司法局论文：对新形势下司法鉴定工作的思考.docx

司法局论文：对新形势下司法鉴定工作的 思考 全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定自 XX 年 10 月 1 日实施以来，司法鉴定统一管理体制改革顺利 推进，管理工作得到进一步加强，在维护司法公正、构建 和谐社会方面收到了明显效果。但是在贯彻落实这一决 定的实践中，我们遇到一些实际问题，运行机制不太顺 畅，有待进一步优化。 一、存在的问题 对司法鉴定统一管理的权限设置不完善，对鉴定工作 缺乏有效监督。 建立统一的司法鉴定管理体制是决定的核心，也 是最大的亮点。全国人大常委会决定对司法鉴定的管 理作了规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴 定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照 本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编 制和公告。”随后，司法部制定了司法鉴定机构登记管 理办法，明确了司法部和省级司法行政部门的管理职权， 并规定省级司法行政机关可以委托下一级司法行政机关协 助办理有关工作。据此，各省、市、州司法行政部门纷纷 出台相关实施意见，对司法部、省级司法厅和市级司法局 的管理职责进行了细分。 然而，纵观当前对司法鉴定统一管理的规定，对县级 司法局关于管理司法鉴定的职责却未予明确规定，甚至只 字未提。在司法实践中，为保证诉讼活动的效率性，我们 通常在县级区域设置相应的司法鉴定机构。事实上，对基 层各司法鉴定所的日常监督、管理、检查和监督，省、市 级司法局难免会鞭长莫及或者力不从心，对管理县级司法 鉴定机构的许多工作需要由县级司法部门来完成。这种管 理责权规定的不完善，使司法行政部门在实际运作中处境 尴尬，造成管理不到位、不规范现象还比较普遍，这不能 不说是司法鉴定统一管理设置的一个缺陷。 司法鉴定机构设立比较简单，难以满足各类司法工作 需要。 为了解决司法鉴定机构受理鉴定范围不明确的问题， 决定第二条规定了由国家统一管理的三类主要的司法 鉴定对象：即法医类鉴定、物证类鉴定和声像资料鉴定。 但是在司法实践中，除以上三类主要的司法鉴定种类 外，还有不少发生在诉讼中的专门性问题需要进行专门性 的司法鉴别和判断。如，建设工程质量检测、农产品质量 检测、产品质量检测等。虽然，决定第二条第项还灵 活地规定了“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高 人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴 定机构实行登记管理的鉴定事项。”但是，在司法部、最 高人民法院、最高人民检察院未商定之前，全国各地的司 法鉴定机构大多只是按照决定已经明确的三类鉴定种 类进行设置的，这就造成鉴定机构不健全，难以满足各类 司法工作的现实需要。 此外，为了严格对司法鉴定的统一管理，有些地区对 新设司法鉴定机构的核准登记工作进行了数量上的限制， 例如湖南省司法厅关于做好司法鉴定管理工作的若干意 见中规定：“对于同类鉴定事项确因现有机构、人员不 能满足诉讼需求的，要注意当地同类别机构的数量、分布 情况等因素,严格标准，合理发展，原则上每个县不超过两 家、设区的市不超过三家，省会不超过五家。”虽然，司 法部颁布了规章，提出对司法鉴定机构设立应当符合统筹 规划、合理布局、优化结构、有序发展的要求，但司法鉴 定的设立是核准制，对于不符合布局要求的鉴定机构不予 核准缺乏法律依据。 综上因素，这样也就限制了司法鉴定有效的竞争约束 机制，造成工作的被动和鉴定周期过长，“三大类”以外 的司法鉴定机构和司法鉴定人的管理无法可依等。 对司法鉴定的配套法律不完善，给司法鉴定工作增加 了难度。 由于决定实施后，与之相关的法律没有得到及时 修改，配套的法律、法规、规章滞后，妨碍了统一司法鉴 定管理体制的建立。 以刑事诉讼法的规定为例：刑事诉讼法第 120 条第二款对刑事案件中人身伤害的重新鉴定作出了明文规 定，即：“对人身伤害的医学鉴定有争议需要重新鉴定或 者对精神病的医学鉴定，由省级人民政府指定的医院进行。 ”这一条文中规定的“医院”与决定中阐明的统一管 理的“鉴定机构”是否为同一概念？无疑是不相符的，给 解决重新鉴定中存在的疑难争议问题带来了新的疑问。 关于对决定与刑诉法的不同理解，有人认为决 定是以后法的形式对刑事诉讼法等相关内容予以修正， 其效力理应高于刑诉法中对司法鉴定相关内容的规定。