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关于行政执法责任制是法行政载体的思考 XX 年 3 月 23 日国务院发布了全面推进依法行政实施纲要 ，纲要对依法行政的目标、基本要求、深化行政管理 体制改革、建立民主决策机制、提高制度建设等 11 个方面 作出了规定和要求。但如何落实依法行政的这些要求，是 摆在各级政府面前的一个重要课题。健全行政法律体系和 行政执法监督体系是推进依法行政的两个基本要素，而行 政执法责任制恰恰是使这两个要素得以真正落实的载体和 手段。笔者认为，建立一套科学的行政执法责任制是推进 依法行政的载体和手段。 一、行政执法责任制的涵义和特点 行政执法责任制的涵义 行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向 社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系政府的 形象。长时间以来之所以出现各种执法问题，就是因为违 法没有成本或风险很低，为解决这一问题，行政执法责任 制应运而生。何为行政执法责任制呢？关于行政执法责任 制的概念，理论界主要有如下表述：一是行政执法责任是 指行政机关由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务 而依法应承担的行政执法法律后果。顾名思义，行政执法 责任即一项法律上的制度，是关于行政机关及其执法人员 在行政执法过程中应尽的义务及其所承担法律责任的制度。 二是行政执法责任制是和司法机关的执法责任制相并立的 一种执法责任制度，是指根据宪法和法律规定，规范国家 行政机关执行法律、法规的职权，明确各行政机关及行政 机构工作人员的执法责任，完善执法程序，建立过错责任 追究的法律制度。三是所谓行政执法责任制是指行政机关 及其公职人员在行政执法过程中的一种岗位责任制，即用 法律或其他规范性文件的手段明确规定每个机构实体、每 个行政职务、每个权力行使者的职位范畴、工作性质、职 责范围等，以便能够使每个行政机关和公职人员各司其职、 人尽其能、各负其责的一种行政法制度。四是行政执法责 任制是一种把执法质量和执法者个人责任联系起来的制度， 其目的在于提高执法人员的责任心和业务水平，保证执法 质量。五是行政执法违法责任,指的是行政人对其在行使国 家行政权力,处理具体行政事务的过程中违反行政法律规范 的行为及其后果所应承担的法律责任。笔者认为，行政执 法责任制是以全面推进依法行政为目标，通过明确执法范 围、执法程序，分解执法责任，将执法职权和责任承担统 一起来，制定监督制约机制和量化考评办法，对行政主体 在行政执法过程中由于违反行政法律规范或者不履行行政 法律义务所应依法承担的行政法律责任予以追究的行政机 关内部监督制度。 行政执法责任制的特点 行政执法责任制概括起来具有责任的确定性、双重性 和全过程性等特点： 一是责任的确定性。行政执法责任制通过建立一种制 度，第一次在行政管理中将行政“责任心”转化为行政 “责任制”，用建设一种与行政职权相对应的责任机制， 将责任由不确定状态转化为有明确标准可操作的规范状态 落实在每一个行政执法的岗位中，这种责任制的建设，突 破了行政管理领域“首长负责制”的局限，将职权的行政 责任分解、配置在各个行政岗位中，使具体行政管理人员 在行使职权过程中，必须兼顾责任规范，从而达到规范行 政行为的目的。按照我国行政机关层级制的特点，行政机 关内部层级之间和各岗位职能之间具有制定业务流程以及 工作顺序的程序与机制，行政机关内部各管理体系之间有 着密切的内在联系，这就决定了一个对外的行政行为，一 般要由行政机关内部多个行政岗位职能运做才能完成，这 就为对行政权力运行进行权力分解、相对设置责任提供了 可能。行政执法责任制正是通过进行职权岗位的分解，通 过对各级行政机关内部的管理权限进行重新整合，理清职 权分布，明晰职权运行环节，规范具体职权行为，既改变 了过去行政机关内部上、下、左、右职权界限模糊、上下 推委的低效率状态，又形成了各个职权岗位的相互衔接、 相互联系、相互制约的行政职权运行的“齿轮链条”，从 而使责任更加确定具体。 二是责任的双重性。行政执法责任制的一个重要内容 就是评议考核机制。