1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析

1994年以后省级预算外收入膨胀的原因分析 行管专业 马元燕 00114302 【论文摘要】 预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分，分权化改革为预算外收入打 开了缺口，自此，它便一发不可收拾起来。94 年的分税制改革不但未制止住预 算外收入狂涨的势头，反而使它如脱缰野马般更加难以控制。究其原因，笔者 认为，一方面 94 年的分税制改革由于只划分了收入，不界定支出，造成地方财 政支出比重过大，当地方政府的本级财政收入不足以实现财政支出的时候，地 方政府就只有两个选择：一是寻求中央的转移支付，另一个则是向预算外发展。 另一方面，由于我国现阶段还没有建立起与分税制改革相配套的完善的转移支 付制度，这又使得地方政府无法从中央获取足够的财政支持，那么向 “外”发展 似乎就成了地方政府的最后一个选择了。 【Abstract】 Off-budget fund is an extremely special part in the public finance of China, decentralization carved out a way to the development of the off-budget income, and it has become out of control from then on. In 1994,the new tax systems fostered this tendency. In this paper, the author tries to analyze why the taxation reformation in 1994 cannot hold up the ascending tendency of the off-budget income. And the paper will concentrate on these three major reasons, one is the incomplete tax reformation in 1994,the second is the dissatisfied transfer payment system and the third is the nonstandard management of the off-budget fund. 预算外收入，指的是“国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府 职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的 未纳入国家预算管理的各种财政性资金” 。虽然学界专门论述预算外资金的 专著并不多见，可是在许多讨论公共财政问题的著作中，都会涉及到预算外资 金。例如，黄佩华女士在她的中国：国家发展与地方财政一书中就提及预 算外资金的问题。她认为， “缺乏征税权和发现从上级政府获得的转移支付不可 靠，使地方政府积极寻求扩大预算外收入” 。通常认为财政预算仅仅负担 “吃饭财政” ，真正要促使地方经济增长和为地方政府提供更多服务筹措资金， 只能靠发展预算外收入。94 年的分税制改革是为了取消以前中央与地方政府间 的讨价还价式的包干制度，建立一个明确和稳定的收入分配机制。可是由于地 方政府并没有真正意义上的税收自主权，结果必然导致预算外资金的超常增长。 本文将视野集中于 94年分税制改革后省一级的预算外收入状况，探讨为何 94 年后的预算外收入会如脱缰野马般不可控制地膨胀起来。 一、问题的描述 在 80年代的分权化改革以前，预算外收入在我国财政收入中只占一个较小 的比例，它还远不足以影响国民经济的发展。如 1952年，预算外资金为 13.62 亿元，相当于当年国家预算收入的 7.8%。1958 年，对财政体制进行了较大的改 革。财权大幅度下放，国家对企业实行全额利润分成和超计划利润分成。国家 还将四项费用改由利润留成中抵支，四项费用由预算内转为预算外。一些地区 和部门自筹兴办的企业，利润不上缴预算。这样，预算外资金也就迅速增加。 