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关于三农问题的调查 党的十六届四中全会明确提出：“形成全体人民各尽其能， 各得其所和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础，实 现党执政的历史任务的必然要求”，“要适应我国社会主 义社会的深刻变化，把和谐社会建设摆上重要位置”。社 会主义和谐社会是稳定有序的社会,而正确处理人民内部矛 盾，确保社会政治稳定，是构建和谐社会的必然要求和重 要途径。当前，我县出现的大规模的群众信访活动，特别 是影响面极大的集体上访活动，在一定程度上影响了我县 的社会稳定，极大地牵扯了各级领导的精力，进而影响了 我县的发展速度，制约了构建和谐社会的步伐。因此，加 强对集体上访问题的研究，认真分析集体上访的成因和特 点，探索处理集体上访的方法和措施，对于正确处理人民 内部矛盾，构建和谐社会具有十分重要的意义。为此，笔 者于今年 1 月中上旬分别深入到县纪检委、县信访办、静 海镇政府、县工业总公司等多家单位，就我县集体上访的 现状、成因等问题进行了深入座谈，在此基础上，经过认 真思考、反复论证，最终形成了正确处理人民内部矛盾， 加快构建和谐社会对天津市静海县群众集体上访问题 的调查与思考的报告。 一、 我县群众集体上访问题的基本概况及特点 通过调研，笔者了解到，自 XX 年以来，我县群众通过 信访、特别是集体上访表达意愿、反映问题已成为人民内 部矛盾的主要形式，而且集体上访总体上呈递增之势。XX 年集体上访 86 批次、2401 人次；XX 年 76 批次，2343 人次； XX 年 83 批次，3509 人次，XX 年 131 次，3442 人次。 XX 年集体上访形势依然非常严峻。截止到 10 月份，全 县乡镇局共受理群众来访 12500 件次，县信访办公室共受 理来信来访案件 5832 件次，5839 人次，比 XX 年同期的 3861 件次上升 40%，其中集体上访 112 批 5430 人次，(赴 市集体上访 11 批次，603 人次，赴京集体上访 10 批次， 501 人次)。从反映的问题看，主要集中在 4 个方面：一是 企业改制、职工下岗，置换身份方面的问题 21 批 1788 人 次，占信访量的 30.9%；二是农村土地征用和土地调整方面 的问题 24 批 1485 人次，占信访量的 25.5%；三是土地补偿 款分配及服兵役问题 19 批 545 人次，占信访量的 9.3%；四 是村干部以权谋私及经济方面的问题 11 批 400 人次，占信 访量的 6.9%。 从 XX 年我县群众集体上访情况看，呈现六大特点： 第一、内容上的集中性。群众反映的热点、难点问题 相对集中。在农村，由于中央对农村政策的调整和近两年 风调雨顺，农民对土地的重视程度逐年提高，对土地调整 和土地征用倍加关心，造成本年度因土地问题的集体信访 居高不下;同时由于一些村干部工作作风不民主、廉洁意识 不强，而村民自治意识、民主意识不断提高，由农村干群 关系紧张引发的集体访也为数不少。在城镇，由于国有企 业改制，职工身份置换，上访问题主要集中在涉及职工切 身利益的经济补偿标准等问题上。 第二、目的上的趋利性。群众集体上访所反映的问题 基本上与参与者的自身利益有关。这其中有不少是因为基 本的经济利益得不到保障，或原有的利益受到侵害而引发 集体上访，不是针对根本的政治制度，基本上属于人民内 部矛盾。如某村部分村民连续要求解决失地农民的生活问 题，要求给村民上养老保险。 第三、信访形式的组织性。有的集体上访事前计划周 密，准备充分，呈明显的组织化倾向。有的集体上访成员 在聚集串联过程中不断强化心理误区和偏激情绪，有的集 体上访一旦成势，对正常的信访处理造成极大冲击，处理 难度不断加大。我县 XX 年在土地征用、土地补偿款分配、 土地调整等问题上，有组织的集体上访和重复上访增多。 如很多集体访有牵头人、有通讯工具、有经费，经费来源 为摊派。 第四、表达方式的偏激性。集体上访人员与政府的对 立情绪越来越来越严重，对抗性增强，信访秩序混乱。有 的集体上访围堵县委、县政府门口，冲击领导办公室，影 响了正常的办公秩序；有的集体上访人员在政府机关过夜， 滞留时间长达 28 小时。赴市、进京上访人员情绪行为激烈， 劝返难度大，重复上访率高。有的进京集体上访人员长时 间围堵国家机关门口，在 XX 滞留 70 个小时，严重影响了 国家机关的正常办公秩序和首都的社会稳定，严重损害了 我县的形象。 第五、时间上的择机性。每逢重大政治活动或政治敏 感期，特别是五一、十一、两会期间信访量明显增强。