谁建立行政诉讼制度

谁建立行政诉讼制度篇一：论行政诉讼调解制度之构建论行政诉讼调解制度之构建 摘要：目前，我国正处于急速的社会转型时期，各种潜在的现实问题层出不穷。中国行政诉讼制度正在进行深刻的变革，长此以来我国行政诉讼法规定了行政案件的审理不适用调解，但是司法实践中却普遍存在着以协调、撤诉等方式变相的调解现象结案屡见不鲜，导致立法与司法现实之间出现了严重的冲突和分歧。然而，随着政府职能的转变和行政法制现代化的逐步深化，行政诉讼调解制度的确立已经具备了现实的环境条件，本文通过从构建行政诉讼调解制度的理论为出发点，结合司法实践对我国行政诉讼调解制度建立现状、以及构建调解制度的的可能性与必要性及域外的经验进行相应的分析和探索，并提出构建多元化行政纠纷解决机制的建议，使之我国行政调解制度趋于完善。 关键词：行政调解 必要性 构建 完善 随着时代进步、法治形势的发展和人民群众对司法救济的期待率过高，法治深入人心，人们在遇到纠纷时较多的寻求司法救济。而在社会转型加速、社会矛盾凸显的新形势下，行政争议案件数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政案件中一方面反映了转型时期多种诉求的并存导致社会矛盾混杂一体的现象较多，另一方面我国的司法资源的有限性和现行司法权威的缺失性，以及现行矛盾纠纷解决机制的单一性，都阻碍着法制的进程和发展。行政诉讼制度在很多方面已经很难满足审判实践的需要，而完善多样化的行政争议纠纷解决机制已成为现如今亟待解决的问题，积极探索和完善行政诉讼处理新机制，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。从我国旧行政法诉讼法第50 条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一法律条文与现实的社会变革转型时期的多样化的矛盾解决方式需要背道而驰，阻碍了经济的发展,导致行政案件久拖不决，使法院判决陷入案结事不了的尴尬局面，当事人往往不服判决，不断上诉、上访寻求各种不正当的救济途径直至案件了结，冗长的时间耗时耗力，不仅损害了行政相对人的合法权益，还使得官民的矛盾更加激化，更损害了政府在民众心目中的形象。因此,我国目前迫切需要建立灵活、多元化的行政纠纷解决机制，以提高行政诉讼效率,节约司法资源，从而更好的化解矛盾保护当事人的合法权益，增强民众对政府的信任度。 在行政审判实践中,为了避免行政诉讼带来的繁杂冗长的程序，司法机关往 往会潜意识的运用和解的方式结案，这也为行政诉讼调解的制度出现行政审判实践中创造了现实的环境条件。由于立法的滞后性导致这一纠纷解决机制尚未纳入法律框架当中，为行政审判带来一定的阻碍。直至 XX 年 11 月 1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议表决通过了关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定。新行政诉讼法将在 XX 年 5 月 1 日起开始实施，这是行政诉讼法实施 24 年来的首次修改，使我国“民告官”的基本法律迎来的新的时代变革。新行政诉讼法第 60 条规定人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。明确规定了行政调解的适用范围及其效力，使得行政诉讼调解制度进入了有法有据的时代。当然，完善行政调解法律制度符合依法治国治国方针，行政主体可以依法办事运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，提高诉讼效率，保护当事人的合法权益，实现审判的效率和公平。一、中国行政诉讼调解机制的实际运行现状 行政诉讼调解是指行政诉讼中在人民法院的主持下，在法律规定的权利和法律关系的范围内，使行政争议双方通过资源的协商、互相的谅解达成协议的纠纷解决机制。 （一）行政诉讼调解制度法律规定与实践之间的冲突比较以及存在的正当性 目前从传统的行政诉讼法制观念上看，首先，我国立法中规定行政诉讼不适用于调解，但是通过调解解决行政争议的现象在我国行政诉讼司法实践中却屡见不鲜，这使行政调解制度没有法律的依据亏空现象，在实践中缺乏统一的原则、程序和救济制度，在整个法律制度上都有很大的随意性和不规范性，至此充斥着法律的尊严和权威，对维护行政相对人的合法权益，还是监督行政机关依法行政均是不利的。在现实的实践中有些学者对行政调解制度持否定的意见，首先主要是因其行政机关所行使的是国家的权力，常常会涉及到公共利益,如果把法律授予给行政机关的权力与行政相对人的权利作交易，一旦行政机关滥用自己的行政权力那必然意味着国家的利益和社会的利益被出卖，致使公权力遭受挑衅，损害到公共的利益；其次,于 XX年 1 月 31 日最高人民法院颁布的关于行政诉讼撤诉若干问题的规定上看从行政诉讼实践的过程中来看，由于行(来自: 小 龙 文档网 :谁建立行政诉讼制度)政权力和公民的权利日益呈现出协商和合作的趋势，各地的法院经常以“行政协调”掩饰“行 政诉讼调解”的方式解决争议，导致行政诉讼案件在这几年中撤诉率居高不下，从而影响到司法的公正性，使司法权威失信于民。第三，不能适用调解制度的原因在于行政主体双方在法律上的地位不平等，处于强势地位的行政机关可能会用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人无限度的让步，导致行政相对人的合法权益得不到有效地保护，违背了当时立法时的法制观念，破坏了依法治国和谐社会的构建。法律对行政诉讼调解制度的禁止是导致行政诉讼难以真正解决矛盾的重要原因。在现代行政法制实践中，行政权力与公民权利日益呈现出协商和合作的趋势，同时也催生了行政调解制度的产生。近年来，在中国构建和谐社会和强调司法能动性的时代背景下，复杂多变的行政案件层出不穷，诸如征地，拆迁、劳保、环保等案件往往涉及到多方利益的交涉，在目前行政诉讼不适用调解的法律规定下，单纯地运用审判的方式来化解纠纷是很难权衡各方的利益以致达到双方问题的了结，会出现“案结事不了”的现象，从而在现实的实践中出现一种趋于调解方式的手段促成行政的权力与公民的权利达成协商与合作，例如“协商、和解、庭外做工作”等方式。导致这种行政的调解具有很大的不确定性，致使法官的司法权力膨胀造成权力异化，大量的行政案件在非自愿的情况下强制的协调，甚至可能导致加剧行政争议和矛盾，侵犯了行政相对人的合法权益，使法治失信于民。这在客观上放映了在我国行政诉讼法中植入调解制度的相关法律规范的重要性所在。 （二）对于域外行政调解制度的经验借鉴 目前，虽然在我国的行政诉讼法中没有规定相关的行政诉讼调解制度，新的行政诉讼法尚未颁布，但是在西方国家中，调解则作为一种有效的替代纠纷解决机制，获得了理论界的广泛认同，并被普遍适用取得了初步的经验，譬如在大陆法系和英美法系国家的行政诉讼中，除极少数的国家，如奥地利、意大利等禁止行政诉讼调解，大多数国家和地区在不同程度上都存在调解与和解机制。由于各个国家的国情和实际情况不同，所采用的手段方式以及调解组织形式也有差异，对此对域外行政诉讼调解制度加以考察分析，对于解决我国行政诉讼领域存在的适用调解现实问题具有重要的借鉴意义。我们应该结合我国国情和法律实践状况，通过对这些国家地区的相关行政调解制度比较介绍，来完善我国的行政调解制度。 1、众所周知，诉讼爆炸式的今天，美国不得不寻求一种新的纠纷解决机制来解决诉讼案件堆积如山的现象，缓解法院力不从心的状况，因而替代性纠纷解决机制就在这个背景下应运而生。美国通过 ADR 来解决行政纠纷，而行政调解制度作为 ADR 替代性纠纷解决机制的一种，是在行政官员主持下的调解诉讼外不经过判决解决纠纷的方式。美国先后通过了行政争议解决法 、 替代性纠纷解决法等法律来指导和确定行政调解，在长期的实践过程中，最终发现通过诉讼审判程序以判决形式结案的案件少之甚少。联邦司法中心在 1996 年对联邦法院作了一次调查，数据显示当时调解是美国法院所受理的案件最普遍的形式,对于美国司法杂志统计显示，联邦法院归档的诉讼案件 90%都是通过调解、和解等替代性纠纷解决机制获得的解决，而不是通过传统的诉讼方式。据此可以看出，行政调解在美国作为一种行政手段来运用，其保障的目标和我国有较大的区别。