中国古代行政监察制度

中国古代行政监察制度篇一：对我国古代行政监察制度的几点思考对我国古代行政监察制度的几点思考 监察制度是政治制度的一个重要的组成部分，不但在当代，而且在我国古代的政治生活中都发挥着重要的地位。中国历史上监察制度的形成和发展，对中国各个历史时期的政治制度有着重要影响。中国古代就把它概括为“彰善瘅恶，激浊扬清”和“政之理乱”的关键。在当代，邓小平同志也同样强调了加强党和国家的监察工作的重要意义，并把它作为我们党防止和克服官僚主义和脱离群众等不良作风的重要措施之一。 当然，由于当前我国的监察制度建设与中国古代的监察制度建设所面临的历史阶段、经济条件、根本政治制度、文化背景和国际条件根本不同，具体情况自然也就有所差别。这些差别事实上就构成了我们传统的一部分，当我们在进行社会主义监察制度建设的时候，这些传统将和外来经验一样成为我们必须考察和借鉴的内容。正是出于这样的考虑，我用较短的时间阅读了一些相关的书籍，通过阅读我对我国古代的监察制度有了更为深入的认识和理解，也产生了一些想法。在本文中，我将把这些认识和想法提出。 一、中国古代监察制度的历史沿革 中国是世界上最早建立监察制度的国家之一。早在先秦时期，就已经出现了针对政府机构和工作人员的监察活动，后来随着我国第一个封建王朝秦朝的建立以及封建制度在我国的最终确立，中国逐渐形成了系统的监察制度。中国监察制度数千年的发展过程，大致可以分为四个时期：先秦前的萌芽时期、秦朝至清朝的封建制度时期、清末至民国的半殖民半封建制度时期及 1949 年以后的社会主义制度时期。本文所指的“中国古代”主要是指第二个时期。 （一） 、萌芽时期 这个时期也是奴隶制时期和奴隶制向封建制的转型时期，在这个时期行政监察最显著的特点就在于监察活动的非制度化、非规范化。不管是从监察机构的设置上、监察人员的选拔任用上、监察法规的配备上看还是从具体的运作效果看，监察活动还处于萌芽状态。这主要是由当时的政治制度所决定的，在当时的奴隶制度下，实行的是分封制，国家是由一些松散的诸侯国所组成，中央集权的政治体制还没有出现。相对于君主的权力而言，各诸侯享有大量独立的权力，君主既无力也没有对其进行监察的能力和必要。甚至，我们都很难说这些诸侯及其所属的官员是国家行政机关的工作人员。 （二） 、封建制度时期 这一时期监察制度的一个显著特点就是它体现了专制主义的中央集权的要求。为了加强专制主义中央集权，封建国家建立了庞大的国家机构和官僚体制，同时为了保证皇帝对整个国家机构和官僚体制的控制，为了皇帝的意志能贯彻到庞大帝国的方方面面，封建统治者相应的建立了规模同样庞大的御史机构（监察机构） ，以监察各级官吏的行为。因此可以说，作为一种系统化、制度化的监察制度的产生与发展是为适应封建国家的行政管理而产生的。 中国的封建监察制度从秦汉时期开始形成，到 1840年鸦片战争后走向瓦解，又可以分为下列五个时期： 1、 秦汉形成时期。这一时期设立了专门的监察机构，制定了一些监察法规，确立了一些监察官吏任用方面的制度。问题主要有：监察官员分工不明确，监察法规过于简单。 2、 三国魏晋南北朝衰微时期。这一时期，由于军阀割据、战争不断，监察官吏的政治地位不断下降，监察制度的发展受到影响。但也有一些小的发展，只是不太明显。3、 隋唐完善时期。这一时期形成了台谏并立制度。完善了御史机构，在御史台下分设台院、殿院和察院，三院各有分工，相互配合，形成了严密的御史监察系统。另外，设置了政权和规模都比前朝大的谏官。 4、 宋辽金元保守时期。这个时期封建统治者加强了对监察机构的控制，宋朝台谏合一制度的确立，使监察制度纯粹成为维护皇权的工具。 5、 明清进一步发展时期。在这一时期御史台改为都察院，统治者在加强对监察机构控制的同时也进一步发展了监察机构。 （三） 、半殖民半封建时期 这一时期，是从 1840 年至 1949 年。在这一时期监察制度的特点主要有：变化巨大、类型多样，不但具有封建监察制度的残余，而且还具有半殖民半封建性质、资产阶级性质和新民主主义性质的监察制度的存在；开始向西方学习，引进了西方国家的一些做法和制度，如清末模仿西方资本主义国家的议会监察制，设立了资政院和咨议局。