公共户口制度

公共户口制度篇一：户籍制度的公共政策分析中国户籍制度的公共政策分析 摘要：改革开放以来，中国户籍制度不断遭到各界人士的激烈批评，纷纷强调户籍制度的弊端，然而各政府人员对户籍制度改革讳莫如深，户籍制度改革成为中国政治的一大难题，值得欣慰的是一些地方的户籍制度改革取得了一些可喜的成果。本文将中国对户籍制度历史进行梳理，并进行公共政策分析，提出一些微末浅见。 关键词：户籍制度；公共政策分析。 改革开放以来，中国户籍制度不断遭到学术界的激烈批评，绝大多数学者都把户籍制度视为阻碍我国城市化进程的最重要的政策要素。较有代表性的观点是，传统的户籍制度既缺效率，又欠公平，它阻碍了城乡之间人口的流动，使我国城乡二元化结构得以强化。(辜胜阻等，1998)。但是，如果将户籍制度作为独立的对象，对其进行系统分析，那将是一个巨大浩繁的工程，笔者恐力有不逮。于是，笔者试图从公共政策理论视角出发对户籍制度的形成、内容及其作用进行梳理，为中国户籍制度的深化改革提供一些浅末微见。 一、建国后户籍制度的演变 中国的户籍制度可谓古已有之，源远流长。户籍制度大约开始于南北朝时期，当时政府实行户籍登记是为分配土地、征收税赋和摊派徭役提供依据。在整个封建时期，中国户籍制度的功能基本是一致的，没有什么太大的变动。只是在新中国成立以后，户籍制度才逐步发展成为一个结构严密、功能强大的系统性政策。在中华民国时期，中国已初步建立起现代性户籍制度保甲制度，即使臭名昭著，但是在这时期“迁徙自由”是被合法承认的：1912 年的中华民国临时约法 ，该法第 6 条第 7 款规定：“人民有居住迁徙之自由。 ”自此以后，无论是北洋政府，还是国民党政府制定的宪法性文件，也都不得不承认公民有迁徙自由。从 1939 年中国共产党领导的根据地制定陕甘宁边区施政纲领起，根据地的法律也开始注重对迁徙自由的保护。然而新中国成立后，公民“居住和迁徙的自由”权力却逐渐被取消，建立起限制“迁徙自由”的城乡二元户籍制度。 新中国成立之初，公民的流动和迁徙权利是得到承认和保障的。建国前夕制定的中国人民政治协商会议共同纲领和 1954 年 9 月第一届全国人民代表大会通过的中华人民共和国宪法都规定了公民有“居住和迁徙自由”的权力。为了把握人口发展动向，1955 年 6 月，国务院指示在全国范围内进行经常性的户口登记工作，要求民众在迁徙时履行关于户口转出和转入的义务，而对流动和迁徙本身，并没有做任何限制。基于这种宽松的环境，此前此后的几年间，户口的迁移非常频繁。但是 1955 年出台的 关于建立经常户口登记制度的指示和 关于城乡划分标准的规定从制度上为城乡二元的户籍管理奠定了基础，而 市政粮食定量供应暂行办法的颁布可以认为是对二元户籍管理制度的经济注脚。到 1958 年的中华人民共和国户口管理条例的颁布，标志着中国城乡有别的二元户籍制度正式形成。此后，不管是 1959 年连续出台的 严格制止农村人口向城市流动的文件，还是 1961 年的 关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法 、1962 年的 关于处理户口转移问题的通知 以及 1964 年的关于户口迁移政策的规定 ( 草案) ，其共同特点都是通过强有力的国家暴力机器来严格限制城乡间人口的流动。 “文革”时期，中国户籍制度有所“放宽” ，人们在一定程度上实现了“迁徙自由” ，但是这是一种“迁徙逆流”：大量城镇人口 ( 特别是年轻知识分子) 从城市向农村的单向人口流动（即知识青年下乡） 。1975 年的宪法 ( 修正案) ，更是从宪法层面否定了公民所拥有的“居住和迁徙的自由”的权利。“文革”之后，中国的户籍管理也正如当时整个社会一般逐步 “解冻” 。自上世纪 80 年代始，公安部就积极稳妥地组织开展户籍管理制度改革。各地逐步开展了小城镇户籍改革的试点工作。特殊人群的迁移问题有了重大突破，制定了相对宽松的户口迁移政策：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；解决老年人投靠和归属的政策；解决在城市投资、兴办实业, 购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属在城市落户的政策。