《劳动合同法》对编外聘用人员管理机制影响初探

劳动合同法对编外聘用人员管理机制影响初探 行政、事业单位在编制之外另行聘用其他工作人 员（以下统称“ 编 外聘用人员”）在各地屡 见不鲜，有的地方和某些单位编外聘用人 员数量竟与编制员额持平，个别单位（如某些医院、学校、文化团 体）编 外聘用人员可达在编人员的数倍。目前,编外聘用人员的管 理方式与劳动用工机制有着密切的关系，2008 年 1 月 1 日，正式 实施的中华人民共和国劳动合同法（以下简称“劳动合同法” ） 改变了 现行编外聘用人员管理方式的内外部运行环境，可能造成 编外人员实际转 化为财政长期供养的编内人员1，干扰了正常 的机构编制管理秩序。 一、编外聘用人员的现状及成因 由于缺乏充分、全面的调查，我们无法描绘编外聘用人员的基本 状况，也不能准确掌握编外聘用人员的准确数据，但有一点是肯 定的，编外聘用人员在行政、事业单位的普遍、大量存在。2笔 者调查过辽宁、江苏、上海、福建、安徽、山东、海南、河南等省 （市）编外聘用人员情况，总体上上述各省都有编外聘用人员。如， 苏南地区绝大多数乡镇都在编制之外自主聘用了处理行政与后 勤事 务的工作人员，Z 市 L 镇共有自聘人员 38 名，其中 12 人在 镇政府职能科室的管理岗位，司机、打字员等辅助和临时岗位 26 人;F 省 X 市几乎年年都要组织一次清理编 外雇用人员的工作， 在 J 区，1997 年在清理非在编雇用人员时发现，全区一共使用 了 500 多人，清理工作结束后，还留下了 100 多人。 综合调查 了解的情况，产生编外聘用人员的原因主要有三项：一 是各地社会管理职能较从前更为丰富，工作量大幅增加，而现有 的编制不足，人手不够，特别是有的地方和部门长期未进行重新 核定事业编制，如一些医院沿用的还是十几年前核定的编制员额， 编制数明 显不适应当前事业需要；二是编外聘用人员管理灵活、 容易，通过短期劳动合同制的人事管理，大部分聘用单位的领导 都认为，编 外聘用人 员“听话、好用”；三是编外聘用人员与编内 相似岗位同等资历的人员相比，工资较低，可以减轻支出（财政） 负担。 二、编外聘用人员管理机制的特点 尽管各地对编外聘用人员有“自聘人员” 、“非在编雇用人员” 、“合同 制雇员”等不同名称，但编外聘用人员的管理机制却有着高度的 相似性。 一是劳动合同制。编外聘用人员一般都实行劳动合同制，只是订 立合同的聘用方有所不同。有的是用人单位与被聘者直接订立劳 动合同，如苏南乡镇政府直接与被聘人 员订立劳动合同；有的是 实行劳务 派遣，用人 单 位与人才服务（代理）公司订立购买服务的 合同，人才服务（代理）公司再与被聘人员订立劳动合同，这些人 才服务 （代理）公司多数是当地政府或用人单位举办的，少部分为 社会举办。 二是短期续签制。为便于对编外聘用人员的管理，各地不约而同 地采取了与被聘人员签订短期合同的方式，一般都是一年一签， 从理论上说，如果工作内容变化或被聘人员不适合继续工作，可 以随时解聘。但大多数情况下，被聘人员一般都会得到继续聘用， 象苏南一些由村干部 转为自聘的人员已经被聘用了近十年，F 省 X 市 J 区检察院 1 名打字员和 1 名司机一年一聘已经聘了长 达 10 年。 三是工资低水平。编外聘用人员的工资水平一般比编内人员要低， 甚至还低得不少。如 S 市公安局采用了所谓 的编制置换管理方 式，即用一个行政编制的支出来招募 4 名公安文职人员，像一名 110 接线文职人员的收入只相当于同等资历行政编制人员的 25%；又如 J 省 Y 市一名公 务员或事业编制人员年收入总额在 6- 9 万元之间 ，而同等资历相似岗位自聘人员 年收入总额仅为 1.5- 3 万元。 四是岗 位多层次。尽管不少地方将编外聘用人员的工作范围定在 专业技术、行政辅助和工勤岗位，不行使行政权力。但事实上，编 内编 外人员“混岗混编”现象仍十分严重，几乎涵盖了除主要领导 职务外的其他 岗位。如 L 省 D 市事业单位编外聘用人员除少量 用在工勤岗位外，绝大多数用在技术含量较高的岗位，如教育系 统的专业教育，卫生系统专职医生、护士，新闻系统的编辑、记者、 播音等工作。 