（四） 、社会主义时期 新中国监察制度的确立和发展经历了一个曲折的过程，随着社会主义市场经济的不断发展和政治体制改革的日益深化，我国的行政监察制度必然会得到越来越多的重视和更快的发展。 二、中国古代监察制度的特点及给我们的启示 数千年的监察制度史，说明了监察制度在我国的存在和发展是具有深厚的社会条件和历史根据的，经过长期的监察制度建设和实践，也形成了一些与其它国家的监察制度所不同的特点。研究这些特点，不但能让我们熟习我们的传统，而且更能从中吸取经验教训，以为我国当前的监察制度建设服务。在我看来，我国古代监察制度主要有以下几个特点： （一） 、各朝各代都十分重视监察机构的设置 秦汉设置御史台（府）行使监察权，后来还设置谏官组织对皇帝的行为也进行监督。唐宋以后，虽然监察机构几经变更，但统治者重视监察机构的做法一直没有改变，统治者始终希望通过监察制度来把庞大的统治机器置于自己的完全控制之下。在古代中国，由于国家的地域十分广大、通讯不变、又实行人治政治，各级官员虽然相对于皇帝而言权力不具有独立性，但相对于下级官员及一般老百姓却具有非常大的自由裁量权，贪污、受贿、徇私枉法、滥用职权、欺上瞒下等等行为非常普遍，而且风险很小，统治者的统治常常因此受到损害。 设立专门的监察机构对各级官员进行监督管理，并从各方面完善监察制度就成为了各朝各代的共同选择。这也是我们应当吸取的好的经验或做法，这是因为：1、我国至今仍然是一个中央集权的国家，国家机关，尤其是国家行政机关的权力仍然非常强大，国家机关的工作人员手中的自由裁量权仍然很大。在这种情况下，对国家行政机关及其工作人员的监督管理就显得十分重要了，建立专门的监察机构无疑是最为简便的方法。2、依据现代法制建设的要求，对行政机关及其工作人员的监督主体不但包括专门的监察机构，而且还包括上级行政机关、国家司法机关、国家立法机关、党组织，甚至广大人们群众。在这种情况下，怎样发挥专门监察机构在监督行政机关及其工作人员方面的独特作用，并在此基础上与其它监察方式相互配合就是一个急需解决的问题。（二） 、各朝各代的监察机构在整个国家的机构中都居于很崇高的地位 中国的监察机构从建立以后，在国家机构中就始终居于非常重要的地位。秦朝时，中央监察机构长官御史大夫的地位就相当于副丞相。元朝的御史台与最高行政机关中书省、最高军事机构枢密院并列为三大府。明清时期，中央监察机构都察院与六部地位相当，被称为“部院并重” 。当然，这只是机构设置上的状况，事实上由于监察机构的监督对象并非一般的老百姓，而是掌握着国家权力的国家机关和官吏，因此，监察机构在现实中的地位完全取决于最高统治者的支持程度。否则，监察机构甚至很难开展一些最一般的工作。造成这种状况的原因，主要有 2 个：首先，是工具论的影响，也就是说，监察机构从一形成就被看做是最高统治者进行政治统治的工具。最高统治者往往可以不受监察机构的监督，除非他本人自愿接受这一监督，即使是这样也只具有象征意义，根本无法实现。其次，是人治因素的影响。传统中国是个以人治为根本治国方略的国家，虽然在监察制度方面，历代封建王朝都程度不同地制定、颁布了一些法律规范，但硬性的成文规范常常为法律以外的因素所左右，法律上的规定往往难以落实。这实际上是由封建制度的历史局限性所决定的，因为，在封建专制制度条件下，法律制度的地位永远不可能，而且也不允许超越皇权。传统监察制度的这种缺陷和问题，事实上在我国当前监察制度的建设中也有所体现，如在我国下级监督上级、从属部门监督主要部门的情况就经常出现。当然，造成的原因又不完全相同，如果说我国古代监察制度的形式化从根本上是由封建制度的历史局限性决定的话，那么当前我国监察制度所存在的问题就仅是暂时的制度不健全的结果。其中，人治因素的影响是最为直接的原因之一。基于这样的考虑，问题的解决就只能是在依法治国的总体要求下加快监察制度改革的步伐，以尽快完善我国的监察制度了。因为，只有法律制度的完善才是抑制人治因素干扰的最有效手段。 （三） 、各朝各代的监察方式多种多样 从监察主体上看，不但有专门监察机构的监察，而且还有上级行政机构的监察；在监察客体上，既有对财政的监察、对军事的监察，也有对人事管理的监察、对立法和司法工作的监察；从监察形式上看，有常驻监察官制度（如秦朝的监军史制度、宋代的监司制度） ，还有巡回监察制度（如汉代的刺史制度、唐朝的巡按制度、明朝的巡府制度） 。这既说明了我国古代监察制度所达到的成熟程度，也为我国当前的监察制度建设提供了可供借鉴的经验，对其中某些符合监察规律和我国国情的内容应当大胆地予以吸收采纳。以监察形式为例，我国古代的监察制度之所以把监察形式分为常驻监察制度和巡回监察制度，就在于这样的制度建构是符合监察规律的，因为这样既保证了整个封建监察制度的稳定，又较为有效地防止了监察官因为常年工作、生活于某地而可能带来的徇私枉法问题。因而，很值得我们研究、借鉴。特别对一些技术性、策略性的监察制度的内容，更应当大胆地予以吸收、借鉴，而不应 当以其是封建主义性质的监察制度就予以简单的全盘否定。（四） 、各朝各代对监察官吏的任用都很重视 中国历代政府在选拔任用监察官吏的时候，不但非常注重监察官吏的工作能力，而且还非常重视监察官吏的“德望”和“品德” ，把廉洁奉公列为选拔监察官吏的重要条件。这种对监察官吏更为特殊和严格的要求是由监察工作的特殊性所决定的，也是我们应当注意的地方。 （五） 、各朝各代在监察法规的制定上与监察工作的实践相比有较大的差距 总体上看，我国古代的监察制度在法律规范的建构方面存在如下不足：第一，监察机构庞大复杂，职权划分不明确，对最高统治集团缺乏有力的监督；第二，监察法规大多规定的含糊不清，缺乏程序方面的规定，导致监察法规的操作性差、流于形式；第三，监察官员在法律上的具有什么样的权力不清楚，致使监察官员的执法风险加大，大大的影响了监察工作的有效进行。总之，我国古代的监察法律制度与监察工作的开展来看是大大的滞后了的，这种状况的形成既有重礼治、轻法制思想的影响，也有封建制度本身的局限性的影响。监察法规的不健全、不合理，严重地影响了监察制度的进一步发展。这一点对我们的启发尤其重要，特别是在我们正在进行依法治国建设的历史阶段，更是如此。在新的发展形势下，如何确实贯彻依法治国、依法行政的要求，把我国的行政监察活动纳入到法律的规范之下，这将是监察制度能否起得成功的重要保证。三、对我国当前监察制度建设的几点建议 基于上述的论述，我认为当前我国的监察制度建设应注意下列问题的解决： （一） 、在综合运用多种监察机制对国家行政机构及其工作人员进行监督的同时，应特别注意专门监察机构和司法机构对国家行政机构及其工作人员的监督。前者的优点在于它的高效率，后者的长处在于它的公正性。 （二） 、不但应在立法上，而且还应当在现实层面确保监察机构的重要地位。首先，我们应当真正树立法制思想，尽可能排除人治因素的影响；其次，应当将所有的行政机构和工作人员都纳入到监察机构的监察对象中来，不允许有特权部门和个人的存在。 （三） 、重视监察人员的选拔和任用。形成一套客观、合理及科学的选拔与任用制度，把真正合格的人员选拔上来。 （四） 、在吸收和借鉴古今中外经验教训的前提下，不断完善和发展我国的监察方式、监察技术和监察制度。 （五） 、大力进行监察法律制度的建设。以法律形式明确各监察主体之间的职权划分；提高监察立法技术，使监察法律法规的内容更加具体明确；在立法中赋予监察机构及其工作人员以一些特殊的权力，使其在履行监察职权的时候能处于相对有利的位置。 总之，当我们进行社会主义法制建设的时候，除了要参考外国的相关法制经验外，还应 当注意对我们自己的法制传统的研究和借鉴，因为我们现在的任何发展都离不开传统的影响，甚至，传统的某些因素本身就是现在的组成部分之一。只有了解了传统，并且在这一基础上充分汲取外国的有益经验，我们才能在社会主义法制建设中取得成功。篇二：中国古代御史监察制度简述中国古代行政监察制度 【摘要】夏朝时，行政监察制度萌芽，中间历经多个时期，在无数统治者、改革家的精心设计与培养下，它不断的成长、成熟，为后人类文明留下了价值巨大的一笔财富。在本文中将呈现行政监察制度在不同时期的各种形态。【关键字】行政监察 行政监察制度 御史 行政监察历经几千年，这一词到现在还被人们广泛关注与热议。在古代行政监察其中国的统一立下了汗马功劳，而当下行政监察又被新的局势所赋予了另一重大使命捍卫民主、保卫民权。