到 1960年预算外资金达到 117.78亿元，不过也只是相当于国家预算收入的 20.6%。而且，1961 年，中央就决定对经济实行“调整、巩固、充实、提高” 的方针，对预算外资金进行了清理整顿。1963 年预算外资金只有 51.85亿元， 相当于国家预算收入的 15.1%。文革时期，各项财政制度遭到破坏，各地、各 部门擅自设立预算外项目，乱收费、乱摊派，划预算内收入为预算外收入的现 象相当普遍，从而扩大了预算外资金的规模。到 1976年全国预算外资金达到了 275.32亿元，相当于国家预算收入的 35.5%。 从建国初期到 1976年文革结束， 预算外收入一直都只是不受重视的“丑小鸭” ，就算偶有出头，也马上给人打压 下去。 转折点就在党的十一届三中全会，十一届三中全会以后，我国进入了经济 体制改革的新时期，财政管理体制改革和调整措施的实施，使地方、部门和企 事业单位的预算外资金迅速增加，规模也迅速扩大。1978 年，全国预算外资金 为 347.11亿元，相当于国家预算收入的 31%；到 1985年，达到 1530.03亿元， 相当于国家预算收入的 83.3%；到 1992年达到 2878.59亿元，相当于国家预 算收入的 97.7%。 这一时期，预算外收入可以说已经由不起眼的“丑小鸭”蜕 变成引人注目的“天鹅”了。预算外收入不单止增长得极快，而且它已经可以 与预算内收入平分秋色，互别苗头了。 那分税制出台后的情况又是怎么样呢？从图一可以看出，从 92年之后，预 算外收入在中央与地方的比重开始出现较大的分歧，到 1999年，地方的预算外 收入比重已经占到 93.2%。从地方预算外收入的绝对值来看（图二） ，1999 年已 经达到 3154.72亿元，与 1993年的 1186.54亿元相比，增长了几乎 2倍。 分权化改革使地方政府尝到了预算外收入的甜头，地方政府食髓知味，胃 口也就渐渐大了起来，把一部分本该属于预算内的资金归到预算外。这缺口一 打开，预算外收入便一发不可收拾。据我们所收集到的数据分析可知，70 年代 初，预算外收入仅占预算内收入的 15.2%。可是，实行了财政承包制之后，它 就一路往上飙升，到了 1992年，它与预算内收入几乎可以平分秋色。94 年的 分税制改革并未使预算外资金的增长有所缓和，反而使它像脱缰野马般不受控 制地向前狂奔。1996 年，河北省的预算外收入与预算内收入之比是 104.13%， 也就是预算外资金甚至超过了预算内资金。可见，预算外资金已成为一种不受 正规财政管理约束、却又足以影响国民经济增长及其结构的一个变量。 图一 中央与地方预算外收入比重（%） （见附页） 图二 93-99 年预算外总收入（亿元） （见附页） 由此，我们提出了本文的中心问题：为何 94年的分税制不但无法缓和预算 外收入的增张，反而使它如酵母般膨胀起来呢？下文拟从我国 94年的分税制改 革、我国现阶段的转移支付制度和预算外收入的管理方式这三大方面尝试对这 一问题做出解释。 二、分税制的缺陷 分权化改革给中央带来了某种程度的财政危机，财政包干制使中央的税收比例不断下 降，中央甚至到了要向地方借钱的地步，而分税制正是在中央出现财政危机时提出来的新 制度。 1993年，国务院颁布了关于实施分税制财政管理体制的决定 ，决定从 1994年 1月 1日起，中央与地方实行分税制。这次分税制改革的原则和主要内 容之一是：“根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方 税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套 税务机构分别征管” 。 分税制的目的很明确，就是让中央政府重掌财权。有了财权，中央才能更 好地“渗透”到社会的每个角落，才能控制住地方政府，才能从宏观上调控经 济的发展。可以说，这次的分税制改革是集权性的，而税权的适当集中对中国 这样一个实行单一制的大国来说是必要的，可惜的是，这次的分税制改革是不 完善的，它最大的缺陷就在于它只是划分了收入，而没有界定支出。 94年的分税制改革之后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年 下降，从 1993年的 79.2%下降到 2001年的 47.6%；中央政府的财政收入占整个 财政收入的比重却明显上升，从 1993年的 20.8%上升到 2001年的 52.4%。 （具 体数据参见表一） 表一 中央、地方税收收入划分情况 单位：% 收入分享年份 中央收入 地方收入 合计 1991 26.1 73.9 100 1992 25.9 74.1 100 1993 20.8 79.2 100 1994 55.2 44.8 100 1995 53.1 46.9 100 1996 50.1 49.9 100 1997 51.4 48.6 100 1998 49.5 50.5 100 1999 51.1 48.9 100 2000 52.2 47.8 100 资料来源：中国税务年鉴2001、 中国财政年鉴2001 中央与地方的财力何以出现此等逆转？奥妙就在税种的划分上。在划分税 收时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入 或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、 征管难度大、征收成本高的中小税种。事关中央财政收入的税种改革已经到位， 而事关地方财政收入的税种改革则还未落实与完善，这就直接影响了地方税收 体系的建立。例如，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革 后，商业改征增值税，不再征营业税，这就削去了地方一大块收入。此外，铁 道、银行、保险公司的营业税又归中央财政，这样，地方从营业税中根本拿不 到多少收入。而对地方最有希望的拓宽了税基的城建税，到目前则还未完善。 因此，目前地方的固定收入还处于不稳定状态。 若是只看收入的话，或许有人会认为与世界其它国家相比，目前我国地方 的税收收入占全国总收入的比例还是比较高的。可是，只要再看看中央与地方 的支出比例，我们就可以理解地方政府为何觉得捉襟见肘、入不敷出了。在分 税制改革前，地方政府用 68.4%的相对财政收入支撑 59 .0%的相对财政支出责 任，而在分税制改革之后，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直 在 70%左右的水平上波动。也就是是说地方政府用 49%的相对财政收入支撑了 70%的相对财政支出责任。 从我们计算得出的财政自给率中可以看到，在 1994年的分税制改革之前， 大部分省份的财政自给率都达到 80%以上，一些经济较强的省份甚至达到 100% 以上。可是在 94年这一比率明显下降，大部分省份的财政自给率只能维持在 50%左右，在接下来的年份中，这一比率也一直维持在 40%-60%这一水平上。以 浙江省为例，在 93年，浙江的财政自给率是 133.27%，94 年这一比率马上降到 61.84%，随后几年里该比率依然维持在 60%左右。 （具体数据参看表三，见附页） 在我国这么一个单一制的国家里，中央从自身的利益出发，必然强调集权，而高度的 中央集权，虽然对于国家集中财力有效地实施宏观调控有积极作用，但在事实上，却远非 如此简单。在中国，每个省政府都管理着一个近乎中等规模国家的广阔领域，地方政府当 然同样需要庞大的财政支持。特别是在分权化改革之后，地方已不再只是中央在地方的延 伸和代理机构，它已经成为了一个有其独立利益的实体。它担负着地方社会的管理、兴办 地方社会事业、保障地方的社会福利和社会经济发展等职能，同时，它还兼有辖区内相当 庞大的国有资产所有者职能。可是，在分税制改革之后，一方面中央把财权高度集中，在 税收分享上削弱地方政府能取得的比重；另一方面，中央又把更多的事权层层下放给地方 政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策， “中央请客地方买单”的现 象大量存在。如中央制定的支持下岗工人再就业的优惠政策、启动房地产市场的优惠政策、 支持技术创新和技术改造的优惠政策等都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地 方财力。 表二 1987-2000 年中央政府与地方政府支出比重 （%） 年份 1978年 1988年 1995年 1998年 2000年 中央支出 46.13 38.60 33.65 38.92 36.03 地方支出 53.87 61.40 66.35 61.08 63.97 合计 100 100 100 100 100 资料来源：财政部数据。