1 进入 21 世纪后，各地有关户籍制度改革的各种政策纷纷出台。一些省份在执行国务院及公安部有关户籍管理制度改革政策的基础上，根据本地实际，又出台了进一步改革措施，包括取消农业户口、非农业户口划分，统称居民户口；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽进城落户限制等。 但是这些措施都未能触及这个户籍制度的根本，也未能改变中国存在已久的城乡二元结构。二、户籍制度演变的政策分析 中国的户籍制度由建国初期的宽松逐渐转向限制城乡间人口自由迁徙的城乡二元结构的户籍制度，主要是由中共中央在不同时期的政治决策所决定的。建国初期，实行宽松的户籍政策主要是为了恢复中国经济和完成中央制定的第一个“五年计划” 。新中国建立初期，中国经济凋敝，百废待兴，八年抗战和三年内战给共产党留下了一个烂摊子。要想快速的恢复经济，首先要恢复城市的工商业，经过 19501952 年的短暂的恢复期，中国的城市和工业有了一定的发展，特别是 1953 年底确立的第一个“五年计划” ，城市急需大量工人，城市周围农村的大量农民涌入城市。基于这种宽松的环境，此前此后的几年间，户口的迁移非常频繁，仅 19541956 年，迁移的人口达 7 700 万。然而，建国初期的城市工商业基础薄弱，即使中央制定的“五年工业计划”也不能完全吸收大量涌入的农村人口；更为糟糕的是就在中国工业化刚刚起步之时，中国与苏联交恶，中国工业化几乎陷入停顿，基本丧失了扩大再生产能力，1956 年后，中国工业基本处于停滞转态；再加上中国遭遇了三年自然灾害，各大中小城市普遍出现粮食和副食的供应问题。随之而来的是城市交通、教育和医疗等公共设施也都存在着普遍的紧张状况。城市容纳不了如此之多的人口，政府不得不制定严格的人口迁徙政策，甚至是把城市的人口向农村转移。当然，56 年后中国逐渐建立严格户籍制度，很大一部分原因是中共中央决定对农业进行改造，从 1952 开始农村兴起的农业合作运动，从互助组到初级社，到 1956 年进入高级社时代。中共中央希望在农村建立农业合作社，实行农业集体所有制，这需要广大农民的积极配合，因此，必须把农民限制在农村。可以说，建国后，中国城乡二元结构户籍制度逐渐建立是中共中央很大程度上是优先发展重工业战略的政策安排，为了给工业发展提供“农业剩余” ，只能把农民捆绑在土地上，为工业提供足够的原料和食物基础。当然，出于减轻城市压力的需要也是一个重要的原因。在严格的二元户籍政策下，从19581978 年长达三十年里，中国工业化获得了较大发展，但城镇化仅从 1958 年的%提高到 1978 年的%，几乎停滞。 改革开放后，户籍制度的限制性功能逐步削弱。这种限制性功能的弱化主要 来之于户籍制度本身的微弱改变和国家政策的重大改变：国家经济体制由计划经济向市场经济转变，国家开放了一些非重要的领域，一时间私营企业如雨后春笋般崛起，同时政府大力招商引资，一些著名外企也纷纷入驻大陆，大量工厂在中国的土地上破土动工，城市的人口已不足以支撑庞大的工业需求，于是国家陆续放开户籍管制政策，允许农民向城市迁徙，以解决中国经济发展的庞大工人需求。20 世纪 80、90 年代，国家虽允许人口“自由”迁徙，但只是为了促进中国的经济发展，解决大量缺乏工人的权宜之策，事实上，国家除了允许农民进城务工以外，没有给予农民工作以外的任何权益，这些入城务工的农民被称为“农民工” ，他们的户籍仍然是农业户口，也就是说，他们在城市“居住” ，但却不能享受“市民”的一丁点待遇。农民工平时在城务工，节日回乡，形成了举世闻名的“民工流” ，或许，我们称之为“城市黑户”更为恰当。值得欣慰的是中国的一些省市如河南、广东和重庆等地区都已加大了户籍改革力度，并且取得了一些可喜的成绩，但是对于整个中国来说户籍改革仍任重道远。三、户籍制度改革失利探析 从对现代中国户籍制度演变的梳理及其演变的政策分析，我们可以得知中国户籍制度在一定程度上是中国政府计划经济制度下不同时期政策演变的配套产物，当中央政府的政策需要大量农民转化成产业工人时，国家会放开户籍管理；当城市人口趋于饱和，无需大量的产业工人时，政府就会收紧户籍政策，或者直接从城市向农村迁徙人口以减轻城市过多所带来的压力，户籍制度在这里产生了相当于“调节器”的作用。