它不再是更古不变地围绕皇权身边的忠实小狗，它将成为限制政府权力的一种重要手段。现在我们的监察制度还不算完善，它的变革并跟不上时代的步伐，还须我们不懈的去努力，孜孜以求的去摸索行政监察以后要走的道路。 中国监察制度源远流长可以追溯到先秦时期，历经秦汉、魏晋南北朝、隋唐、宋辽金元、明清等五个阶段。先秦是行政监察制度的萌芽时期，此时，还没有完整的监察制度，政府中只出现了为数不多的几个监察官员，而且都是一身二任，并非专事监察工作。这些兼职监察官分为两类，一类是史官兼领检察权，另一类是行政、执法官兼领检查权。这一做法得到了后世的继承并发展。夏朝时史官分为左右，左领纪事，右领纪言。直到商朝，史官包括巫、史、作册数职。在中国历史上，西周产生了第一代监察官员，但没有专门的监察机构。在周官。春官伯宗就有御史的记载，称御史的职责为“掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰，凡治者受法令焉；掌赞书，凡数从政者” 。到东周，监察官员明显增多，构成包括“御史中士八人” “御史下士有六人” 。及其下属“府、婿、徒”等职务在内的史官系列。总的来说，先秦时期出现的监察活动是十分简单的，其表现形式也是很原始的。这一时期，对官员的监察，只能说是监察活动，没有形成正式的行政监察制度。但是它对后世的监察制度发展起到了重要的作用。如御史这样的官职在后世的政府中长期存在，并且监督职能不断扩大。 秦朝统一天下后，在建立专制主义中央集权制的同时，创建了从中央到地方的专门监督中央和地方百官的监察制度。在这一系统中，秦汉监察制度以御史大夫为核心，东汉则以御史中丞为核心。秦代监察制度，包括弹劾与谏劾两部分。纠察方面由御史系统负责。谏驳则有谏官负责。御史制度是中国两千多年君主专制制度下最有特色的监察制度。这里我们着重说说御史制度。御史大夫为御史台长官，与丞相、太尉工列三公。同时御史大夫也是副丞相，但是却另行开府制撩左。其机构称御史大夫府又称御史大夫寺，与丞相府并列“二府” 。御史大夫及其体系具有监察百官，整肃纲纪之责，这种监察百官的权力来源于“御史大夫是皇帝的耳目”这一特殊地位。御史府出来御史大夫以外，还有一些辅佐官员，有御史中丞和御史丞各一名，秩千石，分别统领御史大夫的主要属吏御史 45 人。其中最重要的就是御史中丞。 晋书.职官志记载:“秦时御史大夫有两丞，其一御史丞，其一为中丞。 ”这一时期御史府的只能强大，主要有：1、辅佐丞相综理国务；2 掌管公卿百家奏事的奏章，掌律令、文书、档案等；3、参与朝议，商议大政；4、典正法度、察举非法，负责考察公卿百官；5、掌玉玺；6、监督军事，如监督军旅，督运粮潮；7、考核官吏。可见除了皇帝外，它的监察对象几乎包括所有政府机构的官员。西汉后期，成帝改管制，以御史大夫为大司空，御史中丞即为御史系统的实际长官。东汉光武帝，以御史大夫为最高检察官，其 地位较之西汉更为重要。皇帝特命御史中丞在朝会时，与尚书令及司隶校尉专席而坐，故有“三独坐”的美称。而魏晋南北朝是一个战乱不断是时代，从封建监察制度发展全过程来看，其发展过程是曲折的，在社会中起到的作用也是有限的。无论是中央还是地方的监察机构和监察官员设立都不完善，甚至以严明赏罚的曹操也把监察官员看作是阉人耳目的一种装饰品，动辄罢官，甚至杀戮。造成这种局面的原因主要有四条：第一社会战乱和军阀割据，阻碍了监察制度的正常发展和功能发挥。监察制度需要强制力为后盾，然而魏晋南北朝是中国庄园经济发展的强盛时期，它加剧了封建大土地占有制度的发展，使得战乱多，王朝变更频繁，国家长期处于分裂状态。所以监督需求十分的低。第二，这一时期国家政权主要是依凭士族门阀建立起来的，其政治制度根植于门阀势力的土壤中，历代君主为了获得门阀的支持，不得不采取有利于门阀士族的措施保证他们的特权，所以监察措施难以有效施展。第三，魏晋南北朝的监察机构与行政、军事机构混同，这种混同从地方扩展到中央，从局部扩展到全国，组织结构及其混乱。第四由于秦汉时期监察法规本来就不是很健全，魏晋南北朝不仅没有增订，还废止了一些，所以监察法规更显得残缺不全。