由“省管县”改革看国家权力纵向配置

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 由“省管县”改革看国家权力纵向配置 摘要：本文从我国实行“省管县” 的改革入手，来研究权力的纵向配置。 不以传统意义的单一制和联邦制为视角， 而是跳出国家结构形式的框架，从中央 集权与地方分权的角度来分析国家权力 的纵向配置。进而提出“ 地方自治 ”是解 决目前宪政国家在中央与地方关系配置 困境的最优方案。 中国论文网 /2/view-12984274.htm 关键词：国家权力的纵向配置； “省管县”；地方自治；中央与地方 中图分类号：D630.1 文献标识 码：A doi：10.3969/j.issn.1672- 3309（s）.2012.05.51 文章编号： 1672- 3309（2012）05-121-02 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 权力，是我们生活的不可逃避的 永恒话题。不同的社会，权力表现出了 不同的形态，专制社会集中权力、垄断 权力并神化权力，民主社会则分配权力、 分享权力并世俗化权力。不论处在哪个 时代，或是对待权力采取何种态度，你 都不可以漠视权力，回避权力。 从古至今，不论从理论上来看还 是从社会政治经济文化生活的实际层面 来看，权力始终是国家面对的根本问题 之一。国家的政治制度是围绕权力和权 利这对关系构建和展开的。同时，在国 家形成的漫长过程中，也阐明了国家权 力的运作与行使是人类社会集体的事情。 因此，任何国家都必须构造一个权力运 行的系统，并把国家权力分配在系统中 的各个组织之中，来保障国家权力有序 有效地行使。国家权力配置分为横向配 置和纵向配置，横向分配是国家权力在 立法机关、行政机关、司法机关等之间 进行的分配，纵向分配是国家权力在中 央国家机关和地方国家机关之间的配置。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 近些年来，我国对权力的纵向配 置作了重大变革实行了“省管县” 的 改革。之所以说“ 省管县”是改革，是因 为我国改革之前实行的是“市管县” 的体 制。在我国的经济发展和社会转型过程 中， “市管县”体制确实发挥了积极作用， 但是，随着社会的发展，特别是计划经 济转向市场经济， “市管县 ”体制在实践 过程中，诱发了诸多法律规范，经济利 益、行政管理和城乡关系等方面的新矛 盾。为了缓解这些矛盾和克服县乡的经 济发展困境，我国做出“ 省管县 ”决策。 具体说来， “省直管县主要包括：一是 强县扩权改革；二是实行省直管县 的财政体制。 强县扩权是指对经济 发展较快的县市进行了扩权，把地级市 的经济管理权限直接下放给一些重点县。 省直管县的财政体制即用集权的办法， 通过行政控制的手段，确保县级财政优 先用于县乡工资发放，并用行政控制手 段，约束县乡债务失控的问题。 ” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 “省管县 ”的确给城乡经济特别是 县乡经济带来了活力，提高了效率。但 是， “省管县”制度是否能够适应未来的 经济形式的变化，能否在经济相对落后 的中西部欠发达地区茁壮成长，能否从 根本上改变结构性的政府和市场之间的 关系中的冲突等等问题上还是未知 数。于是，我们就要探讨纵向权力配置 中的中央和地方到底应该是怎样的关系 才是良性关系？到底怎样的模式才是适 合一国国情的模式？到底集权和分权的 维度与界限在什么地方？等等一系 列亟待厘清与解决的难题。 说到国家权力的纵向配置，我们 首先想到的是国家的结构形式，进而想 到的单一制和联邦制，从而产生一个误 区，联邦制和单一制代表这两种截然不 同的权力结构安排形式：前者必然是极 力主张地方分权，后者必然是一味强调 中央集权。不可否认，无论是从实践还 是从理论方面来说，单一制和联邦制肯 定存在着差别，但“ 联邦制 ”和“单一制” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 是两个范畴，并包含了很广的范围，不 可避免，两者也存在很大程度的重合。 不少联邦制国家都倾向于中央集权，如 典型代表印度：印度虽然是联邦制， 但在许多方面更接近于典型的中央集权 制国家，各邦只享有有限的自治权。联 邦宪法规定了联邦和各邦之间的权力划 分。联邦议会可以为全国或任何部分地 区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内 任何部分地区制定法律。与之相对应， 单一制国家也有倾向并且突出了地方自 治，我国就是典型代表。我国的单一制 就包括了港澳特别行政区的高度自治以 及契合我国国情的民族区域自治。因此， 在笔者看来，有意义的讨论不是联邦制 或者单一制，而是中央集权和地方分权 的问题。之所以会与国家结构形式相关 联而引起广泛讨论，是因为联邦制比较 来说更注重地方自治的一类国家，而单 一制是相对而言更注重中央集权的一类 国家而已。其中最根源的问题也不是联 邦制或者单一制相对单一的范畴能够全 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 然昭示的。 对于以往，处理中央与地方关系 的时候，我国一直存在“ 一放就乱，一 乱就抓，一抓就死，一死再放”的恶性 循环，显然，历史和实践证明，中央不 能依靠简单的收权放权来解决问题，而 是要制度创新。建立新的博弈规则，提 高双方的博弈双拼。力求在满足地方需 求的前提下达到全局的利益均衡。若要 制度创新，笔者认为目前最优的中央与 地方的关系模型是地方自治。根据弗朗 西斯科契伦伯格的理论，中央地方 政府关系的模型变动可以从自治模型或 者整合模型的角度来分析。自治模型反 映除了关于中央一地方政府关系的传统 自由主义观点。在这种观点下，国家局 限于监管地方政府的活动，从而把中央 和地方政府分成两个不同的领域。根据 整合模型，中央一地方政府关系被当成 一个功能性问题而非两个分离的政治领 域来处理。地方政府参与到整个社会过 程中，至于在责任承担方面，应采取务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 实与灵活相结合的处理原则。宪政国家 的制度体制的构建过程中，必然会面对 一个永恒的问题谁应该是宪政国家 框架下最重要的政治机构。对于这个问 题，自治模型和整合模型是有很大区别 的，这种区别体现出了关于地方政府的 两套规范理论：自治模型认为地方政府 应该高度自治；整合模型认为国家是拥 有至高无上统治权的机构，但它可以给 各种附属性政治机构授权。整合与自治 有许多不同类型，并且他们处在不断变 化的过程中。一个关键特征就是地方政 府享有一些来自中央政府的自治权。另 一方面，地方自治政府在不论单一制还 是联邦制国家中发挥作用。因此，地方 政府是在一个更大的政治秩序下被整合 了。 19 世纪以来，地方自治业成为一 个世界潮流，在不同类型的当代社会里， 的确正在形