国家所有、农民承包制土地制度的初探.docx

国家所有、农民承包制土地制度的初探 徐州师范大学城市与环境学院 杨奎奇 中国矿业大学图书馆 宋振铃 摘要：土地产权制度是决定一国经济发展的根本制度 之一，然而由于历史原因，如今我国农村集体土地的产权 探索却还在起步阶段。文章系统提出的国家所有、农民承 包制是一个具有探索性质的产权制度，其尊重历史与文化 背景，以市场经济制度结构为出发点，明晰产权，促进产 权合理流动，使土地这一在我国极为稀缺的资源得以有效 配置，且操作上化繁为简，有效可行。 关键词：土地产权制度；承包制；农村土地制度；土 地所有制 土地产权制度是决定一国经济发展的根本制度之一， 也是社会发展中处理公平与效率的关键因素，资源有效配 置的前提与保证。尤其我国是一个人多地少的国家，更应 该加强土地的科学管理，使土地做到合理使用。然而由于 历史原因，我国的土地产权制度还不成熟，处于探索阶段， 尤其是农村。 一、我国现行的土地所有制度 我国现行土地所有制度是国家所有制和集体所有制， 在广大农村主要采用的是集体所有、家庭承包制。集体所 有、家庭经营在改革初期极大地调动了农民的积极性，使 生产力得到恢复，且至今发挥着重要作用。但随着城市化、 现代化速度的加快，市场经济制度的采用，它也出现了许 多问题。表现在：近期，改革初期高速发展的势头不再， 农村劳动生产力停滞不前，与城市比较相对收入越来越低， 农民种粮积极性下降，政府有关农业政策指挥失灵，土地 流转受到限制，联产承包责任制遇到了新的自身难以克服 的矛盾。 二、集体土地所有制、土地承包制的弊端造成目前的 混乱局面 所有权本质上是划分不同利益主体边界的法器，划分 得越清楚说明所有权的形式越好。这个原则就是个人所有 者的利益不因形成共同所有权而受损，所有权任何时候都 应当是所有者利益的保护者而不是损害者。 而我国农村的土地集体所有制完全不具备以上共同所 有权特点。农村土地集体所有制以及建立其上的土地承包 制是在计划经济时期产生的。土地集体所有制事实上是受 到严格管制的土地所有制形式。集体土地所有权与国有权 的不清晰，既不是所有权也不是使用权。在此基础上集体 与村民成员之间权利更是模糊。承包权是什么，难以界定。 目前，由集体所有制所引起的问题千头万绪。表现在：集 体土地所有权的主体模糊，形成主体虚位；土地产权缺乏 稳定，土地周期性调整使农民无法对特定地块的地权形成 长期而又稳定的预期，其不利于激发农民对土地投资的积 极性；土地不能自由买卖等。 三、当前改革的主要观点及不足之处 由于历史的原因，我国的土地改革有其复杂性。因此 各种小范围的探索方式层出不穷，理论上的有：私有化， 纯国有化，保持当前集体所有制需要完善的观点等等，但 它们都有不足之处。 私有化 私有制就是将目前农民承包的土地、宅基地无偿分配 给农民个人所有，变为个人所有的私有财产，作为私有财 产受法律保护。 从市场经济制度考虑，土地私有制是最能发挥其资源 的有效配置功能的，只要注意抓好税收、金融政策、社会 财富二次再分配和相应地防止土地过度集中或过度分散的 法律问题。但考虑到我国的历史与现实，我们又不能贸然 采用这种制度，它的突变所产生的政治、社会、心理、文 化风险无法预知、冲击太大、成本较高。 纯国有化 典型的是国有租佃制，即将目前由村集体所有的土地 收归国有，由国家行使所有权，农民向国家租佃土地。它 避免了农民的短视行为随意出售土地，产生私有化导致的 土地过分集中和垄断；弱化小农经济的私有意识，避免土 地新的分散经营。国家可以依据需要调控自如。