评议考核是落实责任制的主要保障， 评议考核制的功能是通过对行政机关职能履行的内外部评 议和上级的考核，检查其职能履行和责任落实情况。评议 考核的功能不仅只体现在对行政责任落实和追究上，它还 体现了对行政管理活动的绩效评估。而绩效评估，是以满 足社会的需求为向导，以效益和效率相统一为原则，以效 益最大化为中心进行管理的方法和管理模式。行政执法责 任制实行的评议考核制，不只限于评价责任和追究责任， 它通过对行政执法过程中现实存在的大量属于不规范行为 进行规范，并通过设置“行政处理”的追究方式，杜绝行 政执法过程中“大错不犯、小错不断”的违规现象，再落 实行政执法责任制过程中更多的引入绩效评估为内容的评 议考核，相对于其他性质的责任追究制，不仅有惩戒的功 能、预防的功能，还具有激励的功能。 三是责任的全过程监督。行政执法责任制通过分解岗 位责任，衔接行政执法职权运行链条，最充分的将行政监 督覆盖于行政权力运行的过程中，实现了对行政行为的过 程监督。关于对行政的监督，从行政行为的全过程看，一 般化分为事前监督、事中监督、事后监督，而对具体的行 政行为的监督，主要应当在于事中监督和事后监督。目前 在我国，比较健全的行政监督机构对行政的监督，主要集 中为行政行为的事后监督，比如行政监察、行政复议、行 政诉讼等，但由于错误的行政结果必然产生不可挽回的行 政代价，错误结果的纠正起到预防功能还做不到完全覆盖 再发生的行政行为，因此，对行政行为的过程监督，曾是 行政监督的重点。而对行政行为的事中监督，由于过程复 杂、范围宽泛，各行各业的业务分类差距较大，且涉及行 政机关内部管理机制的运转，曾是监督中的难题。而行政 执法责任制的实施，正是通过理清、界定行政执法各环节、 各岗位、各流程的职权和责任，为行政机关内部管理建立 起一种上下左右规范的、严密的运行机制，这种运行机制 不仅使行政执法行为的运行过程处于明晰、公开的状态中， 而且相互之间具有制约和监督作用，当一个执行环节没有 按规范要求进行操作，那么预先设置的业务流程，便不能 流转到下一个环节，或在规定流程中留下明显的未按规范 操作的痕迹，这样，就会及时发现违法和不当的行政行为， 就会使行政行为的错误率降至到最低点，由此可见，行政 执法责任制的价值不是最大限度的追求对行政行为错误结 果的追究，而是最大限度地追求把错误的行政行为阻隔和 消除在行政行为运行过程中，解决了行政执法的过程监督 问题，真正使依法行政落到实处。 二、行政执法责任制制度是推进依法行政的载体和手 段 依法行政主要从规范行政行为的法制建设和执法监督 两个方面来实现，而行政执法责任则是这两个方面得以真 正落实的载体和手段。 行政执法责任制制度是规范行政行为的法律制度得以 真正落实的内部监督制约机制 从规范行政行为的制度建设上看，我国的依法行政进 程主要经历了四个阶段： 一是 1989 年中华人民共和国行政诉讼法的制定和 实施，对促使行政机关依法行政开启了新的一页。行政诉 讼制度的建立，确立了对行政进行司法审查的制度。根据 行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机 关及其工作人员的具体行政行为侵犯其人身权、财产权或 法定的其他权利的，可以以该行政机关为被告向人民法院 提起行政诉讼。 二是 1996 年中华人民共和国行政处罚法的颁布实 施，其真正的意义在于他在行政救济制度的基础上，建立 了一种规范行政行为的制度，对行政机关行使行政处罚的 主体、职权范围、处罚程序进行了明确规定，并明确了 “处罚法定”的原则，即行政职权只有在法律有明确的规 定时，行政机关才能为之，这是依法行政最重要的原则和 标志。 三是 1999 年中华人民共和国行政复议法的颁布实 施，它规定了“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵 犯了其合法权益，就可以提起行政复议”，这就是表明， 只要是对社会引起利益关系的行政行为，都置于行政复议 的范围之内，使行政机关对社会的管理行为最大范围的置 于公民、法人或者其他组织的监督之下。 四是 XX 年 7 月 1 日实施的中华人民共和国行政许可 法，它对违法设定行政许可和不予行政许可、权责脱钩、 监督不力以及忽视公民对行政事物的知情权、参与权和监 督权的行为规定了法律责任，明确规定了许可权的行使必 须与责任相统一，向社会公开许可的主体、依据、内容、 过程、内容、过程及结果，规定了许可听取意见制度、说 明理由制度、听证制度、举报投诉制度等。