我国公用事业监管的法治路径

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国公用事业监管的法治路径 【摘要】公用事业是指基于公共 利益考虑而为民众提供所必需的产品和 服务的产业，主要包括通信、电力、自 来水、天然气等，事关民生福祉和社会 和谐稳定。目前，我国公用事业的监管 虽有较大进步，但仍存在法制不完备、 监管体系不健全、群众满意度不高等问 题，因此，政府必须树立“以人民为中 心”的思想，在全面深化改革的宏观背 景下，从健全法律制度、优化监管职能 等法治路径入手，不断完善法治监管体 系，推进公用事业建设，以增进民生福 祉。 中国论文网 /1/view-13039894.htm 【关键词】公用事业 监管 法治 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 路径 【中图分类号】D922.1 【文献标 识码】A 【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2018.1 1.011 “公用事业 ”一词源于英语 “Public Utilities”。在美国等西方国家，公用事 业与城市基础设施建设紧密关联，近乎 等同，世界银行在其报告中就将公用事 业表述为“公用事业基础设施及其服务” （utility infrastructure and services） 。在 我国，公用事业一般是指基于公共利益 提供通信、电力、自来水、天然气等特 定产品和服务的基础行业。从国民经济 角度分析，公用事业具有自然垄断、社 会公益及民生关联度高等基本属性。公 用事业的本体属性决定了其单靠市场机 制调控难以取得预期成效，故探索公用 事业监管的法治路径，需要在法律框架 体系比较完善的基础上，对该领域及行 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 业资源的竞争与垄断予以相应规范，对 社会传统习惯下的自然秩序给予相应引 导及人文关怀，更要运用法治思维和方 法将公用事业的监管纳入法治化轨道， 使其融入百姓生活，在促进公用事业发 展的进路中持续性地保障和改善民生。 公用事I 的渊源 在 18 世纪和 19 世纪的西方国家， 第一、二次工业革命的浪潮为现代规模 城市的发展提供了强大的驱动力，现代 化城市规模的扩张速度空前。20 世纪初， 现代化大规模城市均已成型。伴随着人 口的集聚和增多，城市快速发展，地理 范围扩大，城市的公共交通、道路、供 水、排水等公用事业也迅速发展并配套 成型。起初，公用事业的发展有着鲜明 的自发性，绝大部分公用事业的基础设 施建设和产品服务供给都是由私营业主 完成的。随后，西方国家逐渐发觉公用 事业设施建设不能只依赖于私营业主， 政府应当加强介入，因此政府加强了对 城市规划和建设的管控，同时实现了对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 公用事业设施建设的引导和管理。 20 世纪 30 年代，经济危机的冲 击使公用事业仅仅依靠私人提供已不现 实。受凯恩斯主义的影响，公用事业已 然被纳入西方国家的国有化改造中，英 美法等国家陆续以国有化管理公用事业 取代私人供给。在国有化的进程中，政 府对公用事业的政策转向承担着双重责 任：既承担着公用事业的提供责任，让 市民能够得到更多低廉的甚至是免费的 公用服务；也承担着公用事业的管理监 督责任，依法出台相应的管理制度，同 时配备机构和人员，对公用事业的运行 及公用事业企业的经营情况进行监管。 到了 20 世纪 70 年代，以凯恩斯主义为 代表的政府干预思想受到了质疑，在公 共事业改革上，公共选择理论逐渐成为 主导。为了努力形成政府与市场作用的 均衡，合同承包、特许经营、补助、法 令委托等监管下的授权行为在公用事业 领域被广泛采用。 纵观西方国家公用事业的发展历 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 程，其每一次兴起、变革和转型无不凝 结着人类在其所处特定时期的法律和制 度安排既要避免政府权力的过多干 预，也得谨慎处理民间的法律规避，更 需理性地正视不同价值选择层面的取向 冲突。 