政策就是最初制定的政策； 反馈政策就是在其基础上进行调整和修正后的政策。,21,激进型政策是对先前的政策目标和手段有突破性改变的政策； 保守型政策是对先前政策或维护保持或进行微调的政策。有时，无为才能无不为，保守

15、型政策并非消极的代名词。 实质性政策：决定国家资源的配置和利益和分配； 象征性政策：不能在政策对象中造成直接的利益分配，指那些创造情感忠诚的政府行为（爱国主义、忠诚、服从、民族自豪感）或把社会地位赋予社会精英（如授予称号或勋章）。,22,第二节 公共政策的特征,政治性 价值选择性 层次性 阶段性 功能多样性,合法性 权威性 普遍性 稳定性,保持公共政策稳定性的 根本途径是什么？,23,公共政策的制定是政党和政府的政治行为，公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而它带有鲜明的政治倾向性。,政治性,24,政策制定者在政策制定过程中，其行为都是在一定的价值观指导下进行的。

16、政策制定必然涉及价值判断，例如，在选择政策方案的过程中，决策者需要回答“应当怎样做”、“怎样做才有意义”等问题，这就是在进行价值判断。,价值选择性,25,一般而言，高层次的政策对低层次的政策具有指导作用，但它往往都是概括性很强的原则规定，难以直接规范人们的行为，可操作性不强。只有把高层次的政策逐层分解并加以具体化，才能使之转化为低层次、具有可操作性的辅助政策。,层次性,26,从广义角度讲，政策过程可以分为两个阶段，即政策制定阶段和执行、反馈调节阶段。前一个阶段涉及问题觉察、议程建立、方案评估、政策采纳及其合法化等环节；后一个阶段涉及政策实施、信息反馈、效果评估、调整变更和政策终结等环节。,阶段

17、性,27,从目标取向来看，政策具有导向功能、调控功能和分配功能。从执行结果来看，政策表现出多重作用。,功能多样性,28,公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。,合法性,29,公共政策的运行和有效性依赖于它的权威性，公共政策的权威性与其政治性紧密联系在一起。公共政策的主体是社会公共权威，主体的权威性赋予了政策的权威性。 因此，一项政策的出台，对于那些不愿做出利益牺牲的对象而言，不能不带有一定的强制性。,权威性,30,公共政策不是针对个别人和个别事制定的，而

18、是针对针对多数人和普遍性问题制定的，它是要求社会成员普遍遵守的行为规范。,普遍性,31,公共政策必须保持一定的稳定性。“刚说不变了，又来文件了”。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅会丧失政策的严肃性和权威性，大大降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。 当然，强调政策的稳定性并不是要否定政策的变动性，公共政策应该随着环境的变化而有所调整。,稳定性,32,第三节 公共政策的作用,导向功能 管制功能 调控功能 分配功能,33,这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导。 公共政策的导向功能有两种作用方式：一是直接引导，二是间接引导。 公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能。正向功能指政策对事物发展方向的正确引导，负向功能指对事物发展方向的错误引导。 需要强调的是，并非只有错误的政策才具有负导向功能，一些正确的政策也可能产生负导向功能。,导向功能,34,这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。 （1）积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种