这有利于促进 行政机关依法管理、依法办事，有利于公民、法人和其他 组织参与行政管理，并对行政机关进行监督。 这四部规范行政行为的法律在某种程度上确实推动了 依法行政的进程，但随意行政、执行法律采取简单的实用 方式、违反法律目的执法、曲解法律行政的行为还比较严 重。出现这些问题的主要原因是责任不具体，并且缺乏全 过程的监督。因此，行政执法责任制是规范行政行为的法 律制度得以真正落实的内部监督制约机制。 行政执法责任制是完善现行执法监督机制并使其发挥 作用主要手段 目前，我国对行政的监督已经形成一套比较完备的监 督体系，包括人大的权力监督部门、行政专门监督机构的 监察部门、内部监督的行政复议部门、司法监督的行政诉 讼部门等，但在其内部结构和运转过程中还存在以下三个 方面的问题：一是监督主体受制于监督客体，缺乏必要的 独立性和权威性。现实中我国以系统内部自我监督为主， 行使监督权的专门机构大都存在于行政机关内部，受上级 业务部门和同级党委、行政机关的双重领导因而监督者与 被监督者同时又是上下级的隶属关系，这种联体的结构形 式，监督难免软弱无力。二是监督机制运行单向，自上而 下的监督较为有力，而自下而上的监督薄弱。在行政机关 层级监督中，由于行政机关担负着繁重的行政管理任务， 难以投入很多力量对下级机关的行政行为进行监督，而下 级机关的主要任务是要完成上级行政机关的任务，层级监 督的中心也就自然转向对任务的完成上，工作监督可以替 代其他监督，对下级违法行为的监督，也常常因工作任务 完成的好坏大打折扣。三是监督内容偏重于事后监督，事 前预防和事中控制常被忽略。行政执法责任制是从依法行 政和行政管理双重角度出发，按照分工优势和归责原则， 把握职能联系和流动的逻辑性，以执法权为监控点，形成 了一个切实符合执法实际和依法行政要求的内部执行模式， 这在行政管理领域尚属首次，这使一种执行机制的创新， 在现实中由以往被动的监控变为全面监控，由以往的局部 监控变为全面监控，由平面监控变为立体监控，由人工监 控变为科学监控。从而完善现行执法监督机制，并使执法 监督机制充分发挥作用。 三、建立一套科学的行政执法责任制 行政执法责任制是全面推进依法行政的载体和手段， 但行政执法责任制发挥其作用的前提是建立一套科学的行 政执法责任制。 虽然全国各地已经都在探索推进依法行政的途径和手 段，并已经初步认识到行政执法责任制的作用，但就如何 建立一个科学的行政执法责任制还处于探索阶段。XX 年国 务院发布的关于推进行政执法责任制的若干意见对推 行行政执法责任制提出了意见。本文结合意见，就如 何建立一套科学的行政执法责任制谈几点看法。 执法职权分解到具体执法岗位是前提。将执法职权分 解到具体执法岗位和执法人员是执法责任制发挥作用的前 提。执法职权分解既要避免平行执法机构和执法岗位之间 职权交叉、重复，又要有利于促进相互之间的协调配合， 不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权要相互衔接， 做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。 确定每个执法岗位的执法责任是中心环节。确定每个 执法部门、机构和岗位执法人员的具体执法责任是执法责 任制发挥作用的中心环节。任何一个好的制度如果不对其 违法行为设定相应的法律责任，该制度也不能得到贯彻执 行。地方各级人民政府可以采取适当形式明确执法部门的 具体执法责任，执法部门应当采取适当形式明确各执法机 构、执法岗位以及执法人员的具体执法责任。 建立健全评议考核机制是关键。行政执法评议考核是 评价执法工作情况、检验执法部门和执法人员是否依法行 政的机制，是执法责任制发挥作用的关键环节。 评议考核 的主要内容是行政执法部门和行政执法人员行使行政执法 职权和履行法定义务的情况，包括行政执法的主体资格是 否符合规定，行政执法行为是否符合执法权限，适用执法 依据是否规范，行政执法程序是否合法，行政执法决定的 内容是否合法、适当，行政执法决定的行政复议和行政诉 讼结果，案卷质量情况等。评议考核主体要结合不同部门、 不同岗位的具体情况和特点，制定评议考核方案，明确评 议考核的具体标准。评议考核中，要将执法部门内部评议 与外