在我国，公用事业最早被提起是 在 1998 年 5 月 1 日施行的价格法 第 18 条，公用事业被释义为“为适应生 产和生活需要而经营的具有公共用途的 服务性行业，如公共交通、邮政、电信 等”。2002 年 12 月，建设部（现为住房 和城乡建设部）颁布了关于加快市政 公用行业市场化进程的意见 ，在遵循 促进市政公用行（事）业发展为立法宗 旨的基础上，对“ 市政公用事业 ”进行了 类型划分：“ 供水、供气、供热、公共 交通、污水处理、垃圾处理等经营性市 政公用设施” 以及“ 园林绿化、环境卫生 等非经营性设施” 。依据其立法表述， 我们可抽象归纳出公用事业的特征属性： 首先是自然垄断性，公用事业需要由特 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 定的传输供给系统承载方能完成全过程， 比如公交路线、通信频谱、自来水管线 等，其流程化的经营过程和独占性的经 营模式形成了自然垄断的特性；其次是 社会公益性，主要体现在公用事业提供 的产品大多与居民的收入、消费息息相 关，必须满足民众的生活需要，以保障 社会的稳定和福利水平的提高；再次是 民生关联性，公用事业与国计民生具有 高度的关联性，渗透于生产生活的各个 领域，是人民福祉和人权保障的物质基 础。公用事业作为国家的基础设施产业， 无疑是国民经济的重要支柱，其发展程 度也是国家经济建设和社会文明水平的 重要标志。 西方国家公用事业监管之 借鉴 为了提升我国公用事业监管的法 治化水平，需要考察与借鉴西方国家的 先进经验。近现代以来，英美等西方国 家高度重视公用事业的建设与发展，通 过改革与探索，已经取得了卓越的成绩。 实践表明，公用事业监管要获得预期成 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 效，需要采取多种措施，需要满足多方 面的条件，首要条件便是构建法律制度 框架体系，并把握好以下基本原则。 立法先行。为了防范及控制公用 事业发展和运营过程中的公共风险，美、 英、德都坚持了法制化的原则，通过国 家和地方立法，明确了包括国家、地方 政府、监管机构、中介组织、经营者、 消费者在内的所有参与主体的权利、义 务和法律责任，确立了公用事业法律制 度框架体系，做到监管有法可依。 独立性原则。独立公正的监管机 构对于市场化背景下的公用事业运营至 关重要，英美等国公用事业监管机构的 设置都体现出“ 独立性”既体现在监 管机构与被管制企业间的纵向独立，又 体现在监管机构同政府其他部门间的横 向独立。独立性不仅有利于打破政企一 体化的局面，还可实现政府与监管机构 的职责分离，前提是监管机构必须在政 府设定的政策框架范围内实施监管。 严格价格监管。大凡致力于公用 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 事业发展与改革的国家，都会对公共产 品及服务的价格做出严格、具体而详细 的规定。无论是美国对投资回报率的最 终确定，还是英国对公共产品价格的封 顶限制，都体现了公用事业价格监管方 面的审慎，因为完善的价格监管体制既 能满足民众的生活需求，又可使公用事 业经营者获得相关盈利。 监管 程序公开。建立公正而透明的监管程序， 是保证监管内容及方式合法的必要条件。 尽管西方国家监管程序的名称不尽相同， 但本质上基本涵括了监管规则的制定程 序和听证程序。公正而透明的监管程序 既能使监管机构依法合规地履行职能， 也有利于保障被监管者以及社会公众的 合法权益。 社会监督参与。社会力量和舆论 监督必不可少。在美国，独立、自发的 消费者维权组织对公用事业的运行质量 进行监督；在英国，各行业的消费者委 员会保证自身权利的实现；在德国，公 众及媒体代表可以参加政府的相关公用 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 事业决策制定的会议等。尽管方式各有 不同，但都起到了保证消费者对公用事 业运营及时监督的作用。 我国公用事 业监管面临的问题 监管法律框架体系不够完备。