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关于城乡一体化发展新模式的若干思考 改革开放 26 年来，广州经济保持高速发展，GDP 年均 递增 12%，成为世界经济史上的一个奇迹。广州市制定了未 来 20 年建设现代化大都市的宏伟目标。要实现广州市委、 市政府提出的宏伟目标，必须适应国内外竞争的新环境和 经济社会发展的内部新需要，转换经济社会发展模式，不 断探索具有广州特色经济社会科学发展之路。 中央根据全国经济发展的新形势，提出以人为本，全 面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，强调统筹 城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与 自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的要求。温家宝 指出“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重 中之重。当前，我国农业发展又处在一个关键时期。适应 我国经济发展新阶段的要求，实行工业反哺农业、城市支 持农村的方针，合理调整国民收入分配格局，更多地支持 农业和农村发展。要围绕提高农业综合生产能力，实现粮 食稳定增产、农民持续增收，从多方面加大支持力度。” 在广州经济发展格局中，农业所占的比重虽然不是很大， 但 “三农问题”仍具有全国的共性。广州经济社会发展现 阶段的主要矛盾是城乡差距拉大，生产力布局不尽合理， 经济发展和社会事业不尽协调，整体经济社会效益未充分 发挥。主要表现在经济发展、社会发展和城市规划与土地 规划的不协调，城区土地开发成本日益提高，城市建设成 本上升，城市服务业竞争力下降，城区环境恶化，市区镇 村可支配财力失衡，低收入农民和外来工与城市居民生活 差距拉大。 因此，我市应完善发展思路，更新发展模式，不断解 决发展中存在的问题，探索有广州特色的城乡一体化发展 新模式。形成城市与农村和谐发展，人与自然和谐相处， 工业发展与环境相协调的现代化和谐社会。 一、探索有广州特色的城乡一体化发展新模式的现实 意义 (一)城乡一体化发展是构建和谐广州的必然要求。 妥善解决“三农”问题，全面推进城乡一体化是建设 和谐社会的重要内容。 广州在城市化建设过程中，存在着环境污染、交通拥 挤、住宅紧张、城乡环境差异等问题，要建成“林在城中、 城在林中、蓝天碧水、交通便捷、居住舒适”的现代化生 态型大都市，需要拉开城市建设布局，将广州 7443 平方公 里统一规划布局，协调城乡建设和经济发展。因此，占我 市土地面积 70%的广大农村地区，是我们今后城市发展、生 产力布局和生态保护的主要区域，是我市生态型大都市希 望所在。和谐发展蕴含内容丰富，包括经济与社会、城市 与农村、人与自然等多种关系，只有统筹兼顾，处理好各 种关系，才能构建现代化的和谐广州。广州有 220 多万农 业人口，切实解决好“三农”问题，统筹城乡协调发展， 逐步消除城乡二元结构，是构建和谐社会的必然要求。世 界经济发展的实践表明，一个国家在工业化初始阶段，农 业客观上承担了为工业化、城市化提供积累的任务；当工 业化、城市化达到相当程度后，自身积累和发展能力不断 增强，具备了反哺农业、支持农村的能力，这是加快推进 现代化建设的成功之道。近年来，我市国民经济进入平稳 发展，进入工业化中期阶段，而我市农村大部分地区，仍 然未能充分分享城市经济发展带来的成果，体现在城乡差 距扩大，农民人均收入较低，农民社会负担较重，农村环 境卫生较差，基础教育薄弱，农民居住环境杂乱无序，成 为我市现代化大都市建设的主要薄弱环节。因此，为加速 发展我市农村现代化，应当采取工业反哺农业、城市支持 农村的方针和积极措施，以实现工业与农业、城市与农村 协调发展。 (二)城乡一体化发展是广州经济社会模式转型的必然 出路。 