总的来说，这一时期中国的监察制度处于衰微时期。但是魏晋南北朝的监察制度也并非完全衰败，在某些方面仍有建树：一是使御史台成为独立的监察机构；二是建立了谏官组织；三是扩大监察职权，进一步提高了监察官员的权威。 隋时监察制度由两部分组成：一为御史监察系统，二为谏官谏言系统。御史的主要职责是典正法度、检举弹劾。谏官的主要职责是尽规献纳。一个对百官，一个对皇帝，相辅相成，构成了隋代完整的监察体系。唐朝时，又对御史台组织进行了大规模的调整与变革。御史台下属设机构：台院、殿院、察院，分别是侍御史、殿中侍御史、监察御史的办公机关，侍御史要在弹劾，殿中侍御史要在知班，监察御史要在出使。三院职权分工明确，构成十分严密的御史监察系统，这在我国的监察制度史也是一创举。这一时期监察制度的特点有以下几点：一是行政监察法制健全、监察范围广泛；二是行政监察官员选任严格；三是行政监察权独立；四是动态化行政监察方式。总的来说，从我国的监察制度的发展历程角度来看，学者们通常把隋唐的行政监察制度界定为封建行政监察制度的完备时期，这一时期继承了魏晋南北朝行政监察制度的变化，对监察制度做出了重要的调整和改革，是中国封建监察制度真正定型。且作为后世历代行政监察制度的根基模式，对此后的行政监察制度产生了深远的影响。 宋朝是我国封建制度有兴盛趋向衰弱的转折点。这也反映在监察制度上，一方面，封建统治者集历代监察制度之大成，使检察制度更加系统化，另一方面，宋代统治者又以各种方式剥夺监察官吏的职权，使封建检查制度趋向保守。从宋代的台谏合一开始，中国的封建监察制度发生了逆转，即从唐代的分工明确趋于统一。元朝时期，行政监察制度提高了监察机构的地位，重视监察制度的规范化，建立了严格的监察组织结构，并且在监察思想上也取得了进步，但是弊端很明显，比如主要的监察职务被蒙古贵族垄断。总之宋元的监察制度有进步也有倒退。纵观全局，保守是主要的，进步是次要的。 然而在明，随着专职中央集权的国家制度日益向极端的君主个人专制方向发展，监察制度的完备和严密到达极点，为明朝的专制统治树立起一根坚固的支柱。但是也有其独到精妙之处，在实际运行中也发挥了重要的作用，但是其只是皇权下的一个子系统，不能超越这个界限发挥作用，始终受到极端皇权的影响和制约，因此存在许多历史局限性。明朝行政监察系统有督察院、六科给事中，而在地方 行政监察中又有提刑按察使司、巡按、督抚等。清朝也是一个极端皇权的王朝，其监察制度沿袭明朝，但是机构和官员的设置又与明朝不同，在中央仍设都察院，作为最高行政监督机关行使监察权；在地方，设十五道，专门管理弹劾官吏违逆和作风问题。明清行政监察制度的特点表现为单线垂直的监察领导体制保证监察工作的有效性；监察官员地位提高职权空前强大；监察法规趋于完备。中国的国情决定着监察制度实践的异同作用。自秦以来，中国就是一个即集权又统一的多民族国家，且疆域辽阔，因而要维护这样一个大国的统一是历来统治者所关心的头等大事。因此，自封建监察制度诞生之日起，其目标就是抑制国家分裂，促进国家统一。虽然这一制度被封建统治者为他们的专制所利用，但是却有保证国家政令通畅、巩固大统一的作用。再者古代行政监察活动是为加强皇权而进行的，是为皇权统治的一重要工具。很多时期监察机关的权利直接来源与皇帝，几时监察官员的官职品级小，但是可以对为高者进行监察。用小权来监察大权，导致小权拥有这具有极度的积极性，因此也使得监察可以顺利的进行下去。 近两百年来，中国发生了翻天覆地的变化。中国从封建君主制度脱离了出来，建立起一个几千年来从未有过的崭新社会。社会体制、社会性质在变更，政府的职能也在不断的变化，以前各种行政制度的服务效用已经满足不了当前的社会各个阶层的需求。人和社会在进步，制度也需与时俱进，政府的监察制度也在不断的演变、改进与完善。行政监察制度在中国经历几千年的积累，留下不可计量的文明财富。我们应该一时代的眼界去看待它。去其精华去其糟粕。加以借鉴利用，为建立中国特色社会主义、实现中华名族的伟大复兴服务！ 参考文献蔡放波.中国行政制度史（第六章）.武汉大学出版社 XX，6. 篇三：中国古代中央对地方行政的监察制度中国古代中央对地方行政的监察制度 巡视和监察是加强对地方行政机构的监督和管理不可或缺的一项重要措施。