在 我国法治话语体系下，典型意义的法律 均由立法机关经法定程序制定而产生， 是以物质条件为基础、以合法强制为表 征的国家制定法。审视我国目前行政法 体系之构造，公用事业监管的法律制度 体系不够完备：一是没有一部统一的 公用事业监管法 ，对于公用事业监 管的法律规定散见于电力法 水法 等相关单行法之中，显得比较凌乱；二 是统一的行政程序法尚未出台，无 论是对行政违法行为的责任追究，还是 对抽象行政行为的审查问责，以及监管 行政法规的出台对上位法的援引，在制 定程序中缺少足够透明的协商、博弈、 听证等过程，监管者行政行为的赋权与 控权难以均衡；三是监管行政规章的制 定与实施，由于政出多门，难以预期， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 作为被监管者的公用事业企业的权益无 法得到保证，从而削减其公用事业持续 性投入的热情；四是关于公用事业各行 业监管的具体制度及标准规则的制定， 缺乏规范性和协调性，导致监管泛化和 效率低下，致使损害公用事业利益的违 法违规行为的成本较低，违法行为得不 到有效遏制。 监管机构的法定性不够充足。根 据建设法治国家和法治政府的要求，具 有独立性的行政监管机构的产生及其行 政权力的赋予，均须经严格的法定程序， 需要有产生特定行政组织的特别法做出 实体性和程序性的规定，并以“一事一 议”为原则。目前，我国行政主体的设 立、合并、撤销及其职权的赋予，首要 依据是周期性的行政机构改革方案，如 果地方政府行政机构的改革未能完全跟 上中央的步调，则往往会使具体的行政 行为（如公用事业的监管活动）的适法 性不够，缺乏长效机制，从而导致现实 中的监管成本增加、资源浪费和信息不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 对称。公共权力及其权力主体的恰切定 位是“国家 社会” 二元结构之各方关系 得以最终融洽平衡的前提，受行政组 织法尚未出台的制约，公用事业监管 机构的产生、变更及主体定位的法定性 和规范性显得不足。 监管机构的权能配置不尽合理。 社会总在变迁发展，科技环境下，我国 经济和社会的发展步伐加快，如地铁、 电信网络等的出现及使用，从而对法的 动态性调整和监管的系统性安排提出了 更高要求。在公用事业领域，有的监管 机构（如地方供电、供水等） ，身兼宏 观调控、中观监管和微观管理的职能， 存在条块分割、职责不够明确、权利边 界不够清晰等问题，导致在纵向及横向 的行政体系中形成了政出多门、 “九龙治 水”及“多重委托人”的结构和情形，影 响了政策的执行力，削减了法律的权威 性。由于各相关监管机构的权能边界不 清、配置不合理，监管机构往往在宏观 与微观之间摇摆不定，即使是好的监管 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 措施也有可能因跟不上形势要求而偏离 其自身政策的预期目标，而难以发挥监 控、激励、惩戒等监管职能，导致公用 事业企业无所适从，阻滞公用事业的发 展。 完善我国公用事业监管的法治路 径 运用法治思维，加强监管法规建 设。法治是调整社会关系的基石，是人 们对生存状态和生活方式的理性选择。 根据我国国情，借鉴国外先进经验，政 府对公用事业的监管要运用法治思维和 方法，以立法为先导，努力构建和完善 公用事业监管的法律、法规、规章及地 方性法规有机联系的法规体系。为此， 有以下几点建议。第一，填补立法空白。 尽快制定统一的公用事业监管法 ， 明确监管机构、监管权能、监管措施及 法律责任等，整合现有法律，修订电 力法 水法等相关法律中关于监管 的条款，以与公用事业监管法相呼 应协调，减少或避免地域、行业间的不 均衡。第二，修订行政法规。以公用事 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 业改革为核心，尽快修订补充指导性、 关键性法规，如电信条例等，特别 是c 特许经营、社会资本参与有关的 规定。公用事业的自然垄断性客观存在， 需通过规则构建形成“ 垄断之前的竞争 ”， 以引导电信、电力、自来水等行业的有 序发展。第三，修订部门规章。