但是国有 化的方式难以选择，是采用赎买还是无偿剥夺。操作上难 以实现，谁来代表国家，如何杜绝土地出租时的权力寻租 问题。 保持当前集体所有制需要完善的观点 这种观点认为，目前我国农村土地集体所有制中存在 的种种问题不是集体所有制本身的问题，而是农村土地集 体所有制怎么实现、怎么体现的问题。这种观点认为改革 的方向应该是在保持农村土地集体所有的基础上，通过一 些措施，如以村民小组为单位重新界定农村集体土地的产 权主体，明确土地产权主体的权利、义务，界定产权与行 政权的职能边界。但土地集体所有、农民具有承包权一直 有其法理上的和操作上的尴尬之处。集体所有、个人承包 是在满足国家所有基础上，国家给集体的部分土地所有权， 是集体代为行使部分管理权，权利边界不清；而集体内部， 是以本村户籍认可为本村人口，土地不可以流转给外人， 以保持承包土地的稳定性土地承包上添丁不增土、去 丁不退地的政策。诸如此类的矛盾，采用修修补补的策略 与现代市场经济根本是格格不入，只能增加混乱使局面更 加复杂。比如土地流转的问题，要想建立大流通使资源在 全社会范围内进行优化配置就必须允许将土地卖给本村以 外的人甚至城里人，但这就突破了原来集体土地法律定义， 村集体所有这个概念就没有存在的必要了。 这里，笔者提出一个新的土地产权制度，国家所有农 民承包权，国家所有农民承包制。 四、国家所有、农民承包制 国家所有、农民承包制的定义 现在农民承包的土地所有权归国家，使用权归农民， 取消集体所有制。国家直接将土地使用权和建立在此之上 的使用权期限内的出租权、部分发展权、地役权、抵押权 等出租给农民，农户对承包权拥有继承、交换、赠与等权 利。国家不收取任何租金或名义上收取 1 元租金，租期 70 年或更长。在土地用途管制下土地承包权可以自由交易， 交易对象不受限制，交易市价所得归当时土地承包户所有， 到期当时土地的承包者有绝对的承包优先权。国家要终止 承包权，必须以接近市价的合理价格收回，用来购买当时 拥有土地承包权的农民手里的承包权。产权权力 XX 于使用 权略低于所有权，但不绝对低于所有权，但法律范围仅限 定在国家农民之间。 理论依据 按照现代产权理论，产权是一种社会契约，其核心是 能够自由流通、自由交易。一个有效产权只要做到权利主 客体明确、清晰，权利边界定义明确，产权在产权体系中 的等级地位与关系合理即可。国家所有农民承包权的主体 是国家代表机构即县级土地管理部门和农户，客体是农民 现时所承包的耕种的土地。权利上我们知道产权权利是自 然人法人占有、处分客体的行为边界的界定。此处国家所 有农民承包权包括现时土地承包者有优先向国家无偿承包 现时所承包的土地的权利，任何人和任何组织无权剥夺； 在农用地农用的用途管制下承包者有如何耕作、收益、处 分、抵押、出租、变卖、交换、赠与等权利；当国家终止 承包权，土地承包者有要求国家以接近市价的合理价格征 收征用权。目前土地的产权的基础是所有权与使用权，前 者解决的是土地归谁所有的问题，使用权解决的是土地由 谁使用、怎么样收益和处分的问题，另外还有发展权、地 役权，出租权、抵押权等。产权在产权体系中的等级地位 与关系方面，国家所有农民承包权权利 XX 于使用权略低于 所有权，但不绝对低于所有权，是一种使用者权利多于通 过使用权获得的土地产权，但国家所有农民承包权法律应 用领域仅限定在国家农民之间，限定在国家农民之间的一 级交易市场。此项产权制度与其他产权制度可以成体系存 在而不相互矛盾，因此可以作为具有我国特色的土地产权 权利制度之一。 