林树森书记指出:广州经济社会发展模式的转型，不仅 需要转变经济增长方式，还包括经济社会协调发展、工业 与农业、城市与农村协调发展、人与自然的和谐发展，涵 盖了经济、社会与人的方方面面以及相互之间的辩证关系； 对发展的成果不仅要看发展的速度，更要用发展的协调性、 公正性、可持续性来衡量；不仅要看发展的数量，更要看 发展的质量以及所付出的各种成本；不仅要看物质财富的 积累和发展的成果,更要看发展的广泛参与性以及社会主体 是否公平地分享发展成果；实现经济社会发展模式的转型， 必须以经济增长方式的转变为基础，同时必须加强党的领 导，动员社会主体广泛参与。广州市城市经济发展必须有 广大的本地市场需求，大力发展城乡市场包括投资市场、 消费市场、出口市场，将为广州经济实现快速、稳定增长 创造必要条件。广州农村市场有待开发和开拓，农村基础 设施落后，社会事业薄弱，工业基础单薄，具有巨大的发 展潜力。广大农村地区将是广州实现经济发展的希望所在， 通过经济发展也将带动农民收入的提高并建设现代化的农 村，创造农村与城市的和谐布局。农村实现现代化将有效 化解城乡二元经济结构。加快推进农业现代化、农村城镇 化和农民市民化，在广州市区应该将市区工业逐步外迁， 提升工业产业的集聚效应，既为市区创造良好的生活环境， 又为农村发展创造新的机会和财税来源。因此，统筹搞好 产业规划，以工业化支撑城镇化，以城镇化提升工业化， 加快工业化和城镇化进程，促进农村剩余劳动力向城镇集 聚。小城镇的发展是农村城市化的重要途径。全国九届人 大四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展 第十个五年计划纲要明确指出；“要有重点地发展城镇、 积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城 市的辐射带动作用，引导城镇集区有序发展”，城市化作 为农村人口从传统分散的乡村向现代化的城市集中的自然 历史过程，是一种世界性的普遍现象。城市化是解决“三 农”问题的钥匙，是牵动中国经济社会发展的牛鼻子，也 是广州经济社会发展模式的必由之路。 (三)城乡一体化发展是广州建设生态型大都市的客观 需要。 广州市具有得天独厚的自然地理环境，与全国其他城 市相比，广州地处亚热带，雨量充沛，森林保护较好，水 土流失状况和沙漠化状况没有发生，自然灾害较少，城市 中有山有水，白云山、 帽峰山、南香山、珠江、流溪河、 增江环绕广州，是中国最适宜建设生态型城市地区之一， 也是中国少数几个不缺水的城市之一。统筹规划保护广州 生态环境资源，制定严格的生态环境保护政策将为构建林 在城中、城在林中的生态型城市，为全国构建适宜创业和 适宜居住的生态型城市创造经验。广州农村地区是广州市 构建生态型大都市的重点区域，也是广州市建设适宜居住 的城市社区的重要空间，有计划的保护和应用农村自然资 源是我们生态建设工作的重点。 、 (四)城乡一体化发展是建设有中国特色的社会服务和 社会保障事业的客观需要。 数十年来中国大部分农民缺乏系统化和制度化的保障 体系，同城市社会保障体系比较，存在较大差距，农民权 利和利益未得到有效的保护。随着广州经济进入工业化， 在经济实力不断增强的条件下，建立有广州特色涵盖全社 会的卫生、教育服务体系和保障机制具有十分重要的现实 意义，也是构建和谐广州的题中应有之义。 (五)城乡一体化发展是提高广州城市竞争力的必然要 求。 上海市今年“两会”期间提出重整上海区县功能规划， 指出：“上海今后新一轮大发展的基本区域要从现在中心 城区的 620 多平方公里扩大至整个上海 6340 多平方公里的 郊区。”上海市各区县将明确功能定位实现错位协调发展， 并将调整全市产业布局，形成中心城核心功能区、中心次 城核心区、城郊融合区、郊区和生态科技岛五种城市形态。 我国中部省份也提出中部崛起战略，河南、湖北、湖南、 江西都提出各自新的发展战略，招商引资和社会发展势头 迅猛，中央对中部省份给大力政策倾斜，并从江苏、浙江 调出得力干部调任中部省份任职，推动中部省份的发展。 美国、欧洲和日本，由于国际原材料价格上涨和汇率的变 化，并看好中国庞大的市场，国际产业资本继续向中国转 移，中国面临新的承接国际资本的战略机遇期。 二、新时期广州市城乡一体化发展面临的主要问题 (一)城乡统筹规划引导滞后，城市发展成本大幅增加。 规划是城市建设和发展的龙头，是城市发展的灵魂。 目前，广州市城市规划实际存在两种体制，市区规划与农 村规划分割，各自发展。