五是部门普及化。编外聘用人员并不仅仅在特定部门才存在，而 是广泛分布于行政、事业各个机关，教育科研卫生事业单位有， 党委行政首脑机关也有。如 F 省市 X 市直机关和事业单位几乎 都有编外聘用人 员，其 H 区 9 个区委工作部门、14 个政府工作 部门都有编外聘用人员。 1 不少地方或单位的编外聘用人员的工资、福利、办公经费等均为“自筹自支” ，也就 是通常一些行政、事业单位所称的“用自己的钱，办自己的事” 。但从严格意义上说，所 有行政、事业产生的一切经营性或非经营性收入均应纳入财政收入范畴，因此，即便是 自筹自支的编办聘用人员也应属于财政供养人员。 2 我国现有行政编制人员约 1000 万（财政部，财政解释人员参考资料，2002） ；事业单 位约 93 万个，共有事业编制人员约 2900 万；行政、事业单位编外聘用人员最保守的估 计也在 400 万以上。若以 F 省 X 市编外聘人员占行政事业编制总额的 25%抽样估算，我 国编外聘用人员总数应在 1000 万左右。 引用 报 告 回复 TOP 朱红 翰林院编修 UID 3878 积分 241 个人 空间 2# 大 中 小 发表于 2008-3-31 17:15 只看该作者 劳动合同法对编外聘用人员管理机制影响初探（二） 三、 劳动合同法对编外聘用人员管理机制的影响 作为我国劳动和社会保障法制建设中的一个重要里程碑式的 法律， 劳动合同法较之前的劳动法律、法规有了明显的不同， 对劳动者在劳动权益的保护力度前所未有的加大。针对大多 数编外聘用人员实行的劳动合同制和其他管理机制特点， 劳 动合同法的法律调整对编外聘用人员管理机制主要有以下三 发短 消息 加为 好友 当前 离线 方面影响。 （一）编外聘用人员劳动关系适用劳动合同法 劳动 合同法第二条：“国家机关、事业单位、社会 团体和与其 建立劳动关系的劳动者，订立、履行、 变更、解除或者 终止劳 动合同，依照本法执行”；第九十六条：“ 事业单位与实行聘用 制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法 律、行政法规或国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的， 依照本法有关规定执行。 ” 当前编外聘用人员不属事业编制管理范围，采取劳动合同制， 并且国家尚未有其他法律、法规对编外聘用人员与聘用单位 建立的劳动关系进行规定，因此，今后事 业单 位与编外聘用人 员发生的劳动关系，应当依照劳动合同法执行。1 （二）无固定期限劳动合同将长期聘用的编外人员转为实际的 编内人员 劳动合同法第十四条规定：“劳动者在该用人 单位连续工作 满十年的；连续订立二次固定期限劳动合同，续订劳动合同的” 应当订立无固定期限劳动合同。 目前，各地对编外聘用人员的管理一般都采取一年一签劳动 合同的方式，笔者所 调查的编外聘用人员中，90以上已经被 聘了数年，实际聘用十年以上的也屡见不鲜。因此，依照劳动 合同法，大量连续订立二次固定劳动合同，或连续工作满十 年的编外人员，必 须订立无固定期限劳动合同。而无固定期限 劳动合同是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动 合同，从劳动合同法关于解除和终止的条款来看，除非劳动 者本人提出或用人单位恶意行为，用人单位一般很难解除与 劳动者的劳动 关系2。 签订无固定期限劳动 合同的编外聘用 人员将转化为实际长期供养的编内人员。 若继续实行编外聘用人员一年一签劳动合同，长期续聘的管 理方式，最短只要两年时间，全国不知道将“多” 产生几百万 甚至上千万固定长期吃“ 财政饭” 人员！ （三）规范劳务派遣 劳动合同法第五章第二节为劳务派遣，规范了劳务派遣单 位与被派遣劳动者的关系、劳务派遣协议、劳动报酬、用工单 位义务等劳务派遣内容。与编外聘用人员管理机制有密切相 关的内容有： 1.本单 位不得自我派遣。 