我 县近几年出现的群众上访事件都具有这个特点。 第六、问题处理上的复杂性。从集体访反映的情况看， 很多问题纠缠交织在一起，解决难度较大。如反映农村征 用土地及土地补偿款分配、村干部经济问题及工作作风的 问题往往交织在一起。同时，老百姓眼前利益、局部利益 明显，想法要求与政策之间距离过大，因此给问题的解决 带来很大的难度。 二、 诱发我县群众集体上访的因素 改革的深化触动了部分群众的切身利益 当前，我县正处在改革的攻坚阶段。改革是经济关系、 社会关系的全面调整，社会经济成分、组织形式、就业方 式和分配方式的变化日益深刻地打破了“大一统”的权利 结构和平均主义的利益关系，使他们的社会权利和利益越 来越以市场化的方式来实现，这对于解放生产力来说固然 是十分重要的，但对于社会不同阶层的不同社会群体来说， 改革则可能意味着利益上的损失。改革愈深入，这个问题 就愈加突显出来。在我县国有企业的改制中，职工从传统 的所有制关系中、从传统的产权关系中、从传统的社会保 障关系中退了出来，下岗分流成为现实，随之而来的养老、 医疗保险等事关职工切身利益的社会保障等问题必然会大 量出现；另外，由于有的企业在改制时，受政策或条件制 约，职工的一些工资福利待遇没有彻底解决，随着时间的 推移，问题逐渐暴露。在农村，随着国家重点工程加快发 展及我县城镇规模扩大，工程建设用地及工业发展用地需 求强劲，县城周边等地区的耕地逐步被征用，有些农民为 此而失去土地，而相关政策、法规规定的征地补偿标准相 对较低，滞后于经济发展的水平。如根据土地管理法 的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助 费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补 助费的标准，分别为该耕地被征用前 3 年平均产值的六至 十倍和四至六倍。两项之和低限是十倍，高限是十六倍， 最高不得超过 30 倍，这个标准不论是低限还是高限，都远 远不能够保障农民失地以后的长远生计。由于补偿费用过 低，而且没有完善的农民保障措施，极大地触动了农民的 切身利益，这些问题又不可能在短期内得到解决。为了自 己的权益，他们不得不讨个说法，数量庞大的集体访队伍 应运而生。 一些干部工作中的官僚主义作风加剧了群众的不满 面对深刻的社会变革和客观上广泛存在的人民内部矛 盾，我县各级组织和广大干部总体上是适应的，能够及时 对群众思想、生活要求做出回应，能够公正有效地维护群 众的正当利益，对许多新情况新问题的处理也是好的，使 大量矛盾没有转化为纠纷。但工作中也有不适当的方面， 主要表现：一是工作不到位，“拖”出集体访。有的地方 和部门的领导干部不能严格执行信访工作责任制，对群众 越级上访只满足于领回当地，解决问题的力度不大，有的 对初信初访不够重视，致使问题久拖不绝，造成群众重复 访和越级访增多；二是有关政策不落实，工作方法不当， “激”出集体访。这种现象在征用土地、拆迁工作、农村 两委工作作风中非常明显。如某村支部为改善村民吃水问 题，多次与县有关部门联系，最终达成了协议。为解决资 金短缺问题，村两委班子研究决定将村里的部分耕地以每 亩 200 元的价格承包出去。由于此决定事先未与村民商量， 村民以村干部行为违反了村民委员会组织法为由，多 次到上级政府反映此问题，而改善吃水的问题也就此耽搁 了下来。三是决策不当，“惹”出上访。 部分群众不能按正常渠道、正常方式反映问题 改革意味着利益关系的调整，出于趋利避害的本能， 人们往往会追求自身利益的最大化，一旦利益受到冲击或 者没有得到满足，群众就会有种种反应，其一是能够顾全 大局，只要讲清道理，就能够达成条件，多数群众是这种 情况；其二是思想观念滞后，还没有形成与市场经济条件 相适应的主体意识，依然习惯于把解决问题的希望寄托在 政府身上，不懂得或者不愿意用自己的力量合理合法的解 决问题，这是少部分人；其三是少数群众个人利益至上， 期望值过高，致政府的政策于不顾，不切实际地提出无理 要求，相关部门已按政策解决了他们的问题，甚至给了一 定照顾，但仍满足不了他们的要求；其四是有的群众对基 层干部缺乏信任，认为基层干部不能正确处理问题，期望 越级集体访，希望上级政府主持公道；其五是个别群众法 制观念淡薄，仍然存在闹而优则仕的思想，认为问题“大 闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，企图通过越级上 访、进京集体访、甚至缠访、闹访，给当地政府和机关部 门施加压力。 三、有效化解集体访、加快构建和谐社会的对策 通过以上分析，笔者认为，在改革攻坚、体制转轨的 关键时期，群众上访量大且集中是有一定必然性的。