3英国税收微观模拟模型考察报告

附件三： 英国税收微观模拟模型考察报告 1957 年，美国耶鲁大学教授奥卡特(G. Orcutt)首次提出微 观模拟模型（Micro-Simulation Model）的概念；20 世纪 60 年 代末到 70 年代中期，美国微观模拟模型在公共政策分析方面应 用进入黄金时代。50 多年来，微观模拟模型在西方发达国家得 到不断的完善和发展，在税收、社会福利、卫生和教育等方面， 以及在与经济政策立法有关的分配政策方面，发挥着重要的作 用。目前，除美国外，加拿大、德国、瑞典、挪威、法国、英 国、以色列、荷兰、芬兰、丹麦、匈牙利、澳大利亚、瑞士等 都开发并应用了微观模拟模型。 在英国，微观模拟模型也得到广泛应用，几乎每个部门都 有自己的模型，比如财政部的政府间税收福利模拟模型 （IGOTM） 、就业与退休保障部的政策模拟模型（PSM） 、英国 税务海关总局的个人所得税微观模拟模型（PTM）等。为突破 中国税收分析工作遇到的困境，探索税收经济分析的新途径、 新方法，考察团选择微观模拟模型作为赴英国考察的一项重要 内容。 本考察报告包括五个部分，分别为：微观模拟模型的基本 思路、基本步骤、主要用途、英国个人所得税微观模拟模型的 应用案例介绍，以及对我国构建税收微观模拟模型的启示。 一、 微观模拟模型的基本情况 （一）微观模拟模型的基本思路 微观模拟模型是指以个人、家庭、企业等微观单位作为描 2 述和模拟的对象，利用计算机技术建立模型，模拟现实中社会 经济系统的某种运行过程，通过分析政策变化对微观单位的影 响，来对该政策变化引起的宏观效果进行推论的一种分析技术。 微观模拟模型是社会经济科学和科学技术相结合的产物。 它涉及到计算机技术、数理统计学、经济学、行为学、社会学 等学科，是在各个相关学科的推动下发展并完善起来的。其中， 对总体的抽样和综合推断模拟是应用数理统计和模拟试验分析 方法解决的；对微观单位社会经济活动模型化需要运用数量经 济模型和计算机模拟技术，并运用经济学、社会学和有关政策 法规方面的知识和经验；高速度、大容量计算机和先进的编程 语言，是提高微观模拟模型应用效率的重要前提。 （二）微观模拟方法的基本类别 经过将近半个世纪的发展，微观模拟方法不断丰富和完善。 概括地说，可以从两个不同的角度对微观模拟方法进行分类。 第一，根据微观主体应对政策变化而发生的行为模式变化 是否在模型中予以反映，可以将微观模拟模型分为非行为性模 型与行为性模型。一般来讲，当政策发生变化时，在一个相对 较长的时间里，微观主体会因应政策变化而改变自身的行为模 式。这种行为模式的变化会产生政策的一级、二级甚至多级反 馈效应。非行为性微观模拟模型的基本假定是，微观主体在社 会经济政策变化之后，其行为模式不发生变化。这一假定在研 究短期政策效应时具有一定的合理性，并且基于这一假定而构 建的非行为性模型相对比较简单易行，因而至今仍然在国际上 大量使用。 3 行为性微观模拟模型则认为，微观主体在中长期里有足够 的时间调整自己的行为模式，以应对政策的变化；如果不考虑 微观主体对于政策的行为反应，就可能使模拟出来的政策效应 出现较大的偏差。所以，在微观模拟技术后期的发展中，行为 性模型为学术界所推崇，并在实践工作中开始应用。当然，由 于微观主体的行为反应内生于行为性模型之中，构建这种模型 的复杂程度以及对于数据的要求也大大提高。 第二，根据微观模拟过程中描述动态变化的方式的不同， 可以将微观模拟模型分为静态模型和动态模型。建立微观模拟 模型，需要将历史上某个时期的样本数据更新为目标期的数据， 此所谓“时化 ”（aging） 。对于静态模型而言，它假定总体特征没 有发生大的变化，因而对于样本期和微观个体数都不作任何调 整。