地方支出包括中央政府的专项转移支付。 可见，在分税制改革中，中央政府一方面把财权上收，一方面又把公共品 供给的大部分责任推给地方，造成地方的财政支出比重过大，财政自给率大幅 下降。那么，当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政 府就只有两个选择：一是寻求中央的转移支付，另一个则是向预算外发展。因 此，下面我们将探讨，为何中央的转移支付无法弥补纵向财政缺口，从而使得 地方政府不得不向“外”发展呢？ 三、不完善的转移支付制度 财政转移支付是指中央政府的财政收入转作地方政府的收入来源以满足其 支出需要的一种政府间财政分配制度。 实行分税制，并不意味着地方政府拥 有足以自我平衡的税收收入，划归地方支配的税收仅仅是地方相对稳定的一部 分财政收入，其收支差额应通过中央政府的财政补助或转移支付予以弥补。 所谓财政的纵向不平衡，指的是中央政府与地方政府之间完成事权所需财 力与收入来源的不平衡，一般表现为中央财政收大于支，地方财政收不抵支。 而中央政府和地方政府的职能不同正是造成财政纵向不平衡的客观原因。中 央政府负有宏观调控的责任，集中财力和进行财力的再分配是中央政府实行宏 观调控的重要手段之一。为此，中央政府一方面需要集中税基广、增长快、潜 力大的税种；另一方面，处于管理上的便利，相当支出责任主要由地方政府承 担。很明显，在这种收支划分格局下，地方政府的自有收入来源是有限的，与 其承担的责任不相等，出现了收入缺口。因此，中央政府必须用其所拥有的部 分结余财力弥补所有的或者部分的地方政府的收入缺口，实现地方政府的收支 平衡，保证地方政府具有执行其基本职能、提供最低的公共服务水平所需要的 财力要求。 1994年以后，我国的财政预算管理体制中主要存在四种形式的转移支付形 式（具体支付类型与比例见表四,见附页） ，具体包括： 1、税收返还形式。分税制改革加大了中央与地方政府之间的财政纵向不平衡。 为了保证地方政府 1993年的既得财力，中央政府实行了一种新的转移支付 形式税收返还。其主要内容为：以 1993年为基期年，按照（消费税+75%的 增值税-中央下划收入）全额返还给地方。1994 年以后，税收返还额在 93 年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的 1：0.3 系 数确定。 2、专项补助形式。这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式，是一种 具有特定用途的补助。具体分为两大部分：一是由中央掌握的专项资金，即 中央财政根据地方财政对支出的需求而追加的资金，包括支援经济不发达地 区的发展资金、支农支出及对教育、环保、基础设施的专项拨款等。二是救 灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费等。现在的专项拨款 项目大约有 200项左右。 3、体制补助形式。即按照体制规定的对少数民族地区及一些收不抵支地区的定 额补助。它是 1988年到 1993年推行的承包制财政体制的延续。主要做法为： 在 94年之后，以某一年地方财政收支数为基数，如果地方本级收入加上中 央地方共享收入中地方应得部分之和，不足以弥补地方支出，则由中央提供 补助。 4、过渡期转移支付形式。这是从 1995年起实施的，以均等化为目标、按照公 式化进行计算的中央对地方的补助形式。 具体来说，目前我国的财政转移支付制度存在着以下几个问题： （一）税收返还“一刀切” 增量调整虽然能增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力，有利于各 地区经济的协调发展，但由于中央税收增长返还比例“一刀切” ，给地方税税基 薄弱的地区财力增长带来较大困难。两税增量返还的实质是逐年增加了中央财 力，对地方的两税增量返还却逐步趋向于零。占转移支付绝大部分的税收返还 是建立在基数法的基础上，并且只与增值税和消费税挂钩，没有很好地解决地 区间经济发展不平衡问题。税收返还更多体现的是对经济发展势头好、财政收 入增长快的地区的激励机制，对于经济欠发达地区，由于财政收入增长缓慢， 其税收返还比例在下降。