由于 体制改革、结构调整仍在进行中，社会保障体系和法制的 健全还需要一个过程，因此群众上访中反映出来的问题和 矛盾还要存在一定时间，这是对我县集体访问题进行分析 时必须要建立的一个总的认识和判断。不仅如此，我们也 应该看到并坚信，既然这些问题是体制转轨阶段出现的问 题，是前进中的问题，随着新体制的不断完善和各方面工 作的不断改进，这些问题最终是能够解决的。同时笔者认 为，解决群众集体上访问题是一个系统工程，需要全县各 级党组织、政府、信访部门及广大党员干部群众进行多角 度、全方位的努力。其中作为执政党的各级党组织和每位 领导干部的作用至关重要。因为党是执政党、而群众是党 领导下的群众，群众问题能否得到有效解决，关键在于党 的领导干部调处群众问题能力的高低。因而，有效解决我 县的集体访问题，以保持我县社会的稳定、和谐，必须提 升每位领导干部正确处理人民内部矛盾，构建和谐社会的 能力。针对我县群众集体上访存在的突出问题，领导干部 必须提升以下几种能力： 提高推动发展的能力 如前所述，我县群众集体上访所反映的问题绝大多数 与其“最直接的利益有关”。而利益矛盾归根结底与社会 生产力有着直接的关系，生产力的水平、状况、发展速度 在一定程度上与利益矛盾互为因果，此消彼长、此长彼消。 从我县集体上访的情况看，经济效益好的企业、村庄比较 稳定。因此，只有把经济搞上去，解决利益矛盾才有基础。 这当然不是说经济不发展，解决利益矛盾就无能为力，或 者说要等到经济发展了才去解决。但正如邓小平同志指出 的，“从根本上说，手头东西多了，我们在处理各种矛盾 问题时就处于主动地位”。 提高预测、洞察能力 凡事预则立、不预则废。领导干部对集体上访事件的 洞察、预测能力来自于其超前意识，而超前意识来自于对 集体上访问题产生、发展规律的把握，来自对基层的了解， 对民情得体察。 首先，要正确把握集体上访问题产生、发展的规律。 集体上访问题的发生看似偶然，其实偶然之中蕴涵着必然。 任何一次集体上访活动都有先兆可寻。从其展开过程来看， 都是一个潜伏显露对立对抗的渐变过程。把 握集体上访问题的规律，就是把握其由隐蔽到显露、由对 立到对抗展开的规律，以预见矛盾、化解矛盾，作到未雨 绸缪、防患于未然。 其次，按照县委领导“感情要多投向群众”“要满深 激情地作好群众信访工作”“情为民所系、全为民所用、 利为民所谋”的指示精神，深入基层、体察民情，密切关 注群众普遍关心的诸如土地承包、土地征用、土地补偿款 发放、企业改制、职工下岗、分流等热点、难点问题，倾 听群众呼声，对可能出现的问题做出充分估计，作到心中 有数。如按照县委部署，到 XX 年底，我县所有国有企业的 改制工作要全部完成，目前工业系统还未进行改制的味精 厂等企业的职工下岗分流成为必然。从今年我县集体上访 反映的主要问题看，由此引发的集体上访占到信访量的 30.7%，有关领导干部必须预见到届时可能出现的问题。同 时，还要密切关注容易产生矛盾的群体，尤其是弱势群体， 把握其思想动态，捕捉诱发集体上访的信息，对易于产生 集体上访的因素及时排查。 提高科学民主决策的能力 科学的政策措施能够使人心悦诚服，激发群众的活力 和创造力，反之，缺乏公正性的政策措施，会加大社会的 不平等，激化群众的愤懑情绪，引发社会矛盾。提高科学 民主决策的能力，广大领导干部要坚持依法决策，以法律、 政策作为决策的依据。实践当中，一些本想是为了加快发 展的决策，反而得不到群众的理解和支持，甚至成为群众 集体上访的诱因，其中一个主要原因就是没有依据法律政 策办事，好事没有办好。因此，必须坚持以人民群众的根 本利益为决策的出发点和落脚点，对事关我县经济社会发 展的全局性问题，事关群众切身利益的重大问题及群众普 遍关注的热点、难点问题，决策之前，必须要经过深入调 查和充分论证，广泛听取各方面群众的意见和建议，了解 群众的意愿和情绪。 提高运用科学方法处理矛盾的能力 目前，我县群众集体上访表现形式十分复杂，往往是 参与者的合理要求与表达手段的不合法交织在一起，多数 人的合理合法要求与少数人的无理取闹交织在一起，群众 的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，处 理起来难度较大，因此，必须十分注意讲究策略和方法， 防止因为处置不当或官僚主义作风，造成矛盾激化，影响 社会稳定。 首先，要坚决地而不是敷衍地贯彻教育疏导方针。民 意如水，宜疏不宜堵。加强疏导，就是对于群众反映强烈 的突出问题要积极解决，对于群众提出的合理要求要主动 办理，对于群众提出的应该解决又有条件解决的问题，一 定要及时妥善解决，对于一时解决不了的或某些过高的要 求，给予明确答复，争取群众的信