在静态模型中，进行数据时化的时候，只涉及微观个体一 期的变化，通常使用某一历史时期的真实数据，通过调整样本 构成和权重向目标时期进行投射，以反应目标时期的社会经济 结构和微观个体的反应。静态模型目前仍是微观模拟模型中应 用范围最广的一种，特别适合于较短时期的政策效应评估。 对于动态模型而言，它假定总体的结构特征（特别是人口 统计特征）会发生重大改变，因而更关注较长时期内微观个体 的发展过程及其以此为基础的政策效应。动态模型又分为动态 横向微观模拟模型和动态纵向微观模拟模型。前者通常会对全 部样本的每一个微观个体按照生存概率单独进行时化，相应改 变样本量的大小以及微观个体的特征；后者则是创建微观个体 从生到死的生命周期序列，并对虚拟微观个体从生到死每个时 期的特征进行模拟，又称生命周期模型。动态模型比静态模型 4 复杂，构建成本也比较高，适用于较长时期的政策分析，比如 比较关注长期效果的社会经济项目如退休金政策、社会保障政 策的效应分析。 以上分类只是从不同的角度来加以认识的，现实中可以交 叉组合使用。具体应用何种方法、模型构建复杂到什么程度， 完全取决于所要分析的政策内容和分析目的。 （三）微观模拟模型与宏观经济模型的比较 宏观经济模型将有相互联系的各经济变量表现为一组联立 方程式，来描述经济的运行机制，利用历史数据对联立方程的 参数进行估计，最后根据模型分析和预测经济未来发展情况。 应用宏观经济模型有很多的优点：一是模型的构造依据统计学 和计量经济学原理，能够科学地测定其可信度。二是模型能够 揭示各经济变量之间的数值关系，可以分析宏观政策对经济总 体的影响。三是模型一旦建立，可以方便地重复使用等。目前， 宏观经济模型已经成为经济分析中最常用的一类工具。但是， 它也存在一些不足：一是当研究人员面对比较复杂的经济系统 时，构建宏观经济模型通常需要进行许多的简化和抽象处理， 这就使得模型不能完全真实地揭示现实经济运行状况。二是模 型的结构是根据历史数据而得到的，但是现实中经济变量之间 的关系不断发生变化，因而这种固定的模型结构不能精确地描 述未来经济运行的情况。三是宏观经济模型只能从宏观层面进 行研究，不能从结构层面进行研究；若想分析个体之间的差异， 则往往难以满足。 相对于宏观经济模型来说，微观模拟模型有其特定的优点： 一是模型充分利用了微观个体数据资源，可以更方便、更准确 5 地得到与不同经济结构变量相对应的统计数据。二是模型在政 策分析方面具有突出的优势。它不仅可以得到政策实施的宏观 效应，还可以分析政策实施对不同群体，甚至是不同个体的影 响。三是模型可以看作是在计算机上建立的经济社会，大规模 的经济模拟实验可以在较低的成本下完成。当然，从目前来看， 微观模拟模型还有一定的局限性：一是微观模拟模型的个性化 色彩较浓，研制和建立比较复杂，维护和运行成本也比较高。 二是微观模拟模型对微观个体数据的真实性、准确性、全面性 要求较高，否则就会影响到模型的质量。三是微观模拟模型难 以像宏观经济模型那样，直接表示相关经济变量之间的数量关 系。 微观模拟模型和宏观经济模型是相辅相成、互为补充的关 系，二者并无高低优劣之分。两类模型都已经逐渐成为经济学 家和政府部门分析社会经济政策的重要工具。在实际工作中， 要根据具体的问题选择合适的方法，有针对性地构建特定的模 型，这样才能最大限度地发挥其积极作用。 二、构建微观模拟模型的基本步骤 微观模拟模型的构建通常可分为以下五个步骤： 第一，确立模型分析目标。建立微观模拟模型首先需要明 确模型用来分析的社会经济问题，以及分析的对象，即微观个 体。同时还需要明确分析这些问题时所需要的微观个体的指标 特征，并建立宏观分析指标与微观个体特征之间的解析关系。 第二，建立微观数据库。根据分析所需的微观个体及指标 要求，取得真实经济社会中全部微观个体数据，或者是根据抽 样调查得到的能够描述总体特征的调查数据。 