2、日本的调解制度规定则比较零散，大多都分布在各个不同的部门法当中。日本是典型的公害纠纷处理机制的代表，它的公害纠纷处理制度主要解决的是公害受害的民事纠纷，指的是私人之间法律关系中产生的纠纷，一般不包括行政纠纷，在公害纠纷处理机构公调委的主持下，委员长及其委员独立的行使职权，采用斡旋、调解、仲裁、裁定等替代性纠纷解决机制灵活的处理行政争议。这与其他的国家和地区的行政调解制度有一定的差异，但是这种调解制度都是建立在双方当事人平等自愿合法的基础上，通过协调与和解来帮助当事人达成调解协议。 3、我国台湾地区的行政和解制度，它是在借鉴大陆法系国家德国行政诉讼调解制度的基础上确立的行政和解制度。设立的专门的行政法院,并在行政诉讼法律中规定当事人的处分原则和反诉制度。根据我国台湾地区行政诉讼法219 条的规定“当事人就诉讼标的具有处分权并不得违反公益者，行政法院不问行政程序如何，得随时实行和解，受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院之许可，得参加和解，行政法院在必要时，得通知第三人参加。”该条款对行政诉讼和解的实体条件以及第三人参与到行政诉讼和解的方式作出了明确的规定。可以说，台湾地区的行政调解制度，是大陆法系行政诉讼调解制度发展的最显著的代表。 从域外的相关法律规定行政调解制度的实践效果上看，在行政诉讼中适当的引入调解制度，有利于保护公民的合法权益，及时有效地化解社会矛盾，更好的 监督行政机关依法行政，实现依法治国的治国方略。我们应该立足于国情，分析域外的调解制度经验，将事实上的调解制度合法化从域外实践效果来看，并在实践中不断地规范和完善。二、社会转型情形下对适用行政诉讼调解来解决社会矛盾的必要性 （一）建立多途径解决行政纠纷符合当下法治发展的需要 当下中国处于社会转型时期，社会矛盾复杂多变，要求政府在行使自己的职能时运用法律的思维和法治的方式解决行政争议，当争议发生时，代表正义与公平的法律解决途径仅仅是诉讼是往往不够的。我们知道，从法治理论建设和实践来说，诉讼制度的不断完善是法治的发展的重要趋势，但法治发展的途径并非仅以诉讼来实现，我们还应当对诉讼成本的效益和国家、社会长远的利益；对司法公平正义的追求等进行诸多问题的考虑。因此，法治的发展不能以诉讼结案率的高低来评估，而应当更加关注什么样的纠纷解决机制能够更好的化解矛盾解决纠纷。正如棚濑孝雄所说， “在历史存在过的任何社会中，恐怕审判既不是实现权力的唯一场所，也不一定是实现权利的最有效的方法。正因如此在非诉讼纠纷解决方式日益发展的当代社会中，从国内外行政调解制度上看，行政调解制度在各个国家中广泛存在，如上述所论的美国的 ADR 制度、日本的公害调解制度、台湾的行政和解制度等，我们也应该需要寻求诉讼外纠纷解决机制，建立替代性纠纷解决机制，符合当下要在行政诉讼法中建立行政调解制度的的现实需要。在法治社会中,使得正式的和非正式的社会调解机制同时并存，符合了我国法制发展的实际需要，有利于法治社会的全面建设和深层次的发展。建立行政诉讼调解制度在当今复杂多变异样的行政诉讼案件中能够及时有效地解决纠纷，在运用诉讼解决行政纠纷过程中，只有查明具体行政行为的在运用诉讼解决行政纠纷的程序中，只有查清具体行政行为证据确凿、适用法律、法规清楚，符合法定程序之后才能做出判决，而在实践中，对于这一要求很难做到，由于诉讼程序繁琐而又复杂，耗费了行政相对人的大量时间，有的时候案件一拖再拖以至于问题不能及时的解决，而调解制度，对于案件的事实经过并没有诉讼程序这么严格，只要双方当事人能够达成协议就成，这样就不仅能够节约司法资源，也能及时解决问题。符合法治的要求。 （二）建立行政诉讼调解制度是提高司法效率的重要途径 篇二：论建立我国行政诉讼中的确认无效诉讼制度摘 要： 虽然我国已有确认行政行为无效的司法实践和关于确认无效判决的司法解释，但不能据此认为我国行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度。无效行政行为的实践，必须得到程序法的支撑。