《个体工商户验照办法》实施现状调查

个体工商户验照办法实施现状调查 浙江工商大学法学院 法学 0902 倪洛伟 0909100215 个体工商户验照办法(以下简称验照办法)于 2008 年 9 月 6 日由国家工商管理 总局通过，自 2008 年 10 月 1 日起施行。这是一部完善工商管理制度、保护个私经济发展、 引导和谐社会关系的重要法律。这部法律的颁布实施，对于贯彻落实以经济发展为中心的 总战略、充分调动各经济要素和谐发展具有重要意义。在新的个体工商户条例出台前 夕，研究调查验照办法的执行情况有新的意义。2010 年是验照办法执行第 2 年， 现在它实施情况如何?有什么困难？有哪些创新和解决办法？作为本科一年级学生，本着多 学习的精神，以浙江省海宁市为视角，希望就此展开的一些探讨，为关心个体工商户条 例修改的各界人士提供一点资料。 一、验照办法的效力分析 验照办法时间效力自 2008 年 10 月 1 日起，是规范工商行政部门行政许可行为的 特别法、专门法。个体工商户验照（以下简称验照），根据验照办法第二条解释，是 指工商行政管理机关每年在规定时间内，依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情 况进行检查的一项监督管理制度。 验照办法属于行政法部门。立法主体为国家工商管理总局，法理上称为部委规章。 其第一条规定：根据行政许可法、城乡个体工商户管理暂行条例等相关规定,制定 本办法。行政许可法和城乡个体工商户管理暂行条例立法主体分别为全国人大常 委会和国务院，法理上分别称为法律和行政法规，是验照办法的主要上位法。验照 办法的条文不得与上位法抵触，否则无效。 1987 年国家工商管理总局制定的城乡个体工商户管理暂行条例实施细则（以下简 称实施细则），在法理上与验照办法是同位法。前者相比后者是老法，是普通法。 根据司法实践和法理上新法优于老法、特别法优于普通法的原则，验照办法的效力优 于实施细则。 二、验照办法实施的基本情况 (一)工作要求：以浙江海宁为样本，截至 2010 年 8 月 9 日仅在硖石区块（仅硖石街道 和海昌街道）现有个体工商户 7104 户，全所工作人员 23 人，比例为接近 310:1。这里还 没有包括同样数量众多的企业验照，此外工商行政其他的事务也很多，无法投入全部人力 因此比例更为悬殊。 2 (二)完成情况：按照验照办法，验照截止时间应当为每年 5 月 31 日。实际能按时 完成验照只有 80%，剩余的 20%（将近 1400 户）经过多种渠道的催验在 7、8 月才能艰难完 成。 (三)验照流程：全部一站式流程，一个工作人员就可以完成全部审核工作。如果材料 齐全，一户验照只需 2 至 3 分钟。验证办法第五条中“工商行政管理机关要求提交的 其他材料”为：涉及前置审批的提交有效许可证或批准文件原件及复印件各一份（如烟草 专卖证、文化经营许可证），涉及食品流通的个体户提交从业人员健康证。此外，提交的 所有复印件要求签字确认与原件一致。 (四)配套政策和措施：与企业验照不同，个体工商户验照没有网上通道，必需前往 验照机关办理；可以他人代办验照，需要提交委托书、委托人和受托人的身份证明文件 及复印件；对于残疾人个体户上门，其他享有上门验照的还有在本地经营的外地个体户 和市场个体户（如菜市场、电脑城等）。 三、验照办法面临的问题和原因分析 验照办法实施将近两年来，得到各方面的重视，但凸显出来的问题不少，贯彻实 施中面临的困难和挑战较多。主要是在规定的验照完成时间内，不能完成所有指标。我认 为主要原因有以下几个方面： (一)法律本身存有缺陷。城乡个体工商户管理暂行条例一暂行就是 23 年，已经不 能很好服务现在的发展要求。其第十三条规定的管理费，很早就开始不执行；除了管理费 不再收取，事实上对个体户也实行宽容态度，不执行任何行政处罚。下一年度仍没有验照 的个体户吊销执照，成了工商行政机关唯一的处罚手段。这一事实，直接使得城乡个体 工商户管理暂行条例第十条、第十一条、第二十二条，成为空头条款，其实施细则 大量条款也无法执行；其实施细则第 18 条“对个体工商户投机倒把和违反市场管理行 为”的规定，带有些计划经济的色彩。此外，验照办法与城乡个体工商户管理暂行 条例虽然是上下位法关系，但实际司法中验照办法却优于后者执行，在一个法制制 度下时不可想象的。 (二)部分个体工商户对法律认识不足。根据调查，每年不按时验照的个体户可简单分 为两类，一是新登记的个体户，二是常年迟到验照的老面孔。