6 第三，构建模型算法。首先编制模型数据时化算法，将微 观个体历史数据更新为目标期数据，然后将政策法规的条款及 实施过程模型化，即用计算机编程语言进行描述。如考虑微观 个体行为反应，还需将微观个体特征指标按照行为模式进行更 新。 第四，模型算法运行。根据具体的政策变化和微观个体行 为变化，调整模型运行参数指标，运行模型，得到微观个体新 的数据指标。 第五，统计和分析模拟结果。根据模拟得到的新的微观个 体数据，一方面可以分析政策变化对不同微观个体的影响，另 一方面可以依据统计学原理通过对微观个体数据加总或统计推 断，分析不同政策实施所产生的总体效应。 三、税收微观模拟模型的主要用途 从发达国家的经验看，微观模拟模型在税收领域主要用于 以下几方面的目的： （一）测算税收政策调整引起的收入变化。微观模拟模型 可以测算某项税收政策变化对特定税种税收收入的影响程度。 为灵活地把握政策组合以及政策调整力度，实现最优税收政策 设计提供准确的依据。例如，在个人所得税方面，可以评估个 人所得税免征额、税率变化对其收入的影响；评估对某项收入 开（停）征税对个人所得税收入的影响等。在公司所得税方面， 可以评估提取折旧或准备金政策变动对公司所得税收入的影响； 可以评估某扣除项目税收政策变动对公司所得税收入的影响等。 在增值税方面，可以评估增值税起征点变化、退税政策变化以 及实行低税率政策对增值税收入的影响等。 7 （二）评估税收政策调整引起的国民收入分配效应。微观 模拟模型可以测算和反映税制改革引起的国民收入分配效应。 哪些人会因税收政策调整而受益，哪些人会受损？其程度如何？ 通过这样的评估，以最有效率的方式来改进税收政策、增强税 收制度的合理性。例如，可以评估统一所得税比例税率引起的 分配效果；可以评估增值税实行复合税率引起的分配效果；可 以评估对资本所得课税或者降低所得税边际税率引起的分配效 果；也可以评估改变直接税和间接税比例关系引起的分配效果 等。 （三）分析税收政策调整引起的宏观经济效应。根据模拟 的税收经济关系，通过税收价格传导机制，在微观模拟模型中 加入税收政策变动因素，可以分析税收政策调整对国民经济的 影响，从而为制定税收政策实施宏观调控提供依据。例如用于 行业经济分析：通过建立以行业抽样数据为基础的微观模拟模 型，评估某一行业税收政策调整对该行业税收负担的影响及其 行业经济的影响；又如用于企业盈亏情况分析：通过建立以特 定企业抽样数据为基础的微观模拟模型，评估税收政策的变化 对某一类企业盈亏水平的具体影响；另外，还可用于开展针对 特定税收经济关系的专题分析。 （四）为提高税收收入预测的准确性提供有效工具。税收 政策的调整，往往涉及多个因素，用简单的方法进行税收收入 预测会出现很大的误差。税收微观模拟模型由于能够同时涵盖 众多复杂的税收政策因素，可以进行较为精确的预测，因而成 为市场经济发达国家提高税收收入预测水平的一个重要工具。 从20世纪90年代至今，许多国家研发了不同形式的税收微 8 观模拟模型，并发挥了重要作用应用。典型的例子：如R.Eason 将微观模拟模型与经济计量模型结合，分析了英国税收政策在 过去15年间的收入分配效应和财政效应；M.Palme 应用微观模拟 模型分析了瑞士1991年税收制度改革的收入分配效应；A.Gupta 和V.Kapur基于家庭消费支出的调查数据，应用微观模拟模型分 析了加拿大销售税制度改革的收入分配效应；M.Mercader-Prats 应用微观模拟模型分析了西班牙税收制度改革的收入分配效应 和激励效应；S.Delipalla和H.Papapanagos应用微观模拟模型分析 了希腊提高税收扣除后的收入分配效应；A.Descoster和G.Camp 应用微观模拟模型研究了1988年比利时税收制度改革的收入分 配效应。