监察制度问题，本质上是如何增强自身免疫功能的问题，所以说这个历史上的制度建设问题的现实性亦很强。从如何加强对地方行政机构的监督，如何使各级检察机构实施的监察真正有效，看一下中国历史上这方面的成败得失，或许对我们加强监察制度建设会有一些启示。今先录网友跟帖全文如下： 汉朝的刺史制度成立之初，其秩六百石，而其监察的郡守一般是二千石的大官，其用意诚如朱老先生所分析。无奈刺史之职“代”有变化，最后竟演变成封疆大吏，完全错失监察原意。看来监察部门或人员的职位高低对于监察力的发挥是各有利弊。 中国历史上对地方行政的监督，从监督思想的明示、监督制度的设计、监督机构的演化、监督的实际效果，都有非常深刻的变化和不同的内涵，其中有经验，亦有教训。历朝历代都有许多反复，就以监督人员职位高低来说，亦各有利弊。本文中就中央对地方行政机构的监督略说其梗概。 一 中国古代的行政体制是中央集权的官僚政治体制，国家的行政机构是金字塔式的层级结构，地方行政机构郡、县二级都是中央在地方的派出机构，不是地方自行产生的自治机构。在帝王制度下，如何使一个如此庞大的官僚机器能有效地运行，从春秋战国起，便成为一个摆在中国思想家面前必须面对的问题。故中国监察制度的背景和起源，便是战国时期中央集权官僚制成型以后，如何调控这个庞大官僚机器的问题。中国的传统文化，儒家是偏重于伦理观念，强调以礼治国，通过礼仪制度来确定人与人之间从家庭到国家及整个社会的等级秩序。但这一套庞大的官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。故监察的对象是官吏，不是民众。 中国传统的政治结构是三个层次：君、臣、民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民。而君如何管臣，臣的人数那么多，分布的面那么广，仅靠君王一个人是无法明察一切的，那就需要在官僚机构内部建立互相制衡的系统，而这个互相制衡的系统，相对于官僚行政系统就需要相对独立地自上而下地建立一套完整的监控系统，以便有效地调节行政官僚系统的运行，这就是监察系统。 社会生活客观上提出了这样的需要，便有人来思考和回答这方面的问题。儒家讲的伦理靠的是人的自律，这当然是需要的，而且非常重要，但有许多问题和情况不是靠自律能解决的，因为人有趋利的本能，于是便需要有法制和相应的组织机构来限制和监控官僚们行政过程中的行为。从正面回答这些问题的是法家。儒法两家在社会治理上各自的视角不同，服务的对象则是相同的，它们之间在观念上有差异，各自的侧重点不同，但殊途同归。司马谈在六家要旨中，引易大传曰：“天下一致而百虑，同归而殊途。 ”这话是对的，儒法二家只是视角不同，观念上有差异，但目标是一致的，从结果上看也是相辅相承。从统治者的角度讲，不同时期有所侧重而已。乱世的时候，为了治乱，故要有重典，偏重于法家的思想和法术。在治世，则偏重于儒家，比较强调人的道德修养。这一切都因时因地而异，走极端只是一时的需要，过去了又会返正。 韩非子在外储说右下说： 人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏， 故明主治吏不治民。说在摇木之本，与引纲之网。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。这里人主是指君王，君王的职责是治吏，也就是治官，不是治民。民是由官吏去管理的，百姓哪儿出了乱子，责任在官吏，官吏有贪渎腐败的行为，不能去责怪百姓。啬夫，在古代是乡官的称谓， 管子?君臣把啬夫分为两类，吏啬夫和人啬夫，其云：“吏啬夫任事，人啬夫任教。 ”在汉代啬夫也是乡官的名称，有的时候县令也称啬夫，秦代有县啬夫，总之啬夫是基层政权的官吏。韩非子这里讲的是在啬夫管辖的区域内有失火的事件，啬夫要追究他失责的行为。比如，去年上海 11?15 大火，对地方官要问责。失火以后，官吏自己去救火，那只是你一个人的个人行为，说明你做官还没有到位，为官的责任是组织民众一起去救火，他应该“操鞭使人役万夫” ，调动所有的组织资源去扑灭火灾，那才算尽职。