平谷区“十二五”期间城乡经济社会一体化发展研究

研究报告第（22）期 课题名称：平谷区“十二五 ”期间城乡经济 社会一体化发展研究 研究单位：中国人民大学 牵头单位：平谷区农村工作委员会 进展情况：5 月 24 日，课题组着手该课题调研工作。先后赴马坊、 镇罗营、金海湖、东高村等 10 家单位实地调研。6 月 29 日，完成研究报告初稿。7 月 23 日，李继合区长组 织召开座谈会审议该报告，会后，课题组根据意见进 行了修改。 研究报告综述 根据国际经验，大城市在经过经济高速增长和快速城市化 后，城乡关系将随着城市空间扩张而进行重新组合，形成城乡融 合和城乡一体化发展的新形态。 “十二五 ”期间，平谷区的城乡一 体化发展面临着解决郊区农村被边缘化，以及城市与乡村发展 脱节的问题。如何发挥平谷作为北京市郊区的区域优势，通过争 取发展机会实现城乡融合，成为“十二五 ”期间城乡经济社会一体 化发展的核心任务。 - 2 - 一、现状分析与问题识别的主要结论 城市化率与城乡差距是以 50%为临界点。平谷区城市化率 达到 47.36%（接近 50%），表明城市化发展将进入城市文明向农 村文明扩散阶段，城乡一体化将主要表现为由缩小城乡差距型 向城乡融合型转化的关键时期。 二、平谷区城乡一体化推进路径 依据新城和各中心镇在平谷“十二五” 时 期所承担的区域功 能，综合考虑各乡镇区位条件、经济社会发展情况和辐射能力， 确定“1+3” 的区域城 镇集群组团。 平谷新城组团，为全区发展提供综合服务，带动全区城乡一 体化。 马坊-峪口工业组团，以马坊物流基地、工业园区和峪口工 业集中地为核心，通过各区域的经济一体化，实现城乡一体化。 金海湖组团，在带动全区生态旅游的同时，将农业、生态功 能和现代服务业连接起来，实现城乡经济融合。 大华山组团，形成具有田园特色的大城市郊区生态经济组 团，通过农村经济转型，为提高农村生态价值提供基础，通过城 乡差别化和独特性实现城乡一体化。 在上述组团基础上，实施一城多中心、精致发展和大都市背 景下的新农村建设战略，通过农村产业化和城市功能定位实现 城乡一体化。 三、发展目标 平谷区在未来 10 年城市化水平大致在 70%-75% 之间， “十 - 3 - 二五”末将在 65%-70%之间。城乡差距目标为：绝对收入差距将 控制在 15000 元/人年以内，相对收入差距将缩小为 1.5 倍；消费 水平绝对差距控制在 6000 元/人年，相对差距缩小到 1.3 倍。 四、重点领域 空间一体化构建，通过平谷新城主中心组团的生态宜居、医 疗休养、会议展览、商务办公、总部研发、休闲观光等功能的开 发与建设，承担作为京津冀门户的枢纽节点城市职能。马坊-峪 口副中心组团，作为通州和顺义制造业的延伸，使之成为北京东 部制造业发展带的重要组成部分。金海湖副中心组团，通过适度 开发高档社区，建设旅游度假设施，构建“ 两横，两纵，一环湖， 一中心”的城 镇空间 格局，并带动周边 地区的生态旅游和郊区农 业旅游。大华山组团，依托自然山水，重点发展旅游度假、观光 采摘业和都市型农业。 五、实现平谷城乡一体化的措施 （一）关于“三个集中” 1通过功能定位实现土地集中 土地的集中除了在机制上加快土地流转外，对于平谷区大 范围开展的土地流转，需要根据不同地区的发展特点，给出明确 的功能定位，才能使流转出的土地更有效使用。 2通过完善城镇体系引导集中建设 一是加强中心镇建设，二是以基础设施和公共服务建设推 动集中居住，三是按照集中居住规模和特点确定新农村建设的 顺序和主要内容。 3.通过开发模式保证农民利益实现集中居住 - 4 - 一是推广不同的发展模式，新城组团一带，采取城市化转型 模式，通过大力发展文化产业和服务业，以及建设为城市服务的 酒店公寓等房地产业，保证农民在服务业中的稳定收入，带动集 中居住；马坊- 峪口工业组团地区，采取商贸物流和产业园区建设 模式，通过物流基地、工业园区和农副产品加工园区以集散地方 式，通过为园区提供服务增加就业岗位，保证农民收入，带动集 中居住；金海湖组团地区，采取景区开发模式，不断提高农民服 务意识、服务水平，增加产业收入，带动集中居住；大华山组团地 区，通过对生态环境、民俗特点和乡村风情体验的营销，增加生 态环境附加值，带动集中居住。 二是规范建设模式，平原地区集中居住的村庄，应采取“田 园式” 新民居建 设模式； 浅山旅游区集中居住的村庄，采取农户居 住区与旅游接待区分体式建设，并突出一村一景的民居特色模 式；山区村落，采取分散式新民居建设和特色镇村建设模式。 三是推广适宜的搬迁模式，整理型村庄应统一制定改、扩建 房屋的拆迁补偿政策和补偿标准，统一城镇管理人员和机构设 置标准，对过渡中的民宅实行统一的临时建设规范和投入标准， 并规定统一的建设与搬迁程序；迁建安置型村庄应制定统一的迁 建步骤，分期分批地实施，设定统一的建设标准、居住环境标准 和补偿标准，并将原宅址进行统一规划与建设；保留发展型村庄 应制定保留与保护标准，规划住宅与产业发展用地，并通过整体 规划，集约使用土地，通过合并迁移补贴，强化新农村建设的投 入和深度，推进集中居住。 