税收微观模拟模型在跨国税收制度比较方面也得到了 广泛的应用，如F.Bourguignon 等应用微观模拟模型(Eur3) 比较 分析了法国、意大利和英国税收制度的收入分配效应，从而为 欧盟一体化模型(Euromod)的研制提供了实验基础。另外，还有 人应用税收微观模拟模型对税收制度和转移支付制度开展综合 分析，如G.Redmond等研制了比较完整的英国税收-福利制度的 微观模拟模型POLYMOD，分析了收入再分配政策之间的 关联效应和综合效应；又如美国城市研究所研制的收入转移模 型(TRIM系列 )几乎囊括了美国所有收入再分配政策（其中包括 税收政策），能够有效地分析收入再分配政策之间的相互作用。 四、英国个人所得税微观模拟模型简介 英国的个人所得税模型（Personal Tax Model，简称 PTM） 是英国税务海关总局利用微观模拟方法进行个人所得税政策分 析的一个有力工具。如前所述，它是利用特定的方法将历史上 9 的样本数据映射到未来年度，预测未来年度里执行现行税收政 策可能出现的税收收入数值；然后再用同样的方法得到不同税 收政策下的税收收入预测结果，进而比较不同税收政策对税收 收入的影响，测算有效边际税率，衡量税收政策调整的分配效 应。该模型使用 SAS 语言编写，由税收政策分析小组负责运行 和维护。PTM 的主要用途有三个：一是帮助编制预算；二是用 于政策选择；三是进行税收收入预测。 （一）PTM 模型的数据来源 PTM 的数据基础是英国的“个人收入调查 ”（Survey of Personal Incomes，简称 SPI)。SPI 由英国税务海关总局组织实 施，每年调查一次。英国税务海关总局掌握的最早的 SPI 调查 数据为 1978-1979 年度的数据。考察团访问之时，东道主介绍 PTM 正在使用 2005-2006 年度的 SPI 调查数据，将于 2009 年 1 月更新为 2006-2007 年度的数据，因为 SPI 至少有一年的滞后 期。 SPI 的调查样本从英国税务海关总局的四个计算机信息系 统中抽取。这四个信息系统分别是：第一， SA 系统，指自行 估税的纳税人系统，包括高收入纳税人、自由职业者，以及收 入来源较为复杂的纳税人等；第二，COP 系统，指所有有所得 税预扣（PAYE）记录的纳税人系统，包括一般雇员和缴纳养老 金者；第三，CLAIM 系统，指领取养老金信息系统，包括领养 老金者、学生、家庭主妇、失业者等。第四，NIRS2 系统，指 国民保险登记系统。1999-2000 年度的 SPI 样本量大约有 15 万 条，2002-2003 年度增加到约 40 万条，2006-2007 年度样本量已 经达到 57 万条。 10 （二）PTM 模型的数据信息 建立 PTM 模型，要求搜集的数据包含以下几类信息内容： 第一类是个人基础信息，如年龄、性别、地区等；第二类是各 种收入信息，如工资、养老金、利息、红利，以及自雇人员收 益等；第三类是个人所得税税前扣除信息；第四类是个人所得 税减免信息，如资本投资减免、弥补以前年度亏损等。 （三）PTM 模型的优点和不足 从 PTM 模型的运行来看，体现了一定的优势。它覆盖的纳 税人范围比较全，包含有各种类型的纳税人如雇员、养老金领 取者等；它包含的信息比较完整，如前所述，既包含有纳税人 的各项收入信息，也包括有关纳税义务和减免信息；它预测英 国税收收入总体上还是比较准确的，提供的预测信息既包括税 收收入总量和结构的预测结果，也包括纳税人数量变化的预测 结果；截止目前，PTM 模型预测结果得到了学术机构的较高认 同。 当然，PTM 模型也还存在不足之处。