id182-住房保障制度并轨研究

我国住房保障的制度“并轨”研究 潘爱民 1 韩正龙 （湖南科技大学商学院 湖南 湘潭 411201） 摘 要：虽然我国已基本建立了城镇住房保障体系而且其在一定程度上解决了 住房弱势群体的住房问题；但是在新的形势下，住房保障制度仍然存在一些问 题。基于此本文首先对于住房保障制度的运行现状进行了梳理和分析；其次， 剖析了我国住房保障体系中暴露出的问题；再次，尝试性的提出住房保障制度 的“并轨”的观点，以此解决住房保障存在的问题：短期内，以现有住房保障 供给模式为基础，发展出租型和出售型并举的经济适用房模式、将出租型的经 济适用房并入到公租房；将出售类的经济适用房、限价房并入到新型的经济适 用房制度；长期，将廉租房、公租房、经济适用房并入到租房保障体系，以发 放租房补贴的形式对住房困难群体实施住房保障；最后，对新型住房保障体系 的完善提出了意见和建议。 关键词：住房保障 市场供给 保障制度 制度并轨 Study on system “combination” of chinas housing security PAN Ai-min HAN Zheng-long (Hunan University of science a kind of economy applicable room ,price fixing room will incorporated into new economy applicable room; In long-term low rent room and male rent room will incorporate into rent security system the housing difficulties family ,”sandwich” layer, long-term and short-term floating population will accept rent-housing subsides .Finally, in order to make new housing guarantee system , some advice and suggestions will be proposed. Key words: housing security； market support,；security system； system combination 1 引言 本文首先分析了我国城镇住房保障的运行现状及政策实施效果；其次，剖 析了我国住房保障体系中暴露出的问题；再次，提出住房保障制度“并轨”的 观点来解决现行住房保障制度体系存在的问题；最后，提出相关政策建议。 2 我国城镇住房保障制度的运行现状 为了配合我国的住房市场化改革，解决住房弱势群体的住房问题，我国已 逐渐建立了供给、需求相结合的住房政策体系。虽然我国住房保障政策已取得 了很大的成效，但是各保障政策的运行成效与政策初衷之间仍存在着差距。 2.1 经济适用房政策的发展现状 经济适用房是由政府供给主要面向低收入的住房困难家庭的政策性住房。 10总体而言，对于经济适用房来说，其发展规模日渐壮大、保障效果日渐突出。 具体来讲，2009 年全国经济适用房投资额为 1134 亿元，13 年间投资额增长六 倍，年增长率达到了 47%。无论从经济适用房的竣工套数还是从销售面积来分 析，均可看出经济适用房发展过程中所呈现的波状趋势。1999 年经济适用房竣 工套数为 48 万套，2001 年增长到了 60 万套，这说明作为房改新政的经济适用 房在运行初期获得了居民的欢迎。然而随着经济适用房自身缺陷的暴露，经济 适用房的下滑趋势已很明显，2005 年经济适用房竣工数量下滑到了 28 万套。 随着近几年房地产宏观调控力度的加大，经济适用房的发展规模呈现出上升的 态势，2009 年全国经济适用房竣工总量上升到了 39 万套。与此同时，从经济 适用房销售情况来分析，1997 年经济适用房销售面积为 1211 万平方米，2001 年增长到了 4021 万平方米。随后各年逐渐下降，尤其是近年来随着住宅价格的 上涨，2009 年全国经济适用房销售面积下降到 3058 万平方米。与此同时经济 适用房销售价格却从 1997 年均价 1097 元/平方米增加到 2009 年的 2134 元/平 方米，增长 1.9 倍，年均增长率为 15%；相对而言，名义人均城镇收入增长 3.32 倍，年均增长 25%，考虑到中低收入群体的名义收入远远低于全国平均水 平的现实，因此中低收入群体的实际收入的增长和经济适用房销售价格的增长 很是相当，中低收入群体住房问题仍然存在。