或许我们可以把现代户籍制度看作是计划经济时代的产物，是计划经济时代调节城市与农村的利器；户籍制度既然是计划时代的产物，对于市场经济时代的中国已然不再适合，事实上管制过死的户籍制度严重阻碍了市场经济的发展，限制了中国“城市化”的进程，学术界的大多数学者也呼吁进行户籍制度改革，但是从 80 年代以来，中国户籍制度改革效果甚微，户籍制度就像是农村与城市之间的一道难以跨越的鸿沟。 户籍制度作为计划经济时代的一项政策，在市场经济时代已明显发生“负作用”的过时政策的改革何以如此难以“撼动”？几乎所有的专家学者和政府官员都清楚户籍制度对现代的经济发展的阻碍作用以及造成的事实上的不平等：城市居民享受着从摇篮到坟墓的福利，然而农村居民却基本享受不到城市居民的待 遇，特别是在城市打工的“农民工” ，他们做着城市居民不愿做的最苦、最脏最累的工作，却享受不到城市居民的待遇，甚至因为不是城市居民受到各种不公平待遇，有时连起码的尊重都没有；更令人不可接受的是政府和企事业单位为降低本市市民的失业率，人为制造城市户口“门槛” ，把“农民工”拒之门外；因为没有城市户口，外出打工的农民只能把父母孩子留在农村，于是中国出现无数的“空巢村” ，即使有农民工把子女带在身边，他们子女因没有城市户口面临着“读书难”的问题，等待他们的是一笔高昂的“借读费”或“赞助费”?一群对城市贡献最大的群体因为户籍制度却享受不到城市居民应有的待遇，这就是户籍制度的“罪恶” ，事实上户籍制度也是中国“城市化”进程的最大障碍：据有关统计，XX 年，我国城市化率已达52. 6% ，但拥有城市户籍的人口却仅占 ，也就是说中国实际的城市化率也只有 35% 左右，这意味着数以亿计的农民工无法与城市居民享受同等待遇。户籍制度的“负作用”显而易见，改革势在必行，然而事情远没有想象的简单，就是否对户籍制度的进行改革就有不同的声音：支持户籍制度改革的一方认为，农民工市民化可以通过缩小居民收入差距、提高城市规模和增加人力资本积累等渠道，促进居民消费和固定资产投资增长，有利于经2济发展和结构调整。同时，放松户籍管制还可以消除城市内部因户籍身份歧视 3而形成的社会冲突，避免社会资源的非生产性消耗。反对的声音同样存在: 国 家发改委城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长 4的反对” 。由于户籍制度与教育、医疗、住房、社保等诸多福利挂钩，放开户籍管制将使地方政府面临巨大的财政压力。今后 20 年内，中国将有近 5 亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为 10 万元，为此至少要 40 50 万亿的成本。5 这个庞大的数据，足以压垮地方财政，并且，在一些外来人口较多的大城市，人口过度集中已经导致了房价过高、交通拥挤、污染严重等城市病，进一步放开户籍管制无疑将使这些问题雪上加霜。 缘何户籍制度弊端显而易见，改革之路却困难重重？似乎答案以呼之欲出，然而我们仔细思考会发现，户籍制度改革不止牵涉地方财政的缺口，更重要的是政策连续的惯性。户籍制度是建国以来逐渐形成的比较完善的一项居民居住政策，虽然这项制度把中国居住地区割裂为城乡二元结构，但是，事实上户籍制度在中国起着城乡调节器的作用：促使城市“正常”发展，避免出现“过度城市化” 篇二：户口制度 XX Document国务院：取消农业户口与非农业户口区别 建立居住证制度 人民网 7 月 30 日电 国务院日前印发国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见 。根据意见 ， 农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型将被取消，统一登记为居民户口。意见指出，要建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。意见要求建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。按照权责对等的原则，居住证持有人应当履行服兵役和参加民兵组织等国家和地方规定的公民义务。 