如果没有特别的诉讼程序，无效行政行为的 法律 规定在实践中将成为一纸空文。要使确认无效判决真正具有其独立存在的价值，必须在诉讼程序上使确认无效诉讼与一般的行政诉讼相分离：1.确认无效诉讼不受起诉期限的限制；2.确认无效诉讼应以行政确认程序为前置条件；3.在确认无效诉讼中原告负有举证责任。在确认无效诉讼与撤销诉讼的关系上，宜把确认无效诉讼看成撤销诉讼的补充诉讼类型。 关键词： 确认无效诉讼；确认无效判决；无效行政行为；撤销诉讼 XX 年 3 月 10 日最高人民法院发布的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干 问题 的解释 （以下简称“行政诉讼若干问题解释 ”）第 57 条第2 款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销 内容 的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。 ”那么，行政诉讼若干问题解释在原有的撤销判决之外增设确认无效这一判决形式，是否意味着在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度？本文试图通过对我国确认行政行为无效的司法实践的考察、对确认无效判决的适用和确认无效诉讼与撤销诉讼之间关系等问题的 分析 ，就建立我国行政诉讼中的确认无效诉讼制度进行探讨。 一、我国确认行政行为无效的司法实践 在我国，确认行政行为无效的司法实践最早始于普通诉讼中。一个典型例证是最高人民法院于 1994 年 3 月 30日发布的关于 企业 开办的企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复 （法复19944 号） 。该批复认为：“企业开办的其他企业虽然领取了企业法人营业执照，但实际上没有投入自有资金，或者投入的自有资金达不到中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则第十五条第（七）项或其他有关法规规定的数额，以及不具备企业法人其他条件的，应当认定其不具备法人资格，其民事责任由开办该企业的企业法人承担。 ”“人民法院在审理案件中，对虽然领取了企业法人营业执照，但实际上并不具备企业法人资格的企业，应当依据已查明的事实，提请核准登记该企业为法人的工商行政管理部门吊销其企业法人营业执照。工商行政管理部门不予吊销的，人民法院对该企业的法人资格可不予认定。 ”根据这一批复，人民法院在民事诉讼中，可以直接认定已领取企业法人营业执照但实际上不具备企业法人法定条件的企业不具备法人资格，从而间接确认其由工商部门核发的营业执照无效。 就具体的司法实践而言，法院经常在涉及婚姻效力的民事诉讼中，以及以行政行为的合法性或有效性为要件的刑事诉讼中，否定某些行政行为的效力。例如，在黄某诉罗某某、张某重婚一案中，黄某为能在本单位分房，要求与罗某某先行办理结婚登记。罗利用其担任乡人民政府民政助理员职务之便，开具了结婚证。后来罗某某对张某发生好感，在未经张同意的情况下，自行开具与张的结婚证并藏匿于办公室抽屉内。案发后，黄某以罗某某、张某犯重婚罪为由提起诉讼，要求法院追究罗、张两被告人的刑事责任。最终，法院认定罗某某与张某的结婚登记无效，于是宣告两被告人不构成重婚罪。1 在涉嫌妨碍公务罪的刑事案件中，司法机关有时通过宣告不构成妨碍公务罪从而间接认定公务行为不成立或无效。例如，XX 年陕西延安“夫妻黄碟案”以人民检察院认定“妨碍公务”的证据不足，决定不批准逮捕张某而告终。在行政诉讼中，由于行政诉讼法未规定确认无效判决，法院只能以撤销判决撤销本属无效的行政行为。但是，也有一些法院大胆地尝试对某些行政行为适用确认无效判决。特别是 1996 年 10 月 1 日行政处罚法生效后，司法实践中还出现了确认依法“不能成立”和相对人“有权拒绝”的行政处罚无效的案件。例如，在慈某诉某市容所、某工商所、某区巡 警支队侵犯财产权、人身权案中，慈某在未取得营业执照的情况下，利用其租住的民房开办小吃店。