但 是在实践中有的部门认为，刑诉法等属于全国人大制定的 基本法律，而决定是属于全国人大常委会制定的普通 法律，基本法律高于普通法律，除非刑诉法对相关内容进 行修改。 医鉴一体、危害无穷。 目前，各地在设立法医类鉴定机构的通常做法是，由 技术力量较强、设备设施先进、实力雄厚的医院为发起人， 由医院院长担任法定代表人，根据情况确定医院内部行政 管理人员兼任机构负责人，聘请公检法机关退职、退休法 医和医院内经验丰富的医疗专家、业务骨干为鉴定人的办 法向省司法厅报送相关材料，经审核登记，被统一编入名 册。 这一做法为各地司法机关和当事人的鉴定提供更多的 方便，不必必须到地级市或外地进行委托鉴定，避免造成 人力、物力、财力的浪费。但是这一做法在实际操作中却 存在“自医自鉴”的隐患，部份被机构聘请的医院医生在 看伤的过程中与伤者建立了特殊的关系，最后伤者的伤情 鉴定又由经治医生来做、伤者要求怎么写医生就怎么写， 这样的“法医学鉴定”可信度是可想而知。 对司法鉴定的提起、异议缺乏相应规定，影响了司法 鉴定的权威性。 XX 年 7 月，上海闸北发生一起震惊全国的袭警案件。 在案件办理中，侦查机关对故意杀人犯杨佳进行了精神病 鉴定，在二审法庭上，杨佳父亲及其辩护律师认为鉴定程 序违法，强烈要求进行重新鉴定，但最终被二审法院驳回 上诉。此案引起了社会对司法鉴定的质疑： 首先，能够启动司法鉴定的权利者有哪些？通常认为， 司法鉴定的启动者是指能够引起鉴定行为的，具有发动鉴 定行为的自然人或者单位。全国人大常委会决定只规 定了司法鉴定的实施主体，对司法鉴定的启动者没有作明 确规定。根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、 仲裁法等程序法中有关鉴定的规定，鉴定的主动权掌握在 公、检、法三机关司法人员手中，即鉴定程序的发动依赖 于司法人员的职权行为。但我国法律中有关鉴定的条款过 于简略，对于许多现实中出现的问题不能提供解决的原则 和方法。这种没有明确规定司法鉴定的启动者不利于当事 人及时、准确的行使自己的权利，不利于司法鉴定制度的 完整、统一。 其次，对同一鉴定客体出现多个鉴定意见时如何取舍 和调济？当事人对待证事实争议不下，提交不同的鉴定意 见时，法官该如何取信没有明确的法律依据。决定规 定各鉴定机构之间不存在隶属关系，包括没有行政上的隶 属关系和业务上的隶属关系。这可以避免当事人为了追求 更高级别的司法鉴定而带来的重复鉴定问题，但这也为法 官如何采信提出新的问题，而决定对此没有做出具体 明确的规定。 侦查机关内设鉴定机构存在面向社会办理鉴定业务现 象，妨碍司法鉴定统一管理进程。 决定第七条规定：“侦查机关根据侦查工作的需 要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定 业务。”然而，在实践中对这一规定却众说纷纭，其原因 就是“面向社会”的法律界定比较模糊，不同机关有不同 的解释，加之一些部门及其鉴定机构由于利益驱动，对执 行决定的态度不够端正，有消极抵触情绪，使这一规 定形同虚设。如某地一起交通事故的当事人委托法医司法 鉴定所做了伤残鉴定，但交警部门告诉当事人必须到公安 法医门诊鉴定，否则不予处理，当事人只得在公安法医门 诊再次进行伤残鉴定。据调查，这一现象在全国各地普遍 存在，有的地区甚至出现司法鉴定机构受理的法医类鉴定 案件远远不及公安部门内设鉴定机构受理的数量。 二、对策和建议 加强宣传，进一步贯彻落实决定。 一是要继续组织广大司法行政工作人员和司法鉴定人 深入学习决定，认真领会决定要旨和精神，为进 一步推进司法鉴定管理体制改革工作做好思想保障。 二是要继续做好宣传工作，充分利用新闻媒体扩大 决定的社会影响，营造贯彻落实决定的良好氛围， 让决定的立法精神和宗旨深入群众。 三是要争取党委、人大、政府的重视和支持，为顺利 推进司法鉴定管理体制改革理顺关系。 加强县级司法行政部门对司法鉴定统一管理的力度。 缺乏监督的职能，必然产生腐败堕落的结果。县级的 基层司法鉴定机构处在矛盾纠纷的最前沿，社会关系复杂， 司法鉴定业务量大，加强对基层司法鉴定的管理显得尤为 必要。 一是进一步加强对司法鉴定人继续教育和业务培训工 作，切实提高司法鉴定人思想道德素质和司法鉴定业务能 力，树立依法依规意识，严格按程序办事，切实保证鉴定 质量。 二是在行政编制上，为基层司法局设立司法鉴定管理 机构。我省各市司法局基本成立了司法鉴定管理科，而大 部分县级的基层司法局对本辖区内的司法鉴定管理工作存 在“虚位”现象。