城市总体规划与各区、镇、村规 划不相协调，规划注重城区和近郊，农村各镇和行政村的 规划相对滞后。轨道交通规划偏重于经济发达地区，而对 边远地区的产业辐射带动效应考虑较少；农民住房存在自 发性和随意性；规划费用过高，一个行政村的城建规划少 者几十万，多者要过百万元，对于财政并不宽裕的农村， 无疑是一个不轻的负担。由于规划特别是农村规划思路缺 乏整体统筹和可持续发展理念，交通、市政、环卫、工业、 商业、环保等专业规划和各区、县级市、各镇、村规划互 相协调不够，规划超前意识不强，造成规划思路多变，建 设成本增大，社会资源浪费和产业及地区发展特色不突出 等问题。这种状况，未能充分发挥广州的自然资源、人文 资源和经济资源的优势，严重制约了广州各地区经济社会 的协调发展，影响了城市和农村现代化进程，也为今后的 治理改造和社会管理增加了难度和成本。 (二)城乡工业规划布局较分散，土地利用效益和环保 效益有待提高。 由于各行政区发展工业需要，广州市各区、县级市、 镇都相应兴办各类工业开发区，最多时总数超过了 30 多个。 由于缺乏统筹规划，各地财力不足，多数开发区投入产出 效果不理想。全市集约度高、招商引资成效好、土地利用 率高、环保效益好的仅有广州市经济技术开发区、南沙开 发区、花都汽车城等几个工业园区，大多数小型工业园区 招商引资和开发不理想，各镇村举债经营，农村负担加重， 生态环境受到一定破坏。 (三)农村基础设施建设、公共卫生和医疗保障薄弱。 广州市农村基础设施建设投资少、渠道单一。各镇村 建设投资主体仍停留在政府单一投入渠道，基础产业、公 益事业未能实行以市场化、产业化开发，社会力量为主这 样一种模式。农村垃圾处理、废水排放仍处于粗放状态， 中小型村镇企业和养殖场的“三废”处理还处于较低水平， 落后地区农村交通难、农民子弟读书难，环境问题较多。 卫生事业“重城市、轻农村、重治疗、轻预防”的基 本状况未能从根本上扭转，农村公共卫生的投入不足，农 民健康不能得到很好的保障，因病致贫、因病返贫比较普 遍。在市场经济条件下建立的乡村卫生所，与计划经济时 代己有较大变化，很多卫生所已经承包到个人手里，在药 价一路走高的形势下，现有很多卫生所对于农村医疗保障 意义不大。现阶段，农村合作医疗保障水平还比较低，发 展较好的增城石滩镇，自 XX 年开始实施新型农民医疗保障 工作，每人每月交纳 10 元作为医保资金，目前，保障面只 达到 60%。 (四)农村发展受到财政和土地资源短缺的严重制约。 广州市实行“分灶吃饭”的财政体制，从去年以来国 家严格控制土地出租、出让，取消农业税，广州市各村镇 过去通过土地出租、出让的收入和征收农业税收的收入中 断，村镇的财政收入仅够维持行政人员和教师工资等基本 开支，还有一些村镇还要负担过去经济发展的庞大债务， 用于规划和基础设施以及社会发展的财力不足，制约了各 村镇经济和社会事业的发展。广州几个中心镇由于过去征 用农民土地，至今仍欠下农民征地款。 要改善农民生活，鼓励农民进入中心镇居住和就业是 一项重要措施，但城镇发展建设用地指标不足，有关土地 调整和置换政策措施的不完善，又在一定程度上制约了城 镇的发展。建设用地规模缺口很大，农转用指标不足、基 本农田保护和耕地占补平衡压力大的矛盾还比较突出。 三、关于未来广州城乡一体化发展新模式的思考 根据中央科学发展观的新理念和国内外竞争的形势， 广州市应实行城乡一体化发展新模式，其特征是“均衡发 展，差异化发展，集约化发展、高速发展”。均衡发展是 指广州市将经济发展和社会发展相协调，城区发展和农村 发展相协调，经济发展和自然环境发展相协调；差异化发 展是指在广州市形成若干个特色产业和特色经济组团，严 格控制和划分，各地区形成差异化竞争，避免产业同构化 和产业生命周期的不利影响；集约化发展是指集中在广州 市布局留有余地的工业组团，居住用地，森林绿化用地和 城市第三产业服务区域，节约土地发展循环经济和资源节 约型产业；高速发展是指适应国际经济产业特点和信息社 会的要求，建立高速快捷无缝的人流、物流、信息流、资 金流系统，提高城市整体运作效率，实现广州经济于世界 经济的对接，吸引珠江三角洲和华南地区经济产业对接广 州。 (一)以城乡发展总体规划为龙头，构建城乡快速交通 网络，带动城乡一体化协调发展。 