1996 年 12月 18 日，由某市容所、工商所、巡警、交警等部门组成的联合执法队进行执法检查时，发现慈某无证经营。市容所执法人员甄某、邵某和工商所执法人员牛某遂口头要求慈某缴纳罚款 50 元，被慈某拒绝。牛某当即宣布对慈某无照经营行为予以取缔，并在未与慈某一起当场清点、制作清单的情况下，强行搬走其经营工具。慈某向某区法院起诉，要求法院确认某市容所、某工商所、某区巡警支队的行为违法，并返还搬走的物品，赔偿损坏物品以及医药费、误工费、精神损失费等 4800 元。法院经审理后判决：1.确认某市容所口头罚款 50 元、取缔无照经营的处罚行为无效；2.确认某区巡警支队行为合法；3.责令某工商所重新作出处罚；4.驳回原告的其他诉讼请求。2（）显然，在该案中，法院确认被诉具体行政行为无效的依据是行政处罚法第 3 条第 2 款、第 41 条、第 49 条和第 56 条关于“无效” 、“不能成立” 、 “当事人有权拒绝”的规定。在司法实践的基础上，XX 年 3 月 10 日最高人民法院发布的行政诉讼若干问题解释中首次确立了确认无效的行政判决形式，从而为确认行政行为无效的司法实践提供了依据。 二、确认无效判决的适用及其存在问题 行政诉讼若干问题解释第 57 条第 2 款明确规定了确认无效判决，但是行政法学界和实务界对确认无效判决的适用争议颇大。首先，确认无效与确认违法之间如何界分？即何种情况下法院应当作出确认无效判决？何种情况下法院应当作出确认违法判决？其次，如果确认无效判决仅适用于“被诉具体行政行为依法不成立或者无效” ，那么“依法不成立”与“无效”之间又如何界分？ 关于“行政行为依法不成立”的含义，学者们争议颇多，比较典型的观点有三（1） “不成立的行为不仅仅限于无效的行为，还包括不成熟的行为 。所谓不成熟的行为，是指行政机关正在运作，但尚未对外发生法律效力的行为。而无效的行为，指的是行政机关已经作出，但不具有法律约束力的行为。 ”3（） （2） “被诉行政行为依法不成立是指行政行为还在运作过程中，没有发生效力，也就是说，还不成其为行政行为。 ”4（） （3） “判断一个具体行政行为是否成立的标准最主要的是看其是否经过了法定的程序，这些程序包括步骤、时限、方式、形式等诸方面要求，不符合这些法定的程序即为具体行政行为依法不成立 。 ”5（）这三种观点都值得商榷。 第一，行政行为是否成立与行政行为是否无效是两个不同层面的问题。行政行为的不成立，是指行政行为在事实上并未作出或形成，而无效行政行为则指成立后的行政行为不产生任何法律效力。 “法律行为的成立与否是一个事实判断问题，其着眼点在于：某一法律行为是否已经存在，行为人从事的某一具体行为是否属于其他表示行为。而法律行为有效与否则是一法律价值判断问题，其着眼点在于：行为人从事的某一法律行为（或表意行为）是否符合法律的精神和规定，因而能否取得法律所认许的效力。 ”6（） 第二，不成熟的行政行为一般不能作为行政诉讼的对象。为避免法院过早卷入行政决定的程序，许多国家确立了司法审查的成熟原则。所谓成熟原则，是指行政程序必须 发展 到适宜由法院处理的阶段，即已达到成熟的程度，才能允许进行司法审查。在美国，衡量行政行为是否成熟的标准，除是否存在法律问题之外，主要看最后的行政决定是否已经产生，即通常情况下，只有当行政决定具有最后性时，司法审查才有可能。7（）在日本，最高法院判例严格要求纷争的成熟性。即关于形成有关行政过程的行政厅的行为，只要没有到达对当事人的权利义务作出最终决定的所谓终局阶段，便不承认其具有处分性。8（）虽然近几年来，各国判例发展的趋势是放宽成熟原则的解释，以方便当事人起诉。 “最近的一个判例更为明显地表明，如果行政行为尚未变成某种正式行政行为，只要它符合不利之 影响 的标准，法院则愿意复审这种行政行为。 ”9（）即使如此，法院仍然要求当事人受到行政行为的实际的不利影响才进行司法审查，而当事人受到行政行为的实际的不利影响实际 上意味着行政行为客观上已经存在。在我国，行政诉讼也同样只能针对已存在的行政行为提起，即使行政主体作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，相对人不服向人民法院起诉时，也必须证明行政行为存在。