总之这一段话的主旨是讲，君王的职责是管理官吏，官吏的职责是管理百姓，官吏有问题，不能责难百姓，要向官吏问责。百姓那儿有什么事，诸如失火这一类意外，是官吏的失职行为，要问责，而意外失火时官吏的职责是充分利用自己的组织资源去扑灭火灾，那样的话国家的管理便能纲举而目张。故明主的职责是治吏而不是治民，把官治好了，社会方方面面的秩序自然也就理顺了。许多问题是出在官不尽其职，那么如何监控官吏的行为就摆在统治者、国家管理者的面前。当官不是为了做老爷，更不是为自己逞能摆威风，是为百姓谋利不是为自己谋利，摆老爷的那副空架子，把衙门修那么豪华，那还像任官应有的样子吗？为官的应该放下架子，甘为孺子牛，对辖区内的一切事务尽职负责。 商鞅的商君书?禁使云： 上与吏也，事合而利异者也。今夫驺虞以相监不可事。若使马，马能焉，则驺虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣，吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王所以为端也。 这一段话讲的道理，一是讲在国家管理上，君臣二者谁也离不开谁，这是指“事合” ，然而从利益关系上不是相合的，吏谋私利，势必侵害国家公共利益。驺与虞是养马与赶马的马夫，如果马也能视、能言，那么驺虞的一切劣行恶迹便不能有任何隐瞒，故两者之间的利害关系有相反的一面，这就是所谓“合而利异者” 。他是以这个来比喻官民的关系。官员是统治和管理民众的，官民这二者是国家行政机构必备的要素，这是讲合。然而在利益关系上，如果官员谋取个人的私利，那必然与民众的利益相对立，如果民众能视能言那么官员的任何私恶皆会被揭发出来，官员便无所逃其恶。马是看得见，不会说话的，而百姓的眼睛是雪亮的，当然看得清，百姓的嘴也能把看到的恶事说清楚，如果放开百姓的言论，那么官吏便无所逃其恶了。其实文革时期的四大，不过是放开让百姓说话，揭露官员的劣迹罢了，当官的当然受不了了。那为官的怎么办呢？就利用在官的职能以治民，从而保全自己。反之，如果双方的关系是“利合而恶同” ，如果事情的双方利害关系完全一致的话，即使是父亲问儿子，君主问臣下，也不会道明利害关系的真相。在一个地区或者单位，官吏与官吏之间，利益关系是相通的，好恶也是相同的，故要出问题时，往往是串案、窝案。诸如在一个单位内，搞的一点小金库，如果单位内的一把手在单位成员之间的分配是均衡的，大家都受益，即使那小金库的收入是非法的，在小金库内部相关人员之间，由于有共同的利益，谁也不会出头告发这件事。因此，在地方上掌握一定权力的一些部门事业单位，如果一把手作案，往往带出来班子内一批人都参与其事并利益共享，这就是串案窝案连绵不绝的原因。因此在官僚机构系统内，要建立监察机构，必须使两者之间的利益和管辖上的隶属关系相异而不是相合，这是我们建立监察制度，组织监察机构在思想认识上最基本的前提。 二 商君书?禁使还讲到当时官僚机构的状况，其云：今恃多官众吏，官立丞监，夫置丞立监者，且以禁人之为利也，而丞监亦欲为利，则何 以相禁。故恃丞监而治者，仅存之治也。这里的丞与监是地方行政机构的两个系统，丞是行政系统，监是监察系统，在秦代中央政府也是两个系统，一是丞相的行政系统，丞者承也，相者助也，是协助皇帝处理日常事务的百官之长，也就是朝廷负责日常政务的长官，郡县的地方行政长官在隶属关系上是属于丞相管辖的，而丞相任免的权力则在皇帝。另一个系统是御史大夫，是与丞相这个行政系统并立的监察系统，在地位上贰于丞相。御史本来是皇帝左右记言记事的官员，通常是作为皇帝左右亲信发展起来的，是皇帝身旁的耳目，(来自: 小 龙 文档网:中国古代行政监察制度)办理秘书事务的成员，原始的地位不高，但是与皇帝的关系比以丞相为代表的外朝更亲密一些。丞相位高权重，不便差遣时，便让身边的御史去办一些事务，皇帝要查办的一些案子往往让御史去办，御史台的长官便是御史大夫，副职是御史中丞，在地方上的监属于御史台管辖，故“置丞立监”是地方上两个平行的机构，丞是行政机构，监是监察机构。秦代地方行政系统是郡县二级制，郡的行政长官有守、监、尉，守是郡的行政长官，他的佐贰便是丞。