制度优点 1、名义上土地归国家所有，在上一次延长土地承包期 30 年的基础上，逐渐固化这种所有制关系，使用权给农民， 因为不允许收取任何租金，所以实质上与承包没有区别， 因此减少了政治、社会风险，同时制度转变成本也很小。 2、建立在此项产权制度之上的其他产权制度与之可以 成体系存在，产权边界明晰，在农用地用途管制下国家不 允许干涉农民种植行为、交易行为，国家不能单方改变使 用期限、土地使用价格。政府对土地的调控只能通过税收、 价格等调控手段间接调节。 3、土地的集体所有概念消失，村集体与内部成员之间 权利义务边界模糊，集体意志绑架个人意志，利益不能有 效分割，退出、进入受限制的问题得以解决，可以进行土 地的集约化经营。 4、扩大了交易者的范围，在农地农用管制下土地可以 卖给本村村民，可以卖给其他村村民，也可以卖给城市里 的自然人和法人，加大了土地、资金和人力资本的合理流 动，给资源有效配置提供了前提，使土地资源可以在全社 会范围内进行有效配置。 5、减少了侵农害农事件，农民拥有土地证，法律关系 确定，维护权利有了底气，走申诉、法律诉讼渠道变得可 行。法官也有法可依，自由裁量权缩小。 6、由于减少了乡、村两级机构的功能，也就精简了机 构，压缩了人员，还乡政府、村委会本应具有的职能。强 化治安和服务等职能，如同城市里的小区物业管理一样， 使它没有决定农民收入的权利，农民的各项收入与它无关。 由所有者变为协助监管人，落实承包合同的实施情况，对 于违反规划、土地法的行为予以劝阻，对于不听劝阻者， 有义务向县级土地管理部门汇报。由所有者变为协助监管 人，村集体和乡失去了土地使用的支配权，就会相应减少 村集体和乡一级土地的违法使用。 国家所有农民承包制是可以理解为为了我国土地政策 延续性上所产生的一种新的土地产权制度，它类似于国家 所有农民永佃制，但又不完全相同。权利义务不一样，承 包户不交任何租金或名义上交 1 元租金，事实上政府对种 粮户还要给与补贴，但国家征用时必须有偿取得，即出租 人与承租人权利不平等。之所以称为新的产权，就是它与 租佃的法律含义不一样，国家名义所有不用支付一次国有 化土地的巨额钱款，因为土地承包出去不收钱。但政府停 止承包要支付对价用来购买农民手里的承包权，从而减少 了政府一次土地征收征购为国有化的财政负担。 操作方法 制度首次实施时，承包关系采用尊重历史、尽量不改 变当前承包合同规定的土地范围、尽量不调整土地，经过 测量，由县级政府组织登记现有农村土地承包到户明细情 况，在上一次延长土地承包期 30 年的基础上，逐渐固化这 种所有制关系，至少 70 年，让每一户农民都拥有国有土地 宅基地使用权证、房产证、农地使用权证、林地使用权证、 牧草地使用权证等。并且法律上要保证当前土地的承包者 有绝对的承包优先权，当农民要放弃此优先权时只有省级 土地管理部门确认、农民本人到场的情况下才有效，而且 放弃也要得到补偿。 70 年满后确认承包关系时，此时有些土地已经过若干 次土地流转，法律上要保证当时拥有土地承包权的土地承 包者有绝对的承包优先权，当农民要放弃他的优先权时也 要严格确认，并且放弃承包权同样要得到补偿。 对于乡镇企业用地，符合规划要求的可以保留，对于 土地租金可以减免；不符合规划要求的要使它退回所占土 地。对于当前没有承包出去的土地，进入县级土地储备库， 择机进入土地市场。 通过试点国家所有、农民承包制，如果可行就应该以 立法的形式确定下来，建立完备的法律体系，使农村土地 问题有法可依。总之，土地的改革尤其是土地产权的改革 是一个复杂过程，我们必须采用系统工程的原理，兼顾