据此， “不成立或不成熟的具体行政行为就不适宜运用确认无效判决，因为如果一个正在运作、尚未正式对外作出的行政行为被提起诉讼，法院应该裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其无效。 ”10第三，行政行为违反法定程序不等于行政行为没有成立，也不表示其一律无效。首先，行政行为违反法定程序在性质上属于违法行政行为，而行政行为是否违法与行政行为是否成立是两个不同的问题。行政行为只有在成立后才发生合法与违法的问题。其次，行政行为违反法定程序会产生多种法律后果。对违反法定程序的行政行为的处理涉及到许多复杂的 理论 与实际问题。诚如大多数国家所规定的，明显的行政程序违法并造成行政相对人损害的行政行为应属无效行政行为；程序违法明显轻微的，可以通过在法定期限内加以补正的方式得到解决。但大部分违反法定程序的行为属于可撤销的行政行为，而这种可撤销的行政行为又会遇到各种复杂情况。因此，对这一问题不宜片面化、简单化。11 基于以上分析，笔者认为， 行政诉讼若干问题解释第 57 条第 2 款中所谓的“行政行为依法不成立或者无效” ，并不分别对应于学理上的行政行为不成立和无效，而是指现行立法（主要是指行政处罚法）中所明确规定的行政行为不成立和无效。行政处罚法第 3 条第 2 款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。 ”第 41 条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。 ”通过比较和分析不难发现，行政处罚法第 3 条第 2 款中的“行政处罚无效”实为广义的无效，而第 41 条中的“行政处罚不能成立”并非行政处罚事实上没有成立，而是指行政处罚因严重违反法定程序和正当程序因而在法律上视为不成立，其实质是自始无效。显然，无论是行政诉讼若干问题解释还是行政处罚法等具体的法律、法规，其相关规定的 科学 性和技术性都不无问题。 总之， 行政诉讼若干问题解释第 57 条第 2 款的规定并未确立无效行政行为的判断标准。而无效行政行为判断标准的模糊势必会使法院适用确认无效判决的司法实践出现两种倾向：一是法官因为无所适从而谨小慎微，基本上不适用确认无效判决，即使有心适用，也可能会更多地请求最高法院作出答复；二是法官凭借自己对无效的理解，大胆地、经常性地作出确认无效判决，以至于形成混乱的、缺乏一致性的法律适用状况。10 司法实践也确实如此，自 XX 年行政诉讼若干问题解释公布以后，法院适用确认无效判决的案件极其有限。即使是对于“依法不成立”的行政行为，法院也很少适用确认无效判决，而往往以撤销判决代替。例如，在王某某不服泸州市江阳区公安分局治安拘留决定案中，二审法院泸州市中级人民法院经审理认为，根据行政处罚法第 31 条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被上诉人对上诉人作出行政处罚决定前，形式上看已履行了告知义务，但从内容上看，并未告知上诉人准备给其何种处罚的具体内容。该告知程序的证据，不能证明告知程序合法。根据行政处罚法第 41 条规定，不依照该法第 31 条规定履行告知义务的，行政处罚无效。被上诉人对上诉人作出行政处罚决定，在程序上不能证明具有合法性，该处罚决定应归于无效。但是，法院最终却未按行政诉讼若干问题解释第 57 条第 2 款第 3 项作出确认无效判决，而是依照行政诉讼法第 54 条第 2 项第1、2、3 目，以主要证据不足、适用法律法规错误和违反法定程序为由，撤销被上诉人的治安管理处罚裁决。12（）另一方面，也有一些法院不顾行政诉讼若干问题解释在原有的撤销判决之外增设确认无效判决的意图，随意适用确认无效判决。这种滥用确认无效判决的情形在本来为数不多的确认无效判决中却占有相当的比例，有的法院甚至将确认无效判决适用于违法程度较为轻 微或并不违法的行政行为。