劳动合同法第 67 条， “用人单位不得 设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者”。目前， 相当多的行政、事业单位使用编外聘用人员都是采取自我派 遣的方式，即由本单位或当地人事部门成立全资的劳务公司 按本单位的要求招录聘用人 员3，然后再派往本单位工作，有 的冠之以“购买服务”。今后这种购买服务的方式行不通了。 2.不能分割订立劳务协议。 劳动合同法第五十九条第二款， “用 工单位应当根据工作岗位的实际需要与劳务派遣单位确定派 遣期限，不得将连续用工期限分割订立数个短期劳务派遣协 议” 。而现在不少编外聘用人员都是长期聘用， 订立短期劳务 派遣协议，如 F 省 X 市 J 区检察院规定公务车辆必须由专职 驾驶员驾驶，一些 驾驶员需长期聘用，但其劳动合同一般都是 一年一签。这种分割连续用工期限订立劳务协议的行为将得 不到法律支持。 3.同工同酬。现在使用编外聘用人员的最重要理由之一就是其 工资报酬较低，明 显低于相似资历相近岗位的编内人员。 劳动 合同法开始实施后，属派遣劳务的编外聘用人员工资低的情 况将 彻 底地改变， 劳动 合同法第六十三条 规定：“被派遣劳动 者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位无同 类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳 动 者的 劳动报酬确定。 ”当然同工同酬还包括了用工单位必须 支付加班费 、绩效奖金、实行正常工资调整机制等其他方面。 4同工同酬是保护劳动者权利的重大进步，按劳动合同法 的立法精神，所有 编外聘用人员均将享有同工同酬的权利，合 理地得到劳动报酬。 四、对编外聘用人员管理机制的再思考 综上述可知，因 劳动合同法的实施， 现行使用 编外聘用人员 的管理内因和外因均发生了变化，行政、事业单位要正视法律 改变了的用工环境， 认真对待即将可能引发矛盾的劳动管理 问题，重新 审视编外聘用人员的管理机制。 （一）编外聘用人员的目的是“规避” 编制管理，导致部分财政 供养人员管理的“ 体外循环” 多数编外聘用人员的地方和单位都打着人事制度改革、创新 用人机制等旗号，均以弥补人手不足， 编外聘人低 费用好管理 为由，但追本溯源，其目的就是试图“规避”现行的编制管理制 度，把变相超 编进人的编外聘用人员机制“ 合法化” ，肆意扩大 用人自主权。可以 这么说，各种名目和无 节 制的编外聘人破坏 了机构编制管理的权威性和严肃性，造成大量财政供养人员 在编制管理体制之外循环，极大损害了严格控制编制，减少财 政供养人员的编制管理基本原则。 （二）正视编外聘用人员情况，将其纳入编制管理范畴 减少财政供养人数，降低公共财政“人头费”支出是编制管理 的主要目的之一，然而，大量 编外聘用人员 形成的事实超编并 没有引起各地编制管理机关的高度重视。一些地方为了“粉饰” 编制管理的政绩，不 顾本地财政供养人数大大超过已核定编 制员额的事实，以用人单位“花自己的钱，养自己的人 ”为借口， 为大量编外聘用人员脱离编制管理开脱管理责任。如今， 劳动 合同法的实施，大量编外聘用人员即将成为用人单位无法 “摆脱”的编内长期供养者，同时日趋完善的公共财政制度也 指向了现行编外聘用人员机制的不合理性，行政、事业单位用 于编外聘用人员的开支要么属于公共财政，要么属国有资产 营利，哪来的“自己的钱” ？劳动合同法已将编外聘用人员 可以体外循环5 的运行机理彻底打破， 编外聘用人 员将无法 “规避” 编制管理。 （三）采取有效措施，依法摸清编外聘用人员的底数 正如本文开篇所述，目前规范编外聘用人员管理面临最主要 的问题是，根本不知道到底有多少编外聘用人员，更别提其结 构、分布情况了。造成这种底数不清、情况不明的原因，一是 各地编制管理机关对编外聘用人员问题的重视和管理力度不 够，或未进行统计，或统计口径不一；二是各用人 单位普遍存 在瞒报、少报实有人员的情况。 劳动合同法 为摸清编外聘用 人员的底数提供了法律保障，其第七条规定， “用人单位建立职 工名册备查” ，而当前用人单位普遍不建立劳动合同用工名册 的现象将视为违法。