由于税收返还占转移支付的比例非常高，大大弱化了 转移支付应有的缩小地区间财力差距的功能。以山东省（不含青岛市）为例， 按照 1：0.3 系数计算税收返还占上划“两税”增长比例，山东省由 94年的 22.3%下降到 2000年的 12.1%，特别是由于中央下拨的“两税”低于地方“两 税”增长比例，使得按 1：0.3 系数计算税收返还的办法对该省影响更大。 这 不仅在一定程度上挫伤了地方抓“两税”的积极性，而且从更长远看不利于中 央实现集中财力的目的。 “存量不动，增量调整”和税收返还不封顶、多缴多返、 少缴少返的做法，对中央和经济发达地区财政来说是“双赢” ，对经济欠发达地 区却十分不利。经济欠发达地区受经济发展能力的制约，不仅税收返还基数小， 而且财政收入增长缓慢，税收返还比例逐年下降。在这种情况下，经济欠发达 地区的总财力即使可以勉强保工资，也无法再有效保障生产性支出、国家机关 正常运转和事业发展所需经费，各项经济建设和事业发展受到严重制约，形成 财政收入低下、经济发展落后之间的恶性循环。尽管中央财政也给予这些地区 一些过渡期转移支付补助，但由于体制问题未理顺，规范化财政转移支付制度 尚未建立，过渡期转移支付规模很小，基本上只能解决一部分属于当年的“吃 饭”问题，财政经济困难状况难以从根本上得到改变。 （二）专项拨款过多 现行的专项拨款覆盖面广，占地方支出比重大。2000 年中央对地方的补助 中（不含税收返还和原体制补助） ，各种专款补助占 89.8%。可是专项补助却又 存在着种种不规范之处：一是中央与地方之间事权相互交叉，影响了政府间财 政关系的规范化，中央专款用于地方事权范围和支出以及地方专款用于中央事 权范围和支出的现象都大量存在。二是专款的分配方式不够规范，项目混杂， 专款带帽到具体项目的多，额度普遍较小。专项拨款大多是国家各部委掌握的 的资金，带有严格的配套条件限制，对于其约束、监督不到位，使用不合理、 不严肃， “跑部钱进”现象大量存在，在某种程度上是滋生腐败的土壤。三是对 地方预算造成了严重影响。我国一般性转移支付规模较小，专项转移支付却在 逐年增加，可是中央专项拨款都有指定用途，而且绝大多数要求地方匹配资金， 专款专用，专项越多对地方财政压力就越大，使“吃饭钱”捉襟见肘。对一些 贫困地区来说，专项拨款越多对地方财政压力就越大。有些地方没有财力匹配， 又想拿到项目，只好上报一些“虚假”数字。据不完全统计，1999 年中央要求 地方财政配套 375亿元，地方实际配套 247亿元，有些地方财政无力配套或 “一女二嫁” 。 （三）原体制补助相当混乱 在 1999年，除了山东省和福建省按照财政部制定的测算方法和标准核算属 于不应当享受中央政府的财政补助，但却仍然接受补助以外，有些省份按照财 政部过渡期财政转移支付办法核算应当属于接受财政补助，但是，这些省 份（如河北、山西、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南和重庆等省市）不仅没 有得到原体制补助，反而还要承担原体制上解的任务。 如河北省在 1994年实 行分税制时，除了按照分税制上解外，还要定额上解 20亿元。 （四）过渡期转移支付规模太小 过渡期转移支付实际上是按照“公共服务均等化”的目标来设计的，按照 该转移支付的办法，某个地方政府的经过核定的财政收支缺口越大，该地区应 当从中央政府得到的转移支付的金额也就越大。问题在于，目前我国中央政府 可以用在政府间财政转移支付的资金规模太小了，从 1995年到 2000年，我国 中央政府财政安排的用于对地方政府的转移支付资金数额很小，其中，1995 年 为 20.7亿元，1996 年为 34.7亿元，1997 年为 50.2亿元，1998 年为 60.6亿 元，1999 年为 75.3亿元，2000 年为 85.5亿元。 从规模上看，每年中央在实 现公共服务均等化目标上所能够发挥的作用是非常有限的。一种制度的功效大 小不仅在于模型设计的科学与否，还在于规模的大小，如果规模过小，即使模 型设计再科学、完善、分配再合理、公平，这种制度也不能发挥其最大功效。 中央增加的财力是用于中央本身开支还是用于补助某些经济不发达地区，就成 了问题的关键。目前在这一问题上还没有一个规范化、约束力强的办法，每年 的转移数额“视中央财政状况”而定，弹性较大，随意性较强。