例如，在福州海利达贸易有限公司不服福州市工商局强制变更经营范围案中，法院认为， 中华人民共和国企业法人登记管理条例第 17 条规定：企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经营性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限、以及增设或者撤销分支机构，应当申请办理变更登记。在我国，企业法人需要变更经营范围，应当由企业法人提出变更登记申请。而原告福州海利达贸易有限公司依法取得的企业法人营业执照中经核准登记的经营范围为“五金、交电、办公设备、文教用品等的批发、零售等” ，不存在需要变更经营范围或者经营范围不明的问题。因此，被告的执法人员在原告的企业法人营业执照上签注“禁售电动自行车”字样的行为，缺乏程序法依据，客观上也没有必要，该行为应视为在原告合法的企业法人营业执照上任意涂改的无效具体行政行为。故判决确认被告福州市工商局在原告企业法人营业执照上加盖“一个月内办理变更手续”印章和签注“禁售电动自行车”的字样的具体行政行为无效。笔者认为，确认无效判决应当适用于具有严重而且明显违法情形而自始无效的行政行为，如果被告在原告企业法人营业执照上签注“禁售电动自行车”只是客观上没有必要（法院认为原告企业法人营业执照上的经营范围已经明确） ，法院就没有任何理由作出确认无效判决，而应当依法驳回原告的诉讼请求。事实上，被告变更原告经营范围的行为之所以构成无效，不是因为客观上没有必要，而是因为变更经营范围依法属于依申请的行政行为，未经原告申请而单方面主动变更经营范围显然构成严重违法。三、确认无效诉讼的特殊性与特别要件 确认无效诉讼，是指行政相对人主张行政行为自始无效，请求法院以判决加以确认的诉讼。在大陆法系国家和地区，之所以把无效行政行为与可撤销行政行为相分离，主要是基于两者在诉讼程序上的差异。因为无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而可撤销行政行为受法定时效制度的约束，相对人必须在法定期限内请求救济。对于无效行政行为，相对人既可以提起行政诉讼，也可以提起一般诉讼，即任何法院在任何诉讼中都有权确认无效；而对于可撤销行政行为，相对人只能通过撤销诉讼请求救济，普通法院无权审查并予以撤销。 在 中国 ，虽然行政诉讼若干问题解释在原有的撤销判决之外，增设了确认无效这一判决形式，但它并没有规定确认无效的特别诉讼程序。所以不能据此认为在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度。 “虽然无效性属于实体法范畴，但其根本意义首先表现在程序法方面。”13（）无效行政行为的实践，必须得到程序法的支撑。如果没有特别的诉讼程序，无效行政行为的法律规定在实践中将成为一纸空文。如果确认无效诉讼与撤销诉讼在诉讼程序上完全一样，确认无效判决就不具有任何独立存在的价值。所以，要使确认无效判决真正具有其独立存在的价值，必须在诉讼程序上使确认无效诉讼与一般的行政诉讼相分离。笔者认为，确认无效诉讼的特别程序应当包括以下内容： 1.确认无效诉讼不受起诉期限的限制。因为无效行政行为属于自始、当然、确定无效。这就意味着，无效行政行为从作出时就不具有任何法律效力，作出无效行政行为的机关或其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效；无论相对人是否主张无效，法院或其他有权机关是否确认无效，无效行政行为均属无效，任何人可以忽视其存在而不予尊重和执行；无效行政行为的内容绝对不可能被法律所承认，它不仅从一开始就无效，而且不因事后的追认、转换等补救或时间经过而变为有效。 篇三：行政诉讼制度是实现依法治国的必然要求行政诉讼制度是实现依法治国的必然要求 1989 年行政诉讼法的公布，标志着我国行政法治建设进入了一个新的历史时期。行政诉讼法实施二十几年以来，行政审判工作在保护公民权利、监督行政机关依法行政、保证法律正确实施方面，都发挥着不可替代的重要作用。行政诉讼已深入人心，越来越多的老百姓知道，当自己的合法权益受到行政机关的侵害时，可以向法院提起行政诉讼，寻求法律的保护。 