“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力

“小所办大案”模式锻造基层科学监管能力 邹清奇 内容提要：随着工商系统监管重心的下移，工商所渐渐成为加强市场监管和行政执法的关键。“小所办大案”作 为一种基层执法能力建设模式，其合理性、可行性以及操作性都值得我们去探讨，从而提高科学监管能力，形成点线 结合，覆盖面广的行政执法网络。 引子. “小所办大案”模式是工商所勇担市场监管和行政执法任务的一种体现。在工商系统，工商所是最小的级别，所 以称“小所”，同时也数量最多、分布最广;农村工商所，更是“小所”中的小。 “大案”在这里也是一种泛指，和 “小所”相对;以前，工商所与“案件”是很少关联的，那时工商所的主要任务是规费征缴与集贸市场的驻场管理;查 处经济检查案件一般是上级局的专门股、站、队的事，基层所多是配合调查、协助处理。现今，工商所逐渐成为查办 各种违法案件的主力军，有时甚至办成大案，展现出基层执法能力的新气象。 “小所办大案”模式产生的必然性 从对初生态的集贸市场和小商小贩的管理，到“六管一打一制止”， 到现阶段对社会主义大市场的监管，工商 部门的职能随着市场经济的发展而不断变化。随着我国加入 WTO 和经济的全球化，我们的监管理念、方式方法必须跟 上时代潮流的发展。国务院的“三定”方案，确立了工商部门作为一个市场综合执法机构的地位。工商所处于市场监 管的第一线，其重要地位和作用必然愈加显现，监管重心的下移，形成“小局大所”的格局。工商行政管理所条例 把基层工商所的职能进行了界定：工商所是法律授权的行政执法组织，可以依法在一定的权限内以自己名义作出行政 处罚;而工商所作为县级(区)局的派出机构，又可以受上级局委托或指定承办以上局级名义处罚的案件。基层工商所 在法律地位上的两重性，使工商所理所当然成为各项市场监管法规的执行者，各种经济违章案件的查办者，工商行政 执法的排头兵，消保维权的勇士。如广东工商局 2000 年把案值 3 万元以下的经济案件的处罚权交给基层工商所，以 基层建设促进行政执法建设，结果 2001 年“全省工商所共查处各类案件共 4988 件，占全省工商系统查处案件总数的 76.8%,使工商所成了行政执法和市场监管的主力军” 。“小所办大案”模式的应是“小局大所”改革的良性效果， 是基层工商所加强科学监管和执法能力建设的必然。 “小所办大案”模式的可行性和效能分析 在因特网的探索引擎输入“小所办大案”的关键词，你会发现很多和工商行政执法相关信息条目。各地工商部门 把办案权适当下放到基层所后，人力资源、物质保障、人员素质适当向工商所倾斜，使工商所以一种崭新的面貌出现 在市场监管和行政执法的第一线。以笔者所在的农村工商所为例(现有公务员 2 人)，2000 年之前每年全所罚没款入库 额不足 3000 元，而且多是以当场处罚案件为主，主办的案件都是象征性的一两件。从 2001 年开始，该所查办案件的 件数和案值、罚没金额逐年直线上升。去年全年罚没额达 35000 元，案值达 50000 元，这在以前是不可想象的，而该 所在北流市局的 27 个工商所中在行政执法办案工作方面并不算突出，有的所罚没款入库超过了 100000 元。在近期的 工商行政管理半月刊的“工商所专页”，经常有介绍基层工商所显著的办案成绩的文章，如黑龙江省大庆市工商 局让胡路分局龙岗工商所是清一色的女子工商所，有公务员 18 人，“自 2001 年以来，全所累计处案件 364 件，罚没 款 309 万元，罚没 5 万元以上的案件 7 件，10 万元以上的案件 6 件，20 万元的案件 5 件。所查办的案件涉及企业商 标侵权、医疗机构商业贿赂、金融部门的不正当竞争行为，非法销售商品房，非法从事证券交易等 20 多个方面。” 从这个典型的工商所看，在 2001 年之前，全所只有副所长一人有办案经验，“其他同志不会办案，不敢办案”，后 来在上级局的支持下，“从不敢办案，到敢于办案并开始查办大要案”。通过系列事实，我们可知工商所的行 政执法向“敢管”“会办”“办大案”的方向发展，而且查办案件的范围基本囊括了工商的所有职能。 工商所办案具有四大优势：一是人员优势，“大所小局”的设置导致这一优势的凸显;二是地域优势，工商所处 于第一线，便于发现案源，迅速出击;三是政治优势，工商所点多面广，不但有利消除行政执法上的盲点盲区，而且 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载 可以及时把法律法规和党的方针政策送到千家万户，在维护消费者合法权益的同时，对密切党同群众的血肉联系，实 现执法为民的历史使命，树立工商形象有也有特别的意义。四是工作性质上的优势，上级局层层布置的各类专项检查， “经济户口”制度的完善规范化，市场巡查制度的日常化，使工商所的执法人员得到了有效的锻炼，成为业务尖兵和 多面手，又熟悉解辖区各类经营主体的具体情况，能保持高度的案件敏感性。而各地推行的信息化建设，使办案的立、 办、审、定等各个环节加快，流程更顺畅，从而使工商所的执法成本降低，执法效率提高。