过渡期转移支 付规模小杯水车薪，与实际转移支付需求相差悬殊，作用甚微。特别在实行分 税制以后，地方财源十分有限，与此同时支出却大幅度增长，即使加上中央转 移支付还是不足以达到收支平衡。以青海省为例，该省财政标准收支差额几年 来均在 40%50%之间，1999 年为 51%。在收入基数较低的情况下，该省实际得 到转移支付额后也仅能达到收支差的 70%左右，仍无法满足正常支出需求，地 方财力仍年年吃紧。青海财政本属“吃饭”型财政，但为了保证州县职工工资 发放和社会保障等必需支出，省财政每年不得不超财力对下进行转移支付，使 得本来就困难的省本级财力更加困难，赤字增加。截止 2000年底，全省累计赤 字 6.45亿元，其中省本级累计赤字为 1.6亿元。 （五）中央对地方财政转移支付下达时间晚 中央对地方财政转移支付资金是地方财政收入中的重要组成部分。特别是 其中的一般性财力转移支付，应是各个地方能够自行掌握、统筹安排的财力。 但目前中央财政转移支付的总规模是根据当年中央预算执行情况确定的，随意 性较大，数额不确定，且在次年办理决算时才补助给地方，这就使各省人大年 初开会审议地方年度预算时，实际上审议通过的在一些省只是年度预算总额的 50%60%，还有 40%50%的财政收入不能纳入年度预算审议。这既不利于 地方年度预算的编制和执行，也不便于人大对政府年度预算的审议、批准和监 督。另外，由于专项资金项目及配套比例不确定，地方财政在编制预算时，不 知道会有哪些专项资金项目，要匹配多少资金，所以资金匹配这一块也不能编 进预算，也影响了预算的完整性。在预算执行中，专款“钓鱼”项目往往比较 多，捆住了地方财政的一部分财力，在一定程度上扰乱了地方预算的正常执行。 照理，当地方财政存在财政缺口的时候，中央政府通常有三种可供选择的 办法来解决地方财政缺口：1、鼓励或授权地方政府开征新税或提高税率； 2、 对地方政府实行拨款计划，也就是进行转移支付；3、鼓励或授权地方政府提高 收费标准或增加新的收费项目来增加收入。 分税制改革使得税权高度集中于中央，那第一种方法自然也就不可行了。 而 94年分税制财政体制改革本应建立一种“弱地方税+强转移支付”的体制， 但事实上作为分税制财政体制重要内容之一的转移支付制度并没有达到预期目 的，可见第二种方法也随之流产了。那么一方面地方政府没办法从正常的税收 收入中取得足够的资金，又无法从中央的财政转移支付中获得足够的补助；另 一方面由于我国的法律限制，地方政府也无法自主借债，那么向“预算外”发 展似乎就成了最后的一招了。那我们接下来的问题就是地方政府拥有什么样的 权限使他可以肆无忌惮地向“外”发展？他又是从哪里取得如此庞大的一笔预 算外收入呢？ 四、不规范的预算外收入管理 地方的预算外收入在 94年之后一直在不断膨胀，这带来了许多负效应，中 央政府显然也意识到这些问题的严重性，并不断地出台各种政策和法规来约束 预算外资金的管理。例如在 1994年 1月 1日起，财政部将 83项行政性收费纳 入预算管理，各地区、各部门的罚没收入按规定全额上缴国库。在 1996年，国 务院发布了关于加强预算外资金管理的决定 （国发199629 号） ，其中规定： 财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金管理。部门和单位的预算 外资金收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和 单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。 2000年 9月 1日起财政部又将 51项行政事业收费和政府性资金纳入预算管理， 涉及资金约 200亿元。可是，即便如此，地方政府的预算外收入却一直是居高 不下的，从统计数据上看，96 年全国的预算外收入为 3893.34亿元，其中中央 的预算外收入为 947.66亿元，地方的为 2945.68亿元，到 97年，由于中央在 前一年出台的决定，使该年的预算外收入大幅锐减，下降到 2826亿元，可是其 中地方的预算外收入为 2680.92亿元，下降了不足 10个百分点，而中央的预算 外收入则为 145.08，下跌了近 85个百分点。 可见，这里锐减的只是中央所取 得的预算外收入，地方的预算外收入 19942000年间，除了 97年有所下跌之 外，一直是呈上升趋势的。 