4通过适当补贴鼓励农民集中居住 - 5 - 通过补贴鼓励农民搬迁，建立放弃宅基地使用权和土地承 包经营权的补偿制度。一是参照征地补偿标准给予补偿，二是享 受在全区范围内购买集中居住区定向安置房优惠政策，三是分 类别给予转移就业补助费，有条件的镇(街)可根据本人自愿，将 一次性的转移就业补助费用于投资建设配套的生产和营业用房， 其股份收益用于解决其生活问题。 （二）土地利益优化 1土地确权 首先要使农民土地确权，通过明确土地权属利益，减少土地 流转中的摩擦。依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地 （或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。 与此同时，土地确权后对农民颁发权利证明或说明书并公示，以 增强其公信力。 2通过保护土地权属利益鼓励农民土地入股 在现有国家土地政策下，通过股权制度改革对土地制度进行 创新，对农村土地整理和农业承包地流转制度，农村用地和城镇 建设用地之间流转使用制度等进行变革。结合新农村建设，在农 村居民集中居住的基础上，鼓励有条件的农民进城，并自愿退出 承包地和宅基地，稳步推进土地向规模经营集中，逐步实现城乡 土地“ 同地同 权” 。 3建立土地流转制度 在土地入股的基础上，建立土地流转制度将促进土地流转。 对耕地部分的使用流转，可以实行区别管理、分类使用。对宅基 地部分的使用流转，可以让开发商事先与农民签订开发协议，规 - 6 - 定农民的宅基地在开发利益中的分成，并通过股份制形式分享 开发利益；通过加大政府的安置资金，填补宅基地置换资金缺口。 4通过城乡利益互换实现土地高效经营 一是将分散在新城周边的集体土地（这些土地已经不适合发 展农业，实质上已经作为城市用土地的一部分）以当地的市场价 格、农民以产权入股等方式，遵照现有利用性质，将土地资源全 部整合后，按照城市土地开发标准和模式进行开发。二是将平原 地带既有农业又有工业的土地进行合并，实行农村土地与城市 利益互换，进行开发。三是在山区生态乡镇，以生态价值核算与 土地利益挂钩方式进行开发。 （三）增强自身发展能力 城乡一体化需要通过农村与城市融合、农业与城市经济融合、 农民与市民融合，才能使自身能力不断得到增强。在整个融合过 程中，集体经济、专业合作社（中介）和农民自身都是重要因素。 1充分利用生态资源发展农村经济 一是做足做高生态旅游，二是做精做细生态农业，三是建立 农村经济与城市经济的联系，积极争取外部管理技术，通过中介 公司，积极推广公司加农户方式，通过公司运作提供产供销链条 的专业服务和管理；按照国际农产品标准，管理农业品质，提供 技术，规范生产，通过契约方式保证农民固定收益。 2大力培育和扶持农民合作社 第一，培育多元化农业经营组织。第二，建立农民与各类经 济组织之间的利益联结机制。第三，发展农业社会化服务。把发 - 7 - 展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，通过农民 组织合作社，构建农业社会化服务体系，带动农村发展。 3建立新集体经济组织管理集体资产 一是以村集体组织为基本单位，由农民以现金或土地承包 经营权入股的形式组建开发公司，公司治理结构由村委会和村 民集体大会决定，村委会管理公司（或外请专业公司）运作，农民 具有监督和投票权，村民以确权的土地份额和入股现金份额分 得公司利润。二是同一产业的生产者自愿联合组建的股份合作 社和农民专业合作社，以产权为核心，建立现代企业制度和治理 结构。 4通过培训增强农民就业能力 一是努力发挥政府在农民就业能力培训方面的作用。政府 与用人单位合作，由政府为雇佣者和被雇佣者作信誉担保，由用 人单位进行技术能力培训。二是进行重点培训。根据区内的建设 项目和规划项目，对岗位有单项技能要求的，要进行集中和高强 度训练。三是通过社区网络，建立学习机制。通过社区组织和固 定节目，建立针对特殊产品的零散经营和生产经验的专业培训 栏目和交流平台。 5积极扩宽就业渠道 一是通过基层就业服务站与区外用人单位联手，建立有组 织的供需机制，不断扩宽就业渠道；二是设立非营利性的正规就 业中介机构，增加供需信任度；三是不断完善农业户籍人口在非 农部门就业的社会保障，促进农民在非农产业中就业；建立农业 服务行业的就业基金，鼓励农民独立或联合创办农业服务公司， - 8 - 将这部分人员的就业纳入城镇劳动就业保障，通过推动农业产 业化促进农民就业正规化。 (四) 创新管理体制 1合并行政单元 为促进集中居住