完善 制止价格垄断行为暂行规定等部门 规章，并配套相应的监管规则、行业标 准，明确具体法规适用范围，监管机构 在行权时有准绳约束，企业在生产经营 中的合法权益保障和责任追究均有法可 循；将公用事业利益相关者都纳入诉权 主体范畴，以使各方在权益受损时能够 拥有有效的救济途径。第四，完善监管 配套制度。从“ 政府社会 ”二元结构中 解构公用事业“ 政府权力 商业运作 民生需求”三位一体的运作过程。民生 需求是伦理基础，围绕保障和改善民生 的终极目标，如建立信息披露制度，保 障公众对各项公用事业的知情权；建立 成本审计制度，使公用事业企业公允定 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 价；不断完善听证制度，为各利益相关 方提供相互交流、相互监督、相互博弈 而最终达成一致的共享平台。 坚持适法而为，加强监管体系建 设。要充分认识到我国的公用事业管理 体制改革任重道远，需要中国特色社会 主义法治理念的指引，既要崇尚法律的 权威，也要注重对权力的制约，力求构 建和完善中央与地方相结合的、比较科 学的公用事业监管体系。第一，监管机 构要依法设立。无论国家级还是地方级 的公用事业监管机构的设立、合并、撤 销及变更等，都要依据相关法律规定、 法定程序办理，以明确监管机构的法定 主体地位。第二，要坚持独立性原则。 对公用事业监管机构依法赋权并保障其 相对独立性，独立地执法办案，在履行 监管职责方面彰显公平公正。第三，要 坚持效能效率并重原则。完善中央与地 方相结合的分层级（包括国家、省和地 市三个层级） 、分区域的公用事业监管 体制。例如，通信、电力、运输等行业， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 由于其规模和网络遍布全国，故而国家 设立了从上而下的内部垂直监管模式， 便于增强整体调控功能。为了保障监管 的及时性，要适当地向省市下级机构赋 权，切实提高监管效率。第四，要坚持 差异化原则。很多公用事业由于需要特 定的传输供给系统予以承载，必然要依 附一定的空间方位，即公用事业具有地 域性，而各地区之间的经济发展程度、 人民生活水平、风土人情习惯等会有不 同程度的差异，如果在全国范围内统一 监管必然会带来不均衡、不稳定，如供 水、供气、供暖等行业就不能照搬电力、 电信行业的内部垂直监管模式，而要以 地方性监管为主。第五，要坚持不断优 化的原则。从进化理性主义视角审视， 法治的形成源于社会生活实践。我们要 以改革创新的精神，坚持问题导向，根 据形势的发展变化，持续调整和优化体 制机制，不断完善我国的公用事业法治 监管体系。 坚持依法行政，优 化职能配置模式。如何优化中央、地方 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 各层级监管机构的职权配置及运行机制， 是处理国家与地方监管机构关系的核心 问题，也是坚持依法行政的基础条件。 为此，应秉持法治化、专业化与综合性 相结合的思路，打造各级公用事业监管 机构的职能配置模式，以实现政策制定 的刚性约束和行政措施的高效协同。第 一，要依法设置监管机构职能。依据相 关法律规定由哪个机构对哪些事项进行 监管，如何监管。因为行政机关的法外 设权不符合行政法原理，所以更要积极 创造条件，逐步改变用定职责、定机构、 定编制的方案来确定行政机关职能的做 法。第二，要体现专业化、分层级。根 据公用事业行业特点，设置三层职能配 置模式：国家监管部门要发挥宏观指导 功能，职责包括制定相关规章制度、提 出制定和修改公用事业相关法律的建议、 监督检查全国公用产品和服务、审批特 许经营资质（形式审查） 、指导各区域 监管工作等；省级监管机构要发挥中枢 性、启承性作用，职能是管控执行国家 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 的监管规章和行业标准、制定地方性法 规、监督检查本省公用产品和服务、审 查特许经营与公私合作资质（实质审查） 等；地市监管机构作为具体实施主体， 职责包括发放并年检本市（县）企业的 特许经营资质、监管本区域公用产品和 服务价格、对企业矛盾进行协调处理、 制裁违规违法行为等。第三，要体现综 合性功能。清楚划