农业综合执法规范化建设调研报告.docx

农业综合执法规范化建设调研报告 XX 是农业大市，现有耕地面积 694 万亩，其中水田 483 万亩，旱地 211 万亩，乡村人口 422 万人，XX 年市财 政收入 48.27 亿元。1999 年以来，根据农业部关于进一 步开展农业行政综合执法试点工作的意见，我市所辖 6 个县、市相继成立了农业执法大队，在种植业方面实行了 综合执法。XX 市也于 XX 年底成立了农业执法支队，是目前 湖北省市、州唯一实行种植业综合执法的农业行政管理机 构。为更好地推进农业综合执法的发展，受农业部委托， 我们围绕农业综合执法规范化建设问题开展了调查研究， 现将有关情况报告如下： 一、我市农业综合执法规范化建设所取得的成效 1、健全了执法体系。一是健全机构。所辖 6 个县、市 均经当地编委批准成立了农业综合执法机构，其中松滋市、 石首市为全额拨款事业性单位，江陵县、公安县、监利县、 洪湖市为差额拨款事业性单位。市一级更是在 XX 年底以原 XX 市种子管理站、农药管理站和植物检疫站为基础，将原 XX 区和沙市区种子、农药、植物检疫执法机构的人、财、 物及债权债务整体上收组建成立了市农业执法支队，对外 加挂“XX 市种子管理局”和“XX 市植物检疫站”牌子， XX 年底经湖北省人事厅批准纳入参照公务员法管理事业性 单位。二是明确职能。全市综合执法机构运行模式主要有 二种：第一种是小综合执法运行模式，职能主要以种植业 为主，依法履行种子、农药、肥料、植物检疫、农业环保、 绿色食品、农产品质量安全等农业综合执法工作，如市农 业执法支队、松滋市、公安县、监利县、石首市。第二种 是大综合执法运行模式，如洪湖市农业综合执法大队职能 涵盖种植业、畜牧业、农机监理、饲料业，江陵县农业执 法大队职能涵盖种植业、农机监理、饲料业、渔业。三是 保障经费和装备。据统计，全市 7 个综合执法机构 XX 年财 政共拨款 176.7 万，人均 0.76 万元；XX 年财政拨款 182.7 万，人均 0.78 万元；XX 年财政拨款 186.2 万，人均 0.8 万 元。共有执法车辆 16 辆，有照相机、摄影机等取证设备 25 台，速测设备 12 台，基本能够维持执法需要。 2、完善了执法制度。近几年，全市农业执法部门积极 探索创新，完善执法制度，为促进农业执法规范化建设起 到了重要保证作用。一是认真贯彻落实行政许可法， 公开办事程序。将有关行政许可的事项、条件、数量、程 序、期限及需要提交的材料目录进行公示，并纳入政府行 政服务中心集中办理，杜绝执法人员失职渎职、滥用职权、 徇私舞弊、玩忽职守等违法行为发生。二是建立立案、调 查取证、审查三分离的农业违法案件办理机制。立案实行 农业行政主管部门主要领导负责制，由农业行政主管部门 法制机构和综合执法机构主要负责人对立案条件、管辖权 要进行合议，规避办案风险。调查取证实行主办负责制， 由案件主办者承担对证据材料的真实性、合法性的责任， 承担由于自身过错造成案件撤销、败诉、赔偿等相应的连 带责任。审查实行案件审查委员会制度，由案审委员会对 案件有关证据材料的合法性进行审查，集中研究后提出处 理意见。三是建立执法责任制、行政执法责任追究制。建 立了执法人员考核档案，奖优罚劣，动态管理，将执法人 员的执法行为与年终考评挂钩，从制度上保证执法人员依 法行政、文明执法，避免损害群众利益的事件发生。四是 建立部门之间相互配合的联动机制。农业部门充分发挥农 资打假牵头部门作用，争取当地政府支持，建立了农资打 假领导小组联席会议制度，定期召开领导小组成员会议， 研究部署农资打假工作，解决了部门与部门之间职能交叉 的问题，避免重复执法、多头执法，强化了与公安、工商、 质检等部门配合，形成了农资市场齐抓共管的良好局面。 