总之，经济适用房在获得巨大发 展的同时也出现了不少的问题。 【12】 表 1 经济适用房的建设与发展情况 年份 投资额（万元） 竣工情况（套） 销售面积（万 m2） 销售价格 （元 /m2） 1997 1854959 1211.85 1097 1998 2708523 1666.5 1035 1999 4370211 484978 2701.31 1093 2000 5424365 603573 3760.07 1202 2001 5996464 604788 4021.47 1240 2002 5890445 538486 4003.61 1283 2003 6219833 447678 4018.87 1380 2004 6063880 497501 3261.8 1482 2005 5191806 287311 3205.01 1655 2006 6968397 338040 3336.97 1729 2007 8209260 356580 3507.52 1754 2008 9709063 353782 3627.25 1929 2009 11340755 398441 3058.85 2134 注：数据来源，1998-2010 年全国统计年鉴 2.2 廉租房政策的发展现状 廉租房是由政府提供的，面向城镇户口的常住居民中的最低收入家庭的社 会保障住宅。政府积极推动了廉租房制度的发展，至 2007 年 6 月底，全国 586 个城市建立了相对完善的住房保障制度，并已成为住房保障政策体系的基础。 近年来,为解决城市低收入家庭的住房问题，更好的配合城镇住房市场化改 革，政府积极推动了廉租房的建设。2009 年中央继续加大了保障补助力度，中 部地区 300 元/平方米，西部地区 400 元/平方米；同时 2009 年中央政府用于廉 租房建设的支出已达到 187.1 亿元；2010 年中央下拨 167 亿元的住房保障专项 积金用于廉租房的建设。虽然在政府的大力支持下，廉租房获得了较大地发展， 但是据审计署 2010 年 11 月 16 日发布的审计报告显示，2007-2009 年，北京、 上海、重庆、成都等 22 个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比 例未达到 10的最低要求，3 年里这些城市共计少提取 146.23 亿元。 12 保障 资金的缺乏严重的影响了廉租房的发展和壮大。 2.3 住房公积金政策的发展现状 自 1991 年上海市率先建立了住房公积金制度以来，经过近二十年的发展， 其在全国已经具有一定的规模。住房公积金制度已成为我国住房保障制度的重 要组成部分，在帮助住房弱势群体解决住房问题的过程中发挥了重要的作用。 据全国住房公积金管理情况通报显示，公积金缴存余额获得了持续稳定增 长。2008 年末，全国住房公积金缴存额为 4469.48 亿元，同比增加 926.56 亿 元，增长幅度达到 26.15%;提取额为 1958.34 亿元，占同期缴存额的 43.82%， 同比增长 149.56 亿元，增幅为 8.27%;发放住房公积金贷款 131.13 万笔，发放 金额达到 2035.93 亿元，占当年缴存额的 45.55%。截止 2008 年底，全国公积 金缴存余额已达 12116 亿元。 根据住房公积金制度的运行状况，全国各地纷纷对其进行了调整和完善。 如 2009 年宁夏在全国率先实现公积金贷款“省内漫游”;宁波、莱芜纷纷出台 住房公积金贷款优惠政策；北京、南京采取措施收紧住房公积金贷款政策。公 积金制度的完善和发展对我国城镇住房保障制度体系的构建有着举足轻重的意 义。 3 我国城镇住房保障制度暴露出的问题 我国城镇住房保障制度在发展过程中存在着不少的问题，本文将主要对经 济适用房、廉租房和公积金政策存在的问题进行分析。具体包括： 3.1 经济适用房制度存在的问题 （1）保障对象范围的变化将使得保障政策的效应难以厘清 2007国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见中将经济适 用房的目标群体从原来的中低收入家庭调整为低收入家庭。虽然经济适用房制 度的变化解决了经济适用房保障范围过于宽泛的弊端，但同时也产生了新的问 题。经济适用房与廉租房的保障对象会产生重叠，这会导致了决策者难以厘清 住房保障政策间的真实效应。