篇三：户籍制度是怎么产生的户籍制度是怎么产生的 户籍制度并不必然带有强制的色彩，而是完全可以仅仅具有管理、统计等服务性的社会职能。但是在中国，户籍制度的根本特点就在于其具有强制性。国家利用户籍制度规定了每个公民“应当”居住生活的地区，强制取消了公民的迁徙自由，将公民的迁徙置于国家的严密掌控之下。1949 年以后，中国社会先后出现了一系列的强制措施。其中许多延续至今。这种种的强制措施结合在一起，构成了以计划经济为核心特征的国家对社会生活的全面控制。户籍制度是这个全面控制的一个组成部分，和其他的强制措施互相支撑、互为因果。 当国家决定建立起对社会的全面控制以后，带有浓厚强制色彩的户籍制度的建立就成为一种必然；而户籍制度今天仍然存在的事实只能表明，国家对社会的全面控制虽然趋于削弱，但还顽强地存在着。 要想全面地了解户籍制度产生的原因，就必须把这个问题放在更大的背景国家对社会生活的全面掌控之下进行考察。 英国政治哲学家奥克肖特（Michael Oakeshott）将人类关系系统归结为两种基本类型：公民结社型和生产结社型。 在国家的层次上，公民结社型要求公民的是对统治者的服从，而生产结社型则为国家预设了某种目标，并要求所有公民共同奔向这个目标。传统的国家，包括许多被认为是暴政的国家，几乎都是公民结社型的。 生产结社型的国家是现代社会的产物。与之伴生的则是空前的极权和暴政。这其中的关键区别就在于，国家是否有自己的建设性目标。 国家绝不可以有建设性目标。这是人类最重要的经验之一。国家必须把自己的职能限于为公民实现自己目标提供外部环境。一旦国家突破了这个限度，试图动员全体社会成员实现某种建设性目标，强制就不可避免地会大量出现。 在中国，这个目标，这个促使以后无数政治强制相继出台的第一张多米诺骨牌就是重工业优先发展战略。 重工业优先发展战略并不是在 1949 年新政权建立以后就立刻提出的。新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。为此，1950 年 8月，公安部制订了关于特种人口管理的暂行办法（草案） 。 与国民政府时期的户籍法相比，这个管理办法的突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。 1951 年 7 月，公安部颁布了城市户口管理暂行条例 ，其中明确指出“维护社会治安、保障人民安全”的宗旨，对户籍制度治安作用的强调十分明显。这个条例在全社会范围内建立起了严密的治安防范体系，为镇压反革命运动发挥了重要作用。 制定条例的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。因此，户籍制度的建立是从城市首先展开的。当时，城市失业现象严重。仅上海一地就有失业工人 15 万左右。全国 9 个主要城市大约有失业人口 166 万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时，政府并不是如后来那样采取强制的手段控制城市的人口。 条例第一条就申明人民具有迁徙自由。在实际当中，政府也确实没有采用行政命令的方式，而是采用了宣传和说服的形式。 从 1950 年起，为了缓解城市中的失业现象，各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村。同时，农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。当然，这些人所以愿意回到或者留在农村，也和当时的土地改革有着密切的关系。他们得到承诺可以在农村得到土地。对比在城市的失业状态，在家务农是个不错的选择。 在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来。1954 年，内政部、公安部和国家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度。农村户籍制度的重要特点是进行了阶级划分，区分了所谓地主、富农、中农、贫农和雇农。 至 1954 年，城市的失业问题基本上得到了妥善的解决。