3、稳定了执法队伍。全市 7 个农业综合执法机构编制 批准人数 228 人，实有在岗人员 232 人，其中参公编制人 数 54 人，事业编制人数 168 人。在岗人员中，具备大学专 科以上文化程度的有 137 人，法律专业毕业 7 人，有 201 人持农业部颁发的行政执法证。XXXX 年，有 178 人参加 过省级组织的执法培训，有 20 人参加过农业部组织的执法 培训。在队伍建设方面，各级农业执法机构都以规范化建 设为重要抓手，不断提高执法队伍整体素质和业务能力。 一是抓内部规范管理。制订了农业执法回避、投诉接待、 党风廉政建设、学习教育培训等制度，使内部管理做到了 制度化、规范化。二是抓执法公示。在主要农资市场设立 了执法公示牌，公示了执法内容、依据、程序、收费项目 及标准，公布了打假举报电话，主动接受行政相对人和社 会各届的监管。三是开展集中整训。XX 年至今，我市先后 采取封闭式，半军事化管理，分四次对全市农业执法人员 进行了集中整训，整训以整顿作风、整顿纪律、整顿精神、 培训法律法规、培训业务知识、培训执法技能等“三整三 训”为主，使我市农业执法队伍精神面貌明显提升，思想 作风明显改善，纪律观念明显增强，执法水平明显提高。 四是严格绩效考核。将规范化建设与党风廉政建设、业务 工作等一并纳入绩效考核范畴，年终进行考核评比。同时 制订了奖罚制度，引入了激励机制，充分调动执法人员积 极性。 4、规范了农资市场秩序。一是强化日常监管。全市农 业执法部门采取日常检查、交叉检查、联合检查等形式， 围绕重点产品、重点区域、重点对象，对种子、农药、肥 料等农资市场开展经常性检查，仅今年就开展检查 200 余 次，检查农资门店 3000 余个，查获违规农资 35 吨，使农 资生产经营活动不断规范。二是突出专项治理行动。每年 春季开展以种子为重点的打假保春耕活动，夏季开展以农 药为重点的专项整治行动，秋季开展以种子、肥料为重点 的打假保秋播活动。三是规范整顿农资市场。要求每个农 资经营门店都达到“六有六无”，即有经营资质、有质量 承诺书、有农资经营须知、有主推品种公告、有完整的商 品购销台账和规范的生产经营档案、有合格的检验检疫证 明，无无证生产经营行为、无假冒伪劣农资产品、无未经 审定的主要农作物品种、无来源不明的农资产品、无明令 禁止的农资产品、无坑农害农事件。据统计，近三年来， 全市依法查处各类农资违法案件 600 多起，吊销各类许可 证 100 多份，查获假劣种子、农药、肥料 100 多吨，调处 农资纠纷 300 多起，挽回农业直接经济损失 3000 多万元， 使我市农资市场秩序逐年好转。 二、存在的突出问题 1、综合执法职能缺位比较严重。我市各级虽然都成立 了农业综合执法机构，但由于省级以上政府、编办至今没 有出台有关农业综合执法体制改革的指导性意见，使得综 合执法职能缺位、失位现象严重。一是综合执法机构性质 差异大。我市批准成立的 7 个综合执法机构在人员编制、 岗位设置、机构级别、经费来源等方面都不一致，没有统 一的标准。二是综合执法职能缺位严重。我市农业综合执 法运行模式主要是以种植业小综合为主，由于“三定”方 案不全，各地综合执法机构受委托执法的职能也都不一致， 其中农业环保执法、农产品质量安全监管等都不同程度的 存在缺位、失位现象。 2、执法经费保障不足。目前经费不足是各级农业综合 执法机构面临的最突出问题，严重影响了执法工作的正常 开展。绝大多数综合执法机构都是采取罚没款按比例返还 的办法解决执法经费，致使违法行为罚而不绝、处而不死。 一是重处罚轻管理。对企业违法行为一罚了之，不责令改 正，不没收违规产品，只要交了罚款就可以继续经营。二 是重收费轻服务。