如山东省淄博市工商局的 工商所，“行政处罚全都实现信息化后，办案成本比改革前减少 27%，但是 2004 年工商所办案件数占系统办案总数的 73%。” “小所办大案”的模式是适应依法行政的大形势，加强市场监管，实现行政执法职能到位的合理选择，效果是显 著的，工商所成为行政执法办案的主力军，促使各地工商部门愈来愈重视利用这种有效的模式，不断提高工商所的执 法能力建设水平。如山西省工商局尝试把商标侵权案交由基层工商所查办，使“工商所实现了从收费所向监管市场主 力军这一战略转移之后，再实现从办理一般案件向办理专业性、复杂性案件的第二次战略转移，提升工商所的办 案水平和档次”，“结果全省工商系统 83%商标侵权案是由工商所查办的”。全面实施“小所办大案”的模式和工 商所执法办案范围的扩展，执法办案水平的提高会有效形成点线面结合的工商行政执法网络，有利于对大市场的科学 监管。 工商所成为办案的主力军，执法效率提高了，执法成本必定会降低，于是行政执法力度加大，反之经营者的违法 成本增加，相应的守法效益加大，从而使整个市场的守法诚信经营行为成为一种有利选择，市场正常的经营秩序得到 维护，又促进了正当竞争，这是“用最小行政管理成本获取最大行政效益”原理的科学体现，也是“小所办大案”模 式的效能分析公式。 实践中“小所办大案”模式的操作性 “小所办大案”模式产生的时间不长，我们要慢慢摸索其中的规律，逐渐完善其运作方式，对出现的问题要及时 研究解决，做到“扬长避短，有备无患”。加强基层的软硬件综合建设，保障必备的人力、物力、财力的成本投入， 这是物质基础;此外按照“依法行政”的原则，敢于积极行政，创新突破，实践操作中须注意以下几点： 1、 “小所办大案”，素质要先行。“人员素质”是执法办案的关键所在，我们必须建立素质培训经常化制度， 打造学习型工商所。 2、 树立“敢办大案，会办大案，办成大案”的信念。既要对自身的执法能力有自信心，又要谨慎冷静应对各种 情况，仔细钻研法条，讲究办案技巧，把办案的流程做得滴水不漏;既要冲破常识的束缚，大胆定性定位，又注意在 办案切中肯挈地运用法理和引用法条，以减少失误，保证在可能的行政复议和行政诉讼中立于不败之地;对法律法规 的广泛涉猎和钻研深究要结合起来，并注意在执法办案实践中灵活应用。如工商行政管理所条例规定可以所名义 处罚的只有三种情况：“(一)对个体工商户违法行为的处罚：(二)对集市贸易中违法行为的处罚;(三)法律法规和规 章规定工商所可以自己的名义作出的具体行政行为。”注意不能在查办案件中犯“名不正”的错误，形成“越权办案” ;其实对上述三种情况外的案件，工商所虽不能以自己名义立案，但根据工商行政管理所条例第八条的规定： “工商所的具体行政行为是区、县工商局的具体行政行为”，这时工商所可以作为以县(区)局名义处罚的案件的承办 单位去查办案件。又如对公用企业限制竞争行为的查处，按反不正当竞争法第二十三条的规定应由“省或者设区 的市”工商机关实施。普通人认为这些案件是上级局的事，县级局也只是按照关于禁止公用企业限制竞争行为的若 干规定(总局 20 号令)可以是被委托的调查单位，根本与工商所没有关系。但根据仔细对法条的演绎推理可知，上 述规定，只是排除了工商所作为此类案件的主办机构的可能性，但没有否定工商所执法人员参与此类案件的调查取证 权力。工商所作为县(区)工商局的派出机构，县(区)工商局得到有管辖权的部门的委托后，同样可以指派所的执法人 员进行调查，这是有充分的法理支持和法规依据的。依此类推，其他大案要案的查办，工商所也是可以依法参与查办 的。 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 中顾法律网提供更多免费资料下载 3、 严格遵守“既重实体，又重程序”的执法原则，炼就过硬的执法办案技巧。“重实体，轻程序”是我们传统 执法的陋习，这和“依法行政”形势不符，是办案中一定要注意避免的问题，基层工商所办案尤其注意这一点，牢记 “程序正义”为法治的核心。 4、 发挥民主集中、合力办案、善于协调的精神。“小所”是“虽小而五脏俱全”的，每个执法人员都是负责多 项职能的，是业务多面手，因为人员不多，工作任务繁重，所以在案件特别是大案查办中要恰当利用人力，做到周密 部署，分工合作，对可能出现的问题要有预见性，时时和上级局保持联系，发挥中心工商所联勤制的作用，多向当地 党委政府汇报求得支持，以求在依法办案和促进当地经济发展两者间寻找最佳结合点。 5、 向科技要管理，推进“数字工商”建设，以信息化建设提高执法效能。“数字工商”是一个很好的提法。工 商所通过专线实现省、市、县局联网，真正实现监管的信息化、网络化，“小所办大案”就如虎添翼了。 结束语 “小所办大案”作为新时期加强基层工商所执法能力建设的一个喜人现象，产生的时间不是太长，有许多方面还 在探索阶段，需要我们发扬勇于负责、敢于创新的精神，从各个方面支持、鼓励、完善，特别在立法建设方面提供更 加有力的支持，以使工商所真正成为执法为民、监管大市场的