这个过程看起来比以后的人口控制办法要温和、有效得多，但是，在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。 从此以后，一旦城市人口、物资供应出现紧张形势，决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村，同时禁止农业人口进入城市。而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法。 1953 年，进行了 1949 年以来的第一次人口普查，为全国户口登记制度的建立创造了有利条件。 1955 年 6 月 9 日，国务院通过了关于建立经常户口登记制度的指示 ，规定在全国范围内建立经常性的户口统计制度。1956 年 3 月，公安部召开了首次全国户口工作会议。会议明确了户口管理的性质，研究确定了统一的户口簿册证件样式。 社会秩序初步稳定以后，国家开始制定实施第一个五年计划（1953 年至 1957 年） ，明确提出了优先发展重工业的战略。其中重点内容是建设苏联援助的 156 个工业项目。 重工业是资金密集型的产业，对劳动力的需求并不旺盛，对来自农村的低素质劳动力更是需求很少。这种发展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加。 重工业发展战略属于一种赶超战略。所谓赶超战略，指的就是以发展没有自生能力的产业为目标的战略。重工业的特点是需要大量的资金，同时由于需要进口国外的机器设备，还需要大量的外汇。而中国当时资金极为紧张。表现为极高的市场利率。1950 年代初期，市场资金的月利率达到 2%3%，外汇则更为紧张。 为了解决发展重工业时的资金不足，国家采取了以下的解决办法： （一）低利率政策。至 1954 年，工业信用贷款的月利率被下调至%； （二）低汇率政策。在汇率水平不断降低的情况下，1952 年起，中国的汇率不再挂牌，仅为内部掌握。1955 年3 月 1 日至 1971 年 12 月，始终保持人民币兑换 100 美元的低汇率水平。（三）低工资和低价能源、低价原材料政策。1950年代初，即实行全国统一的八级工资制，限制了工人工资的增长。从 1956 年开始，所有国家机关、企事业单位的工资全部由中央统一规定，地方、企业无权调整。一直到1978 年，大多数年份的职工年平均工资都在 600 元以下。 （四）压低农产品价格，减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入。只有这样才能保证城市人口在低工资下的基本生活保障。 但是，国家实行这些政策以后，并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展，因为市场总是自发地把资金吸引到最有比较优势的生产经营部门。 比如，低利率政策必然使得国有金融机构失去吸收存款的竞争力。私营金融机构将吸收到更多的存款。而低汇率政策必然压抑出口，扩大进口。人们将更乐于使用进口货。而当时需要的却是扩大出口以换取外汇。所以，进一步的政策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄断。 在工业领域，面对同样的低利率和低汇率，更具比较优势的轻工业显然将吸引更多的资金。这显然不符合国家的优先发展重工业战略。为了阻止轻工业的“过度”发展，确保重工业的优先地位，只能将工业企业收归国有，采用直接的计划指令规定企业的生产范围，统一安排轻重工业的比例。 但在企业收归国有以后，企业的员工在日常生产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压缩积累，增加工资、福利。为了克服这种现象，就只好更进一步，剥夺企业的生产经营自主权。生产资料由国家统一调拨，产品由国家包销调拨，财政则统收统支。 计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的。 这样人为维持的体系自然十分脆弱，根本无力面对开放的市场竞争。所以，要建立起各种强制措施以实行足够的保护。城市户口的特殊地位的基础就在于此。由于优先发展的重工业位于城市，城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位。 