一是高起点编制广州市城区、 镇区、行政村三个层次 的城乡总体规划。广州市城市建设的总体规划是：“文化 广州、岭南古郡，商贸广州、国际都会，活力广州、体育 强市，生态广州、山水名城”。广州市城乡总体规划要强 化经济区域规划，加强研究和重组市区、郊区和县级市等 区域经济功能定位。在行政区未作调整的前提下，提早着 手广州经济区域的规划研究和产业布局，覆盖广州行政区 域和代管地区以及周边关联区域。通过总体规划引导城乡 统筹发展，创造农村为城市服务，城市带动农村发展的和 谐氛围，丰富广州“山水名城、国际都会”的范围和内涵。 二是建立快速便捷环保的城市农村交通体系，形成对 外四通八达，对内出行便利的人货分流综合交通运输系统。 广州交通体系应起四个主要功能，第一个功能是连接功能， 将欠发达地区和中心区域连接起来；第二个功能是环保功 能，解决特大城市交通堵塞和环境污染问题，未来广州要 实现人货分流的快速交通体系，快速轨道交通承担城市公 共交通的 50%以上客流，因此，广州轨道交通应该逐步向 10 万人以上的城镇延伸；第三个功能是产业引导功能，通 过预先规划建设快速便捷的交通体系，承担大货量、高速 流转的物流系统。广州市未来交通规划应向主要工业聚集 地、经济区域布局；第四个功能是辐射功能，通过多形式、 多层次、多功能的现代综合交通体系覆盖农村地区，提高 广州市中心城区对农村的辐射效应，改善农村交通状况， 增加级差地价，提高农村土地利用价值，这是改善农民居 住生活环境、提高农民生活质量最直接有力的措施。 (二)集约城乡土地布局，建设有国际竞争力的城乡现 代工业组团。 按照“工业入园、居住入区、 商业入场”的原则合理 集中土地布局，提高土地使用效率。进一步完善广州工业 布局，建设形成“三大三小”的工业布局，三大组团主要 布局为东部组团、南部组团、北部组团。广州开发区、新 塘、石滩为东部组团，在此区域形成高科技产业、现代电 子产业、精细化工产业、汽车零部件等产业；南沙经济开 发区南部组团，主要发展临港工业和物流业，钢铁、石化、 汽车和造船等；花都和白云区北部组团，应主要发展空港 物流产业和汽车零部件产业。在从化、番禺、增城适当建 立集中联片的“三小”区级工业园区，主要发展轻型加工 业。通过 “三大三小”工业园区的布局，承接国际产业资 本的转移，并吸引需环保搬迁和升级改造的市区企业。 工业布局上不仅要考虑片区上布局，还要考虑中心镇 工业的发展。要将中心镇工业发展纳入总体规划，解决中 心镇发展过程土地浪费严重的问题，减小工业企业对中心 镇环境的污染程度，通过缩短工业企业间的空间距离，降 低工业企业进行横向联系成本，要引导同类企业，以及产 业链条关联密切的企业向相应的中心镇聚集，提高经济集 聚效益。用地指标要向重点中心镇倾斜、向农村重点基础 项目倾斜。 工业园区的规划要预留土地给当地发展第三产业，一 来可以为工业园区提供社会服务和生活保障，二来可以分 流和吸纳农村剩余劳动力，带动农村非农人口向中心镇集 中，解决失地农民的就业问题，增加当地农民收入。 (三)实行差异化发展策略，发展有特色的农村中心镇， 打造城市卫星城。 “今日的中心镇，明日的卫星城”，建设中心镇是解 决广州市“三农”的根本途径，是广州市组团式发展和城 乡一体化的重要体现。不同的区域特点，应有不同的建设 策略，找准特色产业和支柱产业，培育中心镇后续发展动 力，形成各具特色的中心镇发展模式。通过集约化建设模 式，确保中心镇的可持续发展。 要促进农田向规模经营集中，不断提高农业劳动生产 率。小农经营模式是推动中心镇发展的一个重要制约因素。 摒弃小农经营模式，讲求农业规模经营有利于提高农业规 模效益和农业生产率，有利于培育农业自我积累、自我发 展的良性循环的农业生产经营机制。农业剩余劳动力的存 在是中心镇发展得以进行的推动力。农业规模经营通过提 高农业劳动生产率，能够使隐性农业剩余劳动力显性化， 增强促进中心镇发展的推力，进而促进中心镇发展进程。 要发展农村特色产业，宜工则工，宜商则商，宜游则 游，要利用广大农村得天独厚的“名山秀水绿地”，大力 发展投入少、见效快、环保型生态休闲产业，将广州打造 成东南亚著名的旅游会议商务休闲产业中心。借鉴湖南省 保护和开发 XX 和凤凰城著名古镇的成功经验，做好“名山 秀水”的规划，制订相应政策措施，加大基础设施投入， 实现农民就地就业，增加收入。