个体工商户总是存在着侥幸 的心理，又因为确实有无照经营户存在，影响了合法工商户对验照的信心。法律意识不足 主要体现在开业停业的随意，造成实际营业情况与个体工商户档案管理衔接存在缺陷。部 分个体工商户退出不规范，常有的刚办完照就失踪，没有实际进行经营，那么到了验照时 间，自然也不回来验照。有的没有从业经验，先经营，经营情况好了就办，经营情况不好 就算。有的个体工商户前置审批没有办下来，就擅自开业。更有甚者出现转借营业执照的 情况。有的个体户经过多次巡查都没有经营了，以为已经是停业了，但过上一段时间又开 始经营。，这些问题的存在加大了档案管理的难度，影响了档案准确程度，增加了管理成 本，扰乱了经济秩序，也给验照工作的开展带来了难度。法律知识的不足几乎是无法避免 3 的，因为个体户人数众多，文化水平参差不齐。聚集起来进行宣传没有可能，分开单个进 行也是工作量极大。 (三)法制精神与行政成本的考量。本节前两点都提到了工商行政部门没有实际的约束 手段，这是有因有果的。个体工商户是个人经营或者家庭经营，从现代法治的精神来讲， 不对公民私有的经营活动干涉是符合公民私权利保障和财产私有权的保障的观点的，也符 合现代宪法控权保权、约束政府的基本精神。另一方面讲，个体户对于自己的经营活动拥 有很大的自主性，今天开业明天休业，本身随意性就很大。那么抓住占经济活动中的大头 而且好管理的民营企业集团，而放松对随意性很强的个体户监管，也符合现代行政成本计 算的理念。正因为如此，工商行政部门取消了管理费，又逐渐对个体户采取包容的态度， 造成缺乏有效地约束手段的现状。这其实是公民权利和国家监管的博弈中的取舍。法律的 威慑力不在于起惩罚的残酷性，而在于惩罚的不可避免性。如果惩罚能够简单的被避免， 产生侥幸的想法不足为奇。 (四)当前金融危机对验照办法实施带来新的挑战。没有有效行政处罚的另一个原 因是经济考量。20 世纪 80 年代，中国进入了改革开放的历史阶段，经济发展成为社会主 义建设的重心和核心任务，各级政府开始把经济发展作为核心工作目标，其中，GDP 的增 加则成为考核地方政府部门、官员业绩的核心标准。这种体制在促进经济发展的同时，也 在某些方面束缚了政府的手脚。出于经济增长的考虑，自然必需对打击个体户积极性的处 罚有所收敛。此外，帮助扶持个体经济也是“保民生“的重要环节。近些年来，整个政府 职能也逐渐从行政监管向服务转型，向个体户进一步放宽市场准入限制、帮助贷款融资， 一系列措施都是为了扶持不成熟的个体经济发展，而不是限制其发展。金融不景气的背景 下，对个体户宽容扶持代替了行政处罚，符合“保增长”、“促民生”的大旗帜。 （五）因房屋拆迁等现实原因，导致未能及时验照。这几年来城市建设发展迅速，旧 城改造工程繁多，有部分个体工商户与其联系困难，或者并未找好新的经营场所，导致延 误了验照。 四、实施验照办法的应对和思考 今年是验照办法施行第二年，千呼万唤的个体工商户条例也很快要揭开面纱， 针对验照办法的应对和思考具有特别的意义。 (一)加快立法修法进程，完善司法体系。有法可依是依法治国的前提之一，在新个 体工商户条例出台前后，应该特别注意理清各上下位法的关系，注意新法与旧法的衔接。 完整合理的法律结构，将有效提高执法效率。 (二)优化验照方式，尝试多平台。验照办法第十条提到：有条件的工商行政管理 机关可以利用互联网进行网上验照。但是现在的网上验照只对企业开放，也需要数字证书 等专门的配套硬件支持，效果如何还需要时间来检验。但是利用网络无疑是一种大胆的尝 试和创新。另一方面，尝试将工商和税务等多部门的年检整合，一站式一窗口的完成多行 4 政部门的审核要求，无形之中提升个体户对验照年检的重视，完成验照的工作。此外，在 验照率低的区块，设立机关外的验照点，也是丰富平台的一种方式。 (三)宣传模范不能少，带头起提醒作用。一是要求党员个体户起带头作用，提醒同辖 区的其他个体户参加验照；二是发挥积极的个体户或者个私协会的力量，一起上门为未办 理验照的个体户验照；三是在个体户登记、变更登记和每次来工商行政部门处理纠纷时， 都提醒在规定的时间内来验照。此外，广泛宣传验照工作，提高信息受众面积。通过报纸、 电视、张贴告示等方式将验换照时间、程序等相关信息进行公布和进行登记法律法规宣传， 透明的程序将提高个体工商户的验照信心。最后，通过个协网络，发挥个协理事的作用， 充分利用个协理事对当地的个体工商户情况比较熟悉的优势，邀请他们协助做好个体工商 户验、换照宣传、解释工作加强对个体从业人员的验照意识教育。 (四)提高工商行政部门自身执法水平，提高监管效能。采用信用分级的方法，一是对 有违法违规记录个体工商户重点审查和监管；二是对重点行业进行重点审查，核查食品生 产经营、娱乐服务行业等个体户的前置审批要件，对不符合规定的责令依法办理变更、注 销登记；三是针对近期工作重心进行重点审查。此外验照工作与信用分类监管一起做，试 点引路、逐步推行。 （五）严肃处理无照经营户，正市场风气。充分发挥个私协会的作用，获取准确的无 照经营者的信息。在验换照过程和放心店检查过程中采取“地毯式”检查，对于无照经营 者情节轻微的督促办理营业执照，对于无照经营时间长且非法经营额数量较大的，该处罚 的还是要处罚。 调查手记 在一个星期左右的调查研究中，感谢海宁硖石所的多位工作人员的帮助。同他们谈话， 帮助我了解了许多有用的资料。同时开放的工商内网资源，为我得到权威的数据提供了不 少的方便。 个体工商户验照办法总体执行良好。实际过程中遇到的困难，归根结底仍是国家 权力和公民权利的权衡的老问题。我们可以看到是行政权利在让步，这是国家法制的进步 的表现。现在的种种困难，只是法制改革仍不系统而造成的阵痛。相信这些问题都会解决 在新法出现的那一天。 参考文献： 嘉兴工商行政管理局工商汇报2009 年第一期、第二期，2010 年第一期 海宁工商行政管理局工商行政工作志 5 法制日报总第 8909 期 李莉.政府与市场：个体户兴衰的生存影响因素 6 附： 个 体 工 商 户 验 照 办 法 【时效性】有效 【颁布单位】国家工商行政管理总局 【颁布时间】2008-9-6 【实施时间】2008-10-1 【内容分类】个体工商管理 第一条 为规范工商行政管理机关行政许可行为，加强对个体工商户的监督管理，根 据行政许可法 、 城乡个体工商户管理暂行条例等相关规定,制定本办法。 第二条 个体工商户验照（以下简称验照）,是指工商行政管理机关每年在规定时间内， 依法对上一年度个体工商户的登记事项及经营情况进行检查的一项监督管理制度。 第三条 市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局负责其核准登记的个 体工商户的验照工作，也可以委托工商所进行申请验照。 第四条 个体工商户应当于每年的 1 月 1 日至 5 月 31 日到核发营业执照的工商行政管 理机关或者工商行政管理机关委托的工商所验照。 个体工商户可以书面委托他人代办验照。受托人代办申请验照时，需提交委托书、受 托人身份证明文件及复印件、委托人的身份证明文件及复印件。 个体工商户在停业期间应当参加验照；在验照期间要求停业的个体工商户，应当先验 照后停业。 第五条 个体工商户申请验照须提交下列材料： （一） 个体工商户验照报告表 ； （二）营业执照正、副本； （三）工商行政管理机关要求提交的其他材料。 工商行政管理机关在验照期间，依法要求个体工商户说明有关情况并提交其他有关材 料，个体工商户应当予以说明并提交。 个体工商户应当对提交的验照申请材料的真实性负责。 第六条 工商行政管理机关对个体工商户提交的申请验照材料进行审查。对验照材料 齐全，内容完整，符合规定的，当场通过验照,并在营业执照正、副本上加盖验照戳记；对 提交的验照材料需要进行实质性审查的,应当出具收件回执，待审查合格后通过验照，但最 长不得超过 20 天。 第七条 工商行政管理机关验照时应当审查下列情况： （一）登记事项执行和变动情况； （二）生产经营情况； （三）营业执照是否有效； （四）其他依法需要检查的事项。 第八条 工商行政管理机关在验照中发现有下列情形的，应当依法做出处理： 7 （一）对经营者主体发生改变，与登记事项不符的，属于家庭经营的,责令限期办理变 更登记后申请验照；属于个人经营的,责令原经营者限期办理注销登记，新的经营者依法办 理开业登记。 （二）对经营场所发生变化的，责令限期办理变更登记,换发新的营业执照后申请验照。 （三）对前置行政许可文件被吊销、撤销或者行政许可文件有效期届满的，责令停止 相关经营活动，并限期办理注销登记或者变更登记。 （四）个体工商户在规定时间内未申请验照的，工商行政管理机关应当采取书面形式 告知，责令限期申请验照。 （五）个体工商户在验照中隐瞒真实情况、弄虚作假的,工商行政管理机关应当责令改 正。 第九条 工商行政管理机关在验照过程中做出责令改正、限期办理变更登记或者注销 登记决定，个体工商户拒不执行的，应当本着查处与