监，负责地方的监察，尉是负责军兵和地方的治安。而县一级在秦的时候，设令和丞，县令是一县之长，有时亦称县长，丞是县令的佐贰。县丞还负责县内的仓储和刑狱，大的县还有尉，县尉负责地方的治安。县一级没有监，郡的监负责属下诸县，故“置丞立监”反映了地方行政系统的两个平行的子系统，一个是行政，一个是监察，分别上属于丞相府和御史台。所以设置两个平行的系统， “夫置丞立监者，且以禁人之为利也。”是为了防止地方官员借助权力以谋私利，由于是平行的两个系统，可以起到互相制衡的作用。地方分权这个办法，古已有之，而这个办法是否有效呢？由于为丞与为监者都在郡守一元化领导之下，各有自己的利益范围，那就很难起到互相牵制的作用，所以讲“恃丞监而治者，仅存之治也” ，它的影响和作用有限，不可能实现长期而有效的管理，故还需要中央政府对地方行政系统自上而下的更有效的管理，保障中央对地方的管理如臂之使指，运行自如。 中央对地方行政机构政绩的考察，亦有两套平行的体系，一是自下而上的上计制度，即地方向中央上报的年度政绩考核报告，现在似乎以 GDP 为主了；二是自上而下的派遣御史到地方上去巡视或巡行，由巡视的御史向中央报告地方官吏执政的状况，正如当今中央派巡视组赴全国各地视察那样，这样通过自下而上与自上而下两条渠道的考察，才能确认地方行政的状态，前者是行政系统的考核，后者是监察系统的考评。 秦始皇统一六国以后， “分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。 ”监即监郡御史，秦时御史监郡，对郡县两级进行就地监督，而地方行政长官则每年要向朝廷上计簿， 商君书?禁使讲到“十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听。 ”也就是报告一年地方上的政绩，包括户口的损益、垦田数字、赋税的收支、徭役的征派、地方的灾变及治安状况，类似于当前年终的总结。这一套上计的制度战国时便已有了，如西门豹为邺令，第一次上计考核不及格，魏国的君主收缴其邺令之印玺，他要求再治一年，次年上计及格，魏文侯亲自迎拜之。晏子治东阿三年，齐景公召而数之，于是晏子“请改道易行以治东阿，三年不治，臣请死之” ， “景公许之，于是明年上计，景公迎而贺之。 ”(说苑?政理篇)可见计簿是朝廷对地方郡守考核的根据，考课的结果，决定地方官的升徙黜陟与赏罚，如晏子与西门豹第一次考课没有及格，第二次考课成绩优异，便受到国君的欢迎。秦时有柱下御史，张苍为御史，主柱下方书，这方书便是四方之文书，计书也。刘邦进咸阳时，萧何先入咸阳秦宫， “收秦丞相御史律令图书藏之。沛公具知天下扼塞、户口多少，强弱处，民所疾苦者，以何得秦图书也。”这个图书也就是各地的计簿之汇总的档案。在朝廷是由丞相府来负责考核各地上计的计簿，从而对郡国政绩进行考核，如匡衡是丞相， 汉书?匡衡传载其“领计簿，知郡国，正国界” 。又， 汉书?丙吉传载丞相丙吉对郡国“课其殿最，奏行赏罚” 。可见中央政府通过计簿来考核地方政府的政绩以之进奏，并分别建议君王给予赏罚，而赏罚之柄只能掌握在君王手上。这是自下而上，由中央政府通过每年的政绩来考核官员优劣并由上而下地实施赏罚。 在秦汉之前是地方长官亲自到朝廷上计簿，从西汉开始，郡国守相不再自行上计了，而是派遣丞或长史代替自己上计，汉代地方郡县的行政机构，专门设上计掾，汉代郡的数目比秦多了，有一百零三个郡，每年秋冬之交，上计掾到京师上计簿，各郡都在京师设有邸舍，类似于今天各地驻京办事处，供上计之郡吏食宿。 汉书?朱买臣传便讲到在京师有会稽郡邸，郡邸有专门的管理人员，叫守邸，相当于驻京办事处主任。这些上计的地方官员在京师还是很神气的，他们“多盛饰车马帷幕” 。于是郡守的升徙黜陟，皆以上计考课的次第为准，那么郡守上计的内容是否正确，丞相府无法对这一百零三个郡一一核实，而郡守与尉在地方上的权力很大，如果与监勾结一气，完全可以一手遮天，任意地营私舞弊、贪赃纳贿，中央下达的政策措施到了地方便走样了，叫作上有政策下有对策。三 墨子?尚同下讲到“古者有语焉，曰：一目之视也，不若二目之视也；一耳之听也，不若二耳之听也；一手之操也