依据本条法律，机构 编 制监督检查部门能 够更方便地进行监督 检查，可以 联合纪检监察、财政、审计等 部门共同清查财政实有供养人员数量，掌握编外人员总体情 况。 （四）统筹编内编外人员管理，实行人员消肿 现在许多网民十分关注人事编制管理政策，有一位网民这样 写道：“同样是劳动， 为什么有些人就要给他弄上 编制，而有些 则啥都没有，成为流浪的打工者。甚至在同一个单位，干同样 的工作，同 样学历的人，有编制的和没编制的都是同工不同酬 的。 编制制度使一部分人成为另一部分人的打工者，真正应该 做的是取消不平等的编制制度，平等劳动，而不是其它 ”。十七 大提出“尊重人民主体地位，保障人民各项权益”的精神在劳 动合同法上得到了充分体现， 劳动合同法是统筹编内编外 人员管理， 实现编制管理为建设和谐劳动关系服务的良好契 机，笔者建议： 1.逐步消化编外聘用人员，将财政供养人员全部纳入编制管理。 客观地说，现在大部分编外聘用人员无论从工作素质还是服 务态度，并不比编内人员差，甚至还比不少编内人员干得还好， 他们已经成为社会管理和公共服务不可缺少的一部分。一下 子彻底清理编外聘用人员的做法既不现实也不利于社会稳定， 可以采取按实际工作情况调整（增加）编制、清退富余人员等 的手段，逐步将所有 财政供养人员纳入编制管理，切实发挥编 制在公共财政的前置控制性作用。 2.禁止编内空编， 编外聘用的做法。不少 单 位是空编数与编外 聘用人员数相当，但为了好管理低费用却不用编制管理机关 审批的编制，另搞自主编外聘用。有的单位甚至是 “用了保姆， 闲了媳妇”，干活的都是编外聘用人员，在编 人员“事少、钱多、 权大 ”，扰乱了编制作为行政资源配置的功能。可采取更 严格 的监管措施，不再允 许空编单位另行编外聘用人员，维护编制 管理的权威性。 3.引入市 场 机制， 实现社会服务代理，减少编外聘用人员。现 今事业单位的编外聘用人员是所有编外聘用人员最大群体， 教育、医疗、科研的 编外聘用人员数量庞大，要加快事业单位 改革，对现有的一些行政、事业辅助工作实行社会服务代理， 用市场来配置公共服务，真正实现政府购买服务却不养人，切 实减少编外聘用人员。 最后也是最紧要的，各级编制管理机关及用人单位要抓紧研 究劳动合同法对本地本单位编外聘用人员管理机制的法律 约制，调整现行管理办法，采取正确的应对措施，订立新的劳 动合同，特别要审慎订立已经长期聘用了的人员的劳动合同。 如对还将长期聘用的编外人员，可暂订立一份合同期长于 1 年但短于 10 年实际用工期的劳动合同，给有关部门制定新的 编外聘用人员政策留出时间。 1 全国人大常委会法工委中华人民共和国劳动合同法释义 对第 96 条解释时指出， （1）事业单位人员结构分为三类，第二类是编制外人员，包括档案内部管理的编外 人员和档案外部管理的编外人员，编外人员一般实行企业化管理，与事业单位签订劳 动合同；（2）事业单位工作人员不能参照公务员法管理时，如果也不适用劳动合同 法，那么对事业单位人员的权利保护缺乏法律依据；（3）将聘用合同纳入劳动合同 法的适用范围，解决事业单位人员实体权利保护无法可依的局面。 按照我国立法精神，即便（事业单位）编外聘用人员今后也按人事部门制定的聘用合 同进行确立劳动关系，其聘用合同对劳动者的保护力度应不低于劳动合同法所体 现的劳动者权益保护。 关于编外聘用人员劳动关系适用劳动合同法的论述可参见事业单位聘用合同能 否适用劳动合同法？ （新华网，/employment/2007- 12/11/content_7230469.htm） 。 2 依据劳动合同法第三十九条，劳动者有下列情形之一的，用人单位可以解除 劳动合同：（一）在试用期间被证明不符合录用条件的；（二）严重违反用人单位的 规章制度的；（三）严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的；（四）劳动 者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者 经用