行政诉讼法的实施，给公民、法人及其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为、保护自身合法权益的道路，使行政机关行为的合法性成为人民法院的审查对象，成为公民可以质疑的对象。越来越多的行政官员知道，只要做了违法或者老百姓不满意的事情，都可能被送上行政诉讼的被告席，接受法院的事后审查。行政制度的建立，使“民”可以告“官” ， “官”与“民”在法律面前真正平等起来，促进了人民法治观念，促使行政机关依法办事、提高执法水平。行政诉讼越来越受到党和政府的高度重视。 下面就我国的行政诉讼制度在依法治国中所起的重要作用谈几点看法 ： 一、行政诉讼是实施宪法的重要保证，有利于宪政的实现。 宪法是国家的根本大法，是制定各项法律的基础，它的各项原则规定需要通过建立各种具体法律制度而得以实施。 宪法第四十一条规定了公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，具有向相关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。行政诉讼制度的建立，使得切实保障公民、法人及其他组织这一宪法赋予的基本权利成为可能。行政诉讼就是人民法院应公民、法人及其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼正是以宪法为根据，保证公民、法人及其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而以行政机关为被告，向人民法院提出申诉、控告，由人民法院通过审理行政案件而落实公民、法人及其他组织的权利，保障宪法的实施。 二、行政诉讼促进了公民法律意识的提高。几千年来，中国的老百姓都处于服从和隶属于国家及各种“衙门”的地位，公民作为独立主体的法律意识十分淡薄。长期以来，行政权力在我国肆无忌惮，不受任何限制。人民群众受“民不与官斗”的思想束缚，对行政机关的行为只有服从和领受，从来不提出质疑，也无处提出质疑。改革开放以后，国家才真正承认了公民的个人利益，行政诉讼制度 的设立，公民、法人及其他组织在人民法院的主持、指挥下，才有了一条维护自身合法权益，在法律制度下“民告官”的正当途径。从 1990 年 10 月 1 日行政诉讼法实施以来，我国行政诉讼案件从无到有、从少到多，呈逐年上升趋势，案件类型也由原来的公安、税务、土地等几种类型到现在涉及到各级政府和各个行政机关。这说明行政诉讼制度的设立，已经打破了“官贵民贱” 、 “官治民”的旧观念，全体社会成员的法律意识在逐渐增强，敢于对行政机关的行为提出质疑，学会了用法律武器维护自身合法权益。三、行政诉讼促进行政机关依法行政，提高行政效能。依法治国必须要切实贯彻依法行政。法治的本来含义是指“法的统治” ，即法居于国家与社会的统治地位，而不只是国家用法来治，在真正的法治社会，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督，只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。在实践中通常流行的所谓“权大于法” ，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约，这显然是与依法治国的原则背道而驰的。行政机关在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关键在于依法行政。一方面，由于行政部门是主要的执法机构，法律赋予公民、法人的权利能否得到实现，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取措施。如果行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为全社会形成表率，法治的实现也就顺理成章。如果政府机关不严格执法，甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓，视法律为废纸，法的秩序也就荡然无存，更谈不到依法治国。另一方面，行