由于经济适用房制度设计上的不合理，如保障对 象的确定缺乏科学合理的标准， “夹心层”问题仍然没有解决，保障对象范围的 变化会把更多的中层及中低收入阶层推进市场。随着房价和收入不同比例的上 涨，更多的“夹心层”将会出现。这不仅会影响经济适用房保障效果的发挥而 且叶会影响城镇住房保障体系的发展与变革。 （2）保障政策的福利效应流失现象严重 经济适用房保障政策的效应流失表现在：其一，建设时，经济适用房的建 设选址以城镇郊区居多，空间失配效应显著。虽然经济适用房的建设会降低居 民获取住房的成本，但是郊区化会增加居民的生活成本，政策的福利效应会被 抵消，从而保障政策的效果不是很明显；其二，分配时，部分高收入群体依靠 自身的实力混入到分房队伍中，而应当享受政策优惠的群体却没有获得足够的 住房保障；其三，交易时，国家规定经济适用房在获取 5 年后允许进入市场交 易。这将会使得具有保障福利性的公房变为私有产权房，虽然国家业采取了一 定的限制措施来避免上述现象的发生，但是公共福利的流失现象仍然存在。 （3）退出机制不完善 现行的经济适用房退出机制不完善，缺乏完善的推出机制。经济适用房的 补贴方式多是一次性、静态的将补贴划拨给中低收入群体。受保障群体获取住 房的同时也意味着公共福利变成了私有财产，这将极大扭曲经济适用房保障的 本质、更背离保障政策的初衷。而经济社会的发展必然会产生新的中低收入群 体，旧的经济适用房难以对新的群体实施保障，住房困难问题依然存在，经济 适用住房保障效率依然不高。 3.2 廉租房政策存在的问题 无论从保障对象的界定还是保障政策的运行效率来讲，廉租房的保障效率 都是高于经济适用房的。但是廉租房自身仍存在着一些问题： （1）保障对象覆盖面狭窄会导致“夹心层”群体出现 廉租房的保障对象是低收入群体。狭义上的低收入群体是指低保户、贫困 人口；广义上的低收入群体是指无法从市场获得住宅的住房困难群体。 7但是， 由于实际的保障范围多限定在低保户、优抚家庭中的困难户，这会使城镇中既 购不起房而又非低保的群体成为廉租房制度和经济适用房制度间的“夹心层” 。 住房价格的上涨、住房获取难度的加大、进城农民工的增多、制度设计漏洞的 存在又会使更多的群体变成“夹心层“群体。 （2）保障形式的选择欠合理，保障效果不明显 虽然实物配租、租金配租以及租金减免都是廉租住房的保障形式。 9但是， 由于实物配租由于具有耗费资金量巨大、资金占用期限长、政府财政负担重的 特点；再加上租金减免的适用范围却相当有限，因此各地方政府大多采取象征 性的“租金配租”形式来实现对住房弱势群体的保障。房价、房租的不断攀升 却使得象征性的补贴根本无法帮助弱势群体在市场上租赁到合适的住房。租金 补贴的保障效应被房租、房价的上涨所抵消，廉租房的保障成效没有得到充分 发挥。 （3）保障政策的运行缺乏长效稳定的资金来源 财政部 2007 年出台的廉租住房保障资金管理办法 ，对廉租房和经济适 用房建设的资金来源作出明确规定，其中主要的渠道包括：1）土地出让净收益， 虽然办法中规定从土地出让净收益中按照不低于 10%的比例安排用于廉租 住房保障的资金；但是土地收益的使用存在很多问题：2009 年 全国土地出 让收支结余达 1912.6 亿元，其中用于廉租住房支出 187.1 亿元，明显低于办 法设定的土地出让净收益 10%的标准；土地出让收入收益成为中西部地方 财政的主要来源，对于资金不足的地方，政府是否真的愿意拿出 10%用于廉租 房？新政策规定公租房和廉租房共同享用土地收益。上述问题的出现使得土 地收益难以成为廉租房发展的稳定资金来源；2）住房公积金增值收益与中央财 政专项补助，虽然 2010 年住房公积金增值收益可补充廉租房资金约 400 亿并且 下拨 167 亿元作为廉租房保障资金；但是住房公积金覆盖范围较小、经营风险 加大、资金使用率低、增值收益缺乏稳定性又使其难以成为廉租房发展所需的 稳定资金来源。 3.3 住房公积金存在的问题 虽然住房公积金制度体系已近完善、公积金规模日益壮大，管理日渐规范、 成效很是显著，但是住房公积金制度仍然存在着一些问题。 （1）公积金使用率低、贬值风险加大 2007 年住房公积金缴存余额达到 9605.11 亿元，2008 年公积金缴存余额达 到 12116.24 亿元。住房公积金的存量规模日渐增大，而多数城市的公积金却处 于闲置状态，这会影响公积金的使用率。受房价的上涨、公积金存款利率上涨 慢等因素的影响，缴存人的资产面临更大贬值风险。住房平均价格从 1997 年每 平方米 1790 元上涨到 2009 年每平方米 4459 元，增长 2.5 倍，而公积金存款利 率却由 05 年的 1.71%（当年结存）变为 2011 年的 2.6%。 （2）公积金覆盖面狭小 虽然 2008 年末全国实际缴存职工人数达到了 7745.09 亿元，同比增加 557.18 亿元，增长率为 7.75%，职工缴存率达到了 69%，但是，公积金的覆盖 面相比政策规定的标准仍然存在差距。当前的公积金覆盖的对象多是行政事业 单位的职工，而打工者、农民工、自由职业人员等群体还没有纳入公积金制度 之中，覆盖面的狭小会影响保障效果的充分发挥。 4 城镇住房保障制度的并轨研究 住房保障政策是伴随着住房改革的调整而不断调整的，国发200724 号文 件的公布标志着房改政策从“重市场、轻保障”向“市场、保障并重“的正确 方向上回归；从“重买房、轻租房”向“租、售并举”的合理模式回归。 10住 房市场化改革思路的调整为住房保障调整提供了启示。解决住房问题不仅可以 通过购房的方式而且可以通过租房的方式。为了解决住房保障政策体系的运行 过程中出现的问题，本文尝试性的提出保障制度并轨的观点：通过城镇住房保 障制度的并轨，实现对住房弱势群体的无缝隙、分层次、广覆盖、动态性的保 障目标。 4.1 住房保障制度的并轨（近期路线） 图 1 住房保障制度并轨的近期路线图 总体而言，近期住房保障制度的并轨路径是：以现有住房保障供给模式 为基础；发展出租型和出售型并举的经济适用房模式，将出租型的经济适用 房并入公租房，大力发展住房二级、三级市场；将出售性的经济适用房发展 和住房消费补贴等并入新型的经济适用房，用以发展小户型、实用性的住房一 级市场；虽然公租房与廉租房都涉及到住房补贴和房屋建设，但是建设标准 和补贴数额是存在差异的。 4.1.1 近期住房保障制度并轨的正面效应 以现有住房保障制度为基础，不仅可以充分发挥现有住房保障制度的优 势而且可以减少住房保障制度并轨过程中的障碍；经济适用房制度采取租售 并举的方式可以提高其运行效率，实现保障目标，纠正现行经济适用房制度的 弊端；发展租赁型经济适用房可以促进住房租赁市场的发展，推进住房二、 三市场的繁荣；发展出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难， 增大小户型住房的供给，平抑过高的房价；公租房的建设和发展不仅可以使 廉租房和经济适用房充分的衔接而且可以解决“夹心层”群体的住房困难问题， 更有利于建立具有层次性供给的租赁市场。 4.2 住房保障制度的并轨（长期路线） 图 2 住房保障制度并轨的长期路线图 住房保障制度并轨的长期目标：建立租赁补贴为主的住房保障模式。该模 式的具体内涵是：以公共租赁住房保障为主，以公积金等互助政策为辅；将实 物类住房保障制度、出售类保障政策并入到房租类补贴类保障制度。 4.2.1 住房保障制度并轨的正面效应 （1）住房保障制度的并轨有利于缓解政府的财政压力，同时给居民提供更 广阔的住房选择空间。实物类补贴具有资金耗费量大、资金占用时间长、一次 性补贴、补贴效应固定、保障成本高等缺点；而租赁补贴为主的住房保障制度， 则实施分次、货币化的保障，政策的运行效果则很明显。租赁补贴以货币的形 式发放，保障群体可以根据需求寻求合适的住房，住房选择空间更大。 （2）住房保障制度的并轨有利于减少和避免经济适用房政策的效应流失， 提高政策的运行效率。租赁补贴为主的住房保障模式不仅可以减少高收入群体 获取经济适用房的机会，确保政策的福利为困难群体所享受，而且可以避免住 房建设郊区化现象的出现。 （3）住房保障制度的并轨可以扭转长期以来居民过于强调住房所有权而轻 视租赁住房的消费观念；租赁补贴为主的住房保障模式可以减少居民住房的消 费，增加其他生活必需品的消费，从而带动相关产业的发展，优化产业结构。 （4）住房保障制度的并轨不仅有利于实现对涵盖“夹心层”住房弱势群体 的无缝隙、多层次、广覆盖的住房保障，而且有利于承租人从住房保障政策中 退出，进而提高保障政策的效率。 5 政策建议 住房保障制度的并轨不仅需要同现行住房保障模式相适应而且更需要与之 相配套的政策的支持。实现住房保障制度的并轨需要注意的问题： (1)保障对象的优先级问题 住房保障制度的基本目标是保障社会成员的基本人权，维护社会稳定和促 进社会公平。保障群体间存在优先级问题，特困群体、最低收入群体受保障权 利的实现要先于低收入群体和中等收入群体。保障群体间的优先级问题不仅涉 及的保障权利实现的时间上的先后而且也涉及到政府对保障群体重视程度的不 同。当前必须在大力推进廉租房和公租房的建设同时适当发展出售型的经济