主要的有：第一，模 型只包含纳税人的申报收入信息，没有包括非申报信息；第二， 它只包括纳税人的信息，而没有包括非纳税人的信息；第三， 它只包括应税产品的信息，没有包括免税产品的有关信息；第 四，它只收集了纳税人个人层面的信息，没有家庭层面的信息； 第五，它目前只利用了截面数据，还没有利用纵向数据；第六， 它实际上是一种非行为性的模型，没有考虑纳税人行为模式变 化而产生的影响。 （五）英国个人所得税微观模拟模型应用案例 案例之一：2007 年个人所得税改革方案效果分析 11 2007 年英国春季预算报告的主题之一是简化个人所得税制。 改革的目的是支持养老金领取者和带有孩子的家庭。改革的主 要内容有：第一，取消非储蓄收入的起始税率；第二，将基础 税率从 22%降为 20%；第三，对于领取养老金者和享受税收减 免者采取补偿措施等。 运用 PTM 模型得出的分析结果是：大约有 2100 万个家庭 受益，只有 530 万个家庭需要缴纳更多的税。5 月份，英国财 政大臣宣布了对因改革而受到影响的低收入人群的补偿方案， 内容主要是提高个人所得税税前扣除额 600 镑。运用 PTM 模型 进一步分析，此项方案需要花费 27 亿英镑，其中 2200 万人平 均得到 120 镑，420 万个家庭得到的补偿大于增加的纳税额或 与之相当，110 万个家庭的纳税增加额与之前相比减少一半。 案例之二：2008 年应对全球金融危机税收政策方案效应分 析 在全球性的金融危机中，如何保持英国的金融和经济稳定， 帮助人民渡过这段困难时期，是英国政府面临的最大挑战。英 国 2008 年的秋季预算报告提出了一系列税制改革措施：第一， 个人所得税税前扣除额永久性地提高 600 镑，另外今后 2 年暂 时性再提高 130 镑；第二，从 2010-2011 年度开始，对年收入 超过 10 万镑的纳税人，严格限制其税前扣除；对年收入超过 15 万镑的纳税人，最高适用税率增加到 45%；对雇员、雇主及 自由职业者，将国民保险税税率提高 0.5 个百分点。 英国税务海关总局使用 PTM 模型测算了以上税改措施对税 收收入的影响，结果见下表。 （单位：百万英镑） 税收年度 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 12 5 月份提出的税改措施影响 -2650 -270 90 0 提高税前扣除额 0 -2930 -3310 -3270 提高税前扣除额 130 镑（2 年） 0 -630 -770 -100 冻结基础税率限制 0 0 0 180 年收入超过 10 万者严格税前扣除 0 0 830 1320 年收入超过 15 万者适用更高税率 0 0 0 670 国民保险税受税前扣除政策影响 0 0 0 -1610 国民保险主要税率提高 0.5 个百分点 0 0 0 4780 国民保险附加税率提高 0.5 个百分点 0 0 0 520 合 计 -2650 -3830 -3160 2580 五、对构建我国税收微观模拟模型的启示 （一）关于构建我国税收微观模拟模型的必要性与紧迫性 开发应用税收微观模拟模型，是我国深化税收经济分析、 提高税收管理科学化、专业化、精细化水平的一项迫切要求。 总局党组对税收经济分析工作高度重视，并提出要深入开展经 济税源分析、政策效应分析、税收管理风险分析和税收预测预 预警分析。要深化税收经济分析，必须在分析方法上和数据来 源上有所突破。一方面，国家统计局及政府有关部门提供的国 民经济核算数据，从其数据量以及口径对应性上讲，无法满足 税务部门深化税收经济分析的要求；另一方面，单纯采用宏观 经济计量模型，受其自身限制，不仅在一些分析领域里开展总 量分析遇到困难，而且难以进行更细致的结构性分析。微观模 拟模型借助税务部门独特的纳税人微观信息资源，不仅可以解 决宏观经济数据无法取得或与税基口径不一致所产生的分析困 难，而且在揭示税制改革和税收政策调整的收入分配效应方面