认真研究保护和有序开发 广州市增城、从化、花都、白云等地的王子山森林公园、 九龙潭旅游度假区、XX 国家森林公园、黄龙湖森林公园、 流溪温泉旅游区、白水寨风景名胜区、大封门森林公园等 生态旅游点，全面推进广州市休闲度假商务会议旅游服务 业的建设。 认真引导农民居住向中心镇集中，不断提高中心镇发 展水平。农业规模经营可以增强中心镇发展的推力，工业 企业集中布局有利于引导农业剩余劳动力向中心镇集中， 而认真引导农民居住向中心镇集中是聚集中心镇人口的现 实环节。要以政府投入为导向，拓宽投资渠道，引导社会 资金投入中心镇建设，完善中心镇的基础设施建设，通过 环境优美，生活设施完善齐全镇区建设，吸引农民居住向 中心镇集中。农民居住向中心镇集中，有利于减小农民， 大幅度减少农民，才能彻底消除城乡二元结构。 (四)增加农民收入，缩小城乡差距。 城乡二元结构最突出的表现是城乡收入差距扩大。近 二十年来，广州市城乡收入差距越来越大，表现在城乡收 入比有增大的趋势，1985 年城乡收入比为 1.7:1，1990 年 为 1.8:1，1995 年为 2.1:1，XX 年为 2.3:1，XX 年为 2.6:1。增加农民收入，缩小城乡差距已成为解决当前广州 城乡二元结构的当务之急。 加大力度开展对农村富余劳动力职业技能培训，促进 农民转移就业，是增加农民收入的重要举措。近 15 年来， 广州农民年均纯收入构成中工资性收入的比重越来越犬， 1990 年占 12%，1995 年占 33%，XX 年占 40%，XX 年占 58%。而随着广州市工业化城市化进程加快，农业 GDP 占 GDP 的比重就会越来越少，加上农地资源的减小，务农收入 对增加农民年人均纯收入的贡献就会减小，务农收入占农 民年人均纯收入的比重，1990 年为 88%，1995 年为 52%，XX 年为 44%，XX 年为 26%。因此，促进农民转移就业， 增加工资性收入，已成为增加农民收入最重要途径。在我 国劳动力资源较为充裕的情况下，要让农民能够转移就业 就必须让其掌握新的职业技能，加大力度开展对农村富余 劳动力职业技能培训就显得尤为重要。 大力推进农业产业化，从农业内部增加农民收入，仍 然是一个不可替代的办法。一是制定和落实扶持农业产业 化发展政策。壮大现有 50 家市级农业龙头企，增强其辐射 带动能力；推动农地经营权的流转，扩大农户的农业经营 规模，提高农业经营的规模效益,从而增加农民的务农收入。 二是加大对农田(鱼塘)标准化建设力度。通过未来几年时 间，完成全市剩余 70 多万亩农田(鱼塘)标准化建设，提高 农业可持续发展水平，稳定地提高单位面积产量，提高农 民收入。 XX 年中央 l 号文件下发后，湖南省委省政府组织了贯 彻落实工作，先后下发了关于深化农村改革、促进农民 增收的若干意见，配套出台了粮食工作市州长负责制、 土地流转和发展农民专业合作组织三个文件，推进全省深 化农村改革和增加农民收入。湖南的经验对广州市如何开 展农村工作是一个有益的启示，如何增加农民收入，发展 农业，我们也要从政策扶持和政策落实上下功夫。 (五)重点推进农村社会保障体系建设，实现社会保险 全覆盖。 我国社会的保障覆盖面还太小，使农民不敢放弃土地 进城当市民。目前农村养老保障以家庭为主，同社区保障、 国家救济相结合。一是探索进城务工农民的社会保障政策， 组织他们加入有关工伤和职业病、大病医疗的社会保险计 划，在扩大养老保险覆盖面时，为他们建立养老保险个人 帐户；二是探索被征地农民的合理补偿机制。国家在征用 土地时，应从土地的收益中拿出一部分资金，并可从乡村 和个人所得补偿中抽出部分资金，为被征地的农民建立养 老基金；三是探索乡镇企业从业人员的社会保障问题；四 是在有需要和有条件的农村开展社会养老保险，推进新型 合作医疗试点，对最贫困人群提供最低生活保障水平。 湖南省 XX 县从 XX 年开始启动了农村新型合作医疗试 点工作，到 XX 年参与率达到 90.9%，全县共有 64 万农民受 益。同时，从 XX 年开始，该县还重点实施了农村特困户重 大疾病医疗救助、农村特困户救助、农村五保户供养等农 村社会保障体系建设与改革。县财政每年按全县农业人口 人平不低于 4 元的标准列入财政预算，作为