相比之下，农民的地位就要不利得多。由于农产品价格被人为压低，农民自然不愿意向国有商业交售农产品，而是更愿意卖给私商。国有商业以低价收来农产品，并以低价出售给城市居民实际是用农业补贴重工业的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。 国家指望着在市场上打败私商是不可能的，但国家自有其撒手锏，那就是农副产品的统购统销制度。 从 1953 年开始，国家陆续把粮食、油料、棉花纳入统购统销的范围，禁止私商经营。到 1955 年 8 月，国务院颁布农村粮食统购统销暂行办法 ，烤烟、麻类、生猪、茶叶、蚕茧、羊毛、牛皮等物资也被纳入派购的范围。1958 年，国务院颁布了农产品及其他商品分级管 理办法，把农副产品的统购统销和派购等政策制度化、法规化。由于国家不可能有效地掌握亿万分散的农户，并从他们那里以低价征购到足够的农副产品。因此，在统购统销这个社会化的强制制度和农民个体占有生产资料主要是土地之间存在着固有的矛盾。当然，这时让步的不可能是国家及其发展战略，而只能是农民。如果农民不肯自觉让步，强制自然随后就到。 1952 年土改刚刚基本结束，农民得到了土地，1956年国家就开始通过农业集体化的形式把土地的所有权从农民那里拿了回来。只有国家控制了土地，才能保证统购统销制度的落实。至 1955 年底，只有%的农户参加了初级社，一半以上的农户参加的是较为简单的互助组。 1956 年，突然加快了农业集体化的速度。这期间当然发生了无数的人间悲喜故事。到 1956 年底，参加生产合作社的农户已达到%，其中所谓高级社吸收了%的农户。农民开始失去土地，而且离彻底失去已为时不远。 当 1958 年“大跃进”开始以后，重工业尤其是钢铁工业的地位被进一步强调，这就需要进一步加大农产品的征购数量。而这种加大征购自然需要对农村社会的更强有力的掌控。于是，人民公社制度应时而生。从 1958 年 8 月到 11 月初，人民公社制度在全国范围内迅速建立起来，参加公社的农户达到了%，农民完全丧失了土地所有权。 失去了土地的农民往往会变为流民进入城市。能否把农民顺利地纳入到人民公社体制内，迫使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务，这是户籍制度面临的一个问题。而以后的事实表明，户籍制度成功地完成了这一任务。同时，在这个过程中，户籍制度也得到了发展和完善。而且，与城乡分治的土地制度相对应，户籍制度的城乡分治也被牢牢地固定下来。 1956 年的农业合作化运动导致了不少省份粮食大量歉收，农民吃饭成了严重问题。安徽、河南、河北、江苏等省的农民开始试图进入城市寻找机会。针对这种局面，1956 年 12 月 30 日，国务院发出了关于防止农村人口盲目外流的指示 。 与此前主要利用宣传说服的手段不同，这个文件明确规定了工厂、矿山等用人部门不应当私自招用农村剩余劳动力。尽管不久前颁布的 1954 年宪法正式宣布公民有居住自由和迁徙自由，但显然宪法对中国政府没有起到什么约束作用。 不过，由于这时的强制手段还不太多，控制人口流动的效果很不理想。同时，由于农村的形势进一步复杂，1957 年春天农村人口外流更加严重。国家为此发布了进一步的控制“盲流”的指示，但仍然未能有效地控制人口向城市的流动。这时，国家开始考虑使用有力的强制手段了。1957 年 12 月 18 日，中共中央和国务院联合发出关于制止农村人口盲目外流的指示 。联合指示规定了一系列措施，严厉制止农民进入城市，其中包括：交通部门严格检查，民政部门负责遣返“盲流” ，公安机关严格控制城市户口，粮食部门不得向“盲流”供应粮食，用人单位一律不得擅自招收工人和临时工。 当时的形势看来刻不容缓。法律政策以极快的速度推出。21 天以后，1958 年 1 月 9 日，全 国人民代表大会常务委员会第 91 次会议通过中华人民共和国户口登记条例 ，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中第 10 条第 2 款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证