地方政府何以能肆无忌惮地扩张预算外收入呢？我想答案就在于我国现行 的这种税收立法权高度集中于中央，收费立项审批权由中央与地方共享的模式。 从表五（见附页）中我们可以看出，预算外收入主要由行政事业性收费、 罚没收入、国有资产经营收益、专项收入、其他收入等组成，其中行政事业性 收费和罚没收入占了相当大的一份。根据我国的法规规定，行政事业性收费执 行中央与省两级审批的管理制度。省、自治区、直辖市人民政府可以批准行政 事业性收费项目和收费标准，但须报财政部、国家计委备案。 正是这种收费 审批模式再加上由于我国现阶段审批收费缺乏法律法规依据，政府的哪些行为 可以收费，哪些行为不可以收费，都缺乏明确的界限，实践中一般是由业务部 门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政支持程度确定。弥补机关经费 不足实质上就成为审批收费的基本依据，结果就是使得一些在中央得不到批准 的收费项目分散到地方进行审批，以一种名目得不到批准的就换另一名目审批， 从而导致地方政府可以在一个“宽松”的环境下发展预算外收入。 五、小结 在我国的经济转轨时期，地方政府由于需要筹措大量资金去推动和发展经 济，同时还要维持社会的稳定，因此大多地方政府财政中都存在着资金缺口， 而预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分。对于基层政府，特别是乡 镇一级的政府来说，它是救命草，没有了预算外的收入，那些“干部”就只能 喝西北风去；对于中层政府，如省政府来说，它一方面可以平衡地方财政，另 一方面又可以促进地方经济发展，所以地方官员也乐意扩大预算外资金，从而 增强对本地区财源的控制；而对于中央政府来说，为了牢牢地控制住地方，中 央政府当然冀望可以把财权握在自己手中，可是，以中国之大，这又无疑是一 种奢望，任凭中央再强大，也不可能成为如来佛，地方要搞些小动作，还是轻 而易举之事。而且，预算外收入的确对缓和预算内财政的不足和发展地方经济 起到极大的作用，所以对地方政府的行为，中央也只好“睁一只眼，闭一只眼” 。 94年的分税制改革对于规范我国混乱的财政体系，理顺中央与地方之间错 综复杂的关系来说，是一条很好的出路，可是在实践中，中央与地方的关系不 但没有理顺，反而变得更加混乱，甚至是更加紧张。对于中央来说，本想利用 分税制以缓解中央的财政困难，从而集中财力以便更有效地实施国家的宏观调 控政策，而且分税制的实施还可以理清中央与地方的收入分配关系，使中央与 地方都有各自的收入来源。求好心切的结果是似乎忘了考虑地方的承受能力， 地方的收入一下子少了那么大一块，可是支出负担却是一点也没减磅，地方大 呼吃不消之余，也就只能向“外”发展了。对于地方政府而言，若说分权化改 革时期他们扩大预算外收入只是希望可以更好地发展地方经济，增强地方的经 济实力，那么分税制改革却使他们不得不继续扩大预算外收入，以求取得收支 平衡了。由此看来，在 94年的分税制改革中，无论是中央还是地方都在这里摔 了个大跟头。究其原因，我想，最大的问题就在于这次改革忽视了成功的分税 制所应遵循的最为根本的一个原则：财权与事权的统一。中央在税种划分的时 候就已经占了大便宜，把地方的税源缩得很小，而且中央还死死地握着税收立 法权，省级地方政府除了在保留屠宰税、筵席税上有取舍权，在城镇土地使用 税等几个小税种在中央规定的税率幅度内决定本地区使用税率权力外，几乎没 有任何独立的税收立法权。这对地方政府来说明显是极为不利的，地方政府在 税收中根本无法获得足够的收入以支持其庞大的开销，那么就只有两条路好走 了：要不摊开手掌向上头“讨”钱；要不自力更生赚“外快” 。 从地方政府的角度来看，向上“讨”钱实属不易，一方面，中央的转移支 付存在着比较严重的非客观性而苦乐不均、鞭打快牛，另一方面，每年与中央 这样讨价还价要付出极大的交易成本而且还要处处受制于人。这样说与其求人， 还不如靠自己。我国目前对预算外资金的法律法规还不够健全、监督也不够严 密，向预算外发展不会遇到很大的制度障碍，也无须花费高昂的“违规成本” ， 因此，预算外资金对地方政府来说具有相当高的吸引力，那 94年之后预算外收 入不断膨胀也就是自然而然的结果了。 总结以上的分析，我们可以看出：无