笔者认为，要做到从严治鉴，取信于民， 必须发挥基层司法行政机关的职能作用，夯实基础，明确 各级司法行政机关的职责，按照属地管理、分工协作的原 则，确保司法鉴定工作的有序、健康发展。 三是在相关的法律、法规、规章中赋予县级司法行政 部门对司法鉴定统一管理的职权。建议今后在修改法律设 置司法鉴定管理权限时，将司法部司法鉴定机构登记管 理办法第十一条：“省级司法行政机关可以委托下一级 司法行政机关协助办理本办法第十条规定的有关工作”中 的“下一级”修改为“下级”，将管理权限可以扩大到县 级司法局，并明确规定相应管理事项。 健全司法鉴定机构的设置。 首先，要在司法鉴定行业引入竞争机制，在严格设立 标准和监管的前提下，允许并鼓励每个县设立鉴定业务相 同的机构两个以上，走竞争发展的道路，切实提高司法鉴 定机构自我管理的能力。 其次，将质量检测等与诉讼较为密切的业务列入由国 家统一监管的司法鉴定种类之一，扩大增设相应司法鉴定 机构，并加强对此专业知识人才的引进和对司法鉴定人的 业务培训。 将司法鉴定规定在刑事诉讼法总则，完善法律制度。 决定实施后，鉴于相关配套的法律制度的滞后， 建议将鉴定问题纳人刑事诉讼法“总则”的“证据” 章中，以避免司法实践中引起歧义。在编制这一法律规定 中，可以参照决定关于对司法鉴定登记管理、鉴定人 资格、鉴定机构设立、鉴定对象、鉴定人责任等多方面 作出具体规定。 同时在法条的表述上也更加严谨。例如，将决定 第十三条中的“经人民法院依法通知，拒绝出庭作证的”， 修改为“经人民法院依法通知，没有正当理由拒绝出庭作 证的”。又如，决定第六条与第三条内容重复，可以 将第六条的规定列入第三条中并行表述。 整合司法鉴定人队伍，理顺与司法机关有关部门之间 的横向关系。 一方面，进一步充实、整合司法鉴定人队伍，引入更 多的职业水准高、业务能力强的专业人员进入司法鉴定行 业，发挥其技术专长。同时，促使具有鉴定资格的医生从 兼职逐步走向专职，减少兼职所带来的一系列的弊端，适 当提高他们的劳动报酬，调动其积极性，使他们一心一意 投入到司法鉴定工作中，以更优质的服务取得社会的认可。 另一方面，严格执行侦查机关内部设立的司法鉴定机 构限为本部门侦查刑事案件服务，不再面向社会开展有偿 鉴定业务的制度。为了充分发挥公安机关和检察机关的自 侦部门保留内设的鉴定机构资源优势，规定这类鉴定机构 的鉴定业务在坚持司法行政部门统一管理的前提下，可以 接受司法机关或者社会其他司法鉴定机构的委托，协助进 行某些特定事项的鉴定。 完善司法鉴定的启动主体和鉴定人权利的法律制度。 1.对司法鉴定程序启动权的规定。 在司法鉴定的启动程序上，大陆法系和英美法系规定 各不相同。英美法系国家主要实行抗辩制，诉讼当事人可 以直接启动鉴定程序，有利于保护当事人的权利，但诉讼 程序冗长且有失鉴定的公正性；大陆法系的鉴定提起主要 在于由法官依职权进行，诉讼程序简洁，有利鉴定的客观 公正，但对当事人的利益保护不利。 我国的诉讼法在将司法鉴定委托权赋予司法机关的同 时，也给当事人以司法鉴定申请权。但这种申请是否被司 法人员采纳，则完全取决于司法人员的自由意志，当事人 的申请并不具有任何约束司法人员的效力。因此，我国的 司法鉴定程序的发动有赖于司法机关的职权行为，当事人 在启动方面的权利极少，与当事人承担法律的责任不相协 调。 笔者认为，可综合英美法系和大陆法系的做法，设定 某些法定必要鉴定事项赋予当事人一定的司法鉴定程序启 动权。即：在当事人提出鉴定申请后，只要符合法律明确 规定的某类案件或某种情况必须交付鉴定的情形，司法人 员对此无自由裁量权。法定之外其它的情形，由司法机关 以附理由的裁定或决定的形式决定采纳申请与否，并应允 许当事人申请复议一次。为此，在制定专门的调整司法鉴 定活动规范的法规的时候可增加规定：鉴定人对进行鉴定 具有申请权；必要鉴定事项；司法人员不同意当事人申请 鉴定应作附有理由的说明；对司法机关的裁定，当事人可 以申请复议；对委托鉴定活动的监督等。 2.对统一鉴定意见的程序设定。 为了维护司法鉴定的统一性和权威性，避免出现同一 鉴定客体存在多个不同鉴定意见的现象， 笔者建议设置两 级鉴定终结制度。具体设想是：各司法鉴定机构互不隶属， 接受委托从事司法鉴定业务不受地域范围限制，对各司法 鉴定机构进行资质评估，参照司法鉴定机构所在地的行政 级别分出等级，按县、市、省、国家分为四级，当需要对 鉴定意见进行重新鉴定时，可以由司法机关采纳当事人意 见不受区域限制选择高一等级的鉴定机构进行第二次鉴定， 高一等级的鉴定为终结意见。并规定国家级鉴定为最高等 级鉴定，对影响重大、案情复杂、争论较大的案