收费不检验、不检疫、以收代罚现象还 时有发生。三是乱收费滥罚款现象杜而不绝。部分地方不 按项目、标准收费，而是巧立名目收取品种推广费、试验 费，甚至和企业商量收取保护费，“三乱”现象屡禁不止。 3、执法队伍建设滞后。由于农业行政执法起步晚，各 地农业行政执法人员多数都是原专业站的农业技术推广人 员，缺乏对法律法规的系统学习，执法经验不丰富，实际 办案能力不强，与规范执法、依法执法、文明执法的要求 存在着一定差距。同时，基层从事具体执法工作人员参与 培训的机会少，虽然部、省每年举办多起培训班，但多侧 重于领导干部的政策理论培训，对基层从事具体执法工作 人员的办案技巧、法学理论培训少，造成基层执法人员素 质普遍偏低，违规执法、不文明执法行为时有发生。 4、农资市场监管任务艰巨。一是企业多。我市农资经 营企业达 3000 多家，部分从业人员素质偏低，诚信经营意 识不强，专业技术知识缺乏，导致假冒伪劣农资流入市场， 损农、坑农、害农的案件时有发生。二是品种多。国家和 湖北省每年审定各类主要农作物新品种近百个，登记农药 和肥料新品种近千个，造成农资市场品种多、乱、杂，给 管理增加了很大难度。三是广告多。由于农药、肥料广告 审查由农业部和省级农业行政主管部门两级负责，审批、 管理由工商部门负责，造成基层电视台农药广告铺天盖地， 一些农资经销商为扩大市场份额，乱取商品名，夸大药效， 虚假宣传，误导农民，在社会上造成了一些不良影响。四 是农资销售平台下移。目前农资零售平台已下移到乡镇村 组，给管理部门依法打击违法农资带来较大困难。 三、加强农业综合执法规范化建设的建议 1、理顺体系，准确定位综合执法功能。从目前已经实 行综合执法的经验做法来看，农业综合执法体系建设可以 农产品质量安全为主线，自上而下采取大综合模式，即将 农产品质量监管、农业投入品等行政处罚职能集中起来， 实行一个机构对外进行执法管理，在主管机关委托的权限 范围内开展执法工作，并接受主管机关的领导、指导和监 督，切实履行好农业部门的法律宣传、贯彻与执行职能， 维护好本辖区农资和农产品市场的正常经营秩序；法律、 行政法规授权的执法职能，仍由法律、行政法规授权的执 法主体承担，在县一级，植检、农机监理可保留机构，与 农业行政综合执法机构实行一套班子、两块牌子；将行政 处罚权从技术推广和经营服务机构中分离出来，执法中涉 及的试验、检测、鉴定等技术性工作，由具备资质的事业 单位具体承担。同时，效仿公安、工商等部门，农业综合 执法机构实行垂直管理，做到上下衔接对口，市场管理一 盘棋，避免有禁不止、政令不畅的现象发生。 2、纳入“三定”，保障综合执法经费编制。建议将各 级农业综合执法机构纳入参照公务员管理范畴，实行定编、 定岗、定员，保证执法的公平公正性。其依据：一是公 务员法第一百零六条规定“法律、法规授权的具有公共 事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员， 经批准参照本法进行管理。”二是国务院关于加强市县 政府依法行政的决定规定“完善行政执法经费保障机制。 市县行政机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预 算予以保障。”三是农业法、种子法、农产品 质量安全法等法律法规都明确规定将相关工作经费纳入 同级财政预算。 3、加强培训，提高执法人员整体素质。要针对目前基 层执法人员普遍存在执法水平不高、办案经验不足的问题， 按照“内强素质、外树形象”的要求，安排专项经费有组 织、有步骤、有计划地进行农业执法人员法律知识教育和 执法业务能力培训，不断强化执法队伍的政治素质和法律 意识，提高执法水平。同时，要增强服务意识，树立崭新