《十一五规划》的经济法解读

十一五规划的经济法解读 薛克鹏 关键词: 十一五规划 经济法 政府 法治 内容提要: 不同的学科对十一五规划有不同的解读方式。 从经济法看来，规划属于经济和社会政策而非法律或法律性质的文 件，与经济法分属不同范畴。但规划在价值目标、个人与社会的关 系安排方面与经济法多有契合。法学应当克服规划崇拜主义和规划 虚无主义两个错误倾向，正确认识和处理规划与经济法的关系。 随着中华人民共和国国国民经济和社会发展第十一个五年规 划纲要的通过(以下简称十一五规划或规划)，十一五 规划一时成为社会各界尤其是学术界的中心话题，人们从不同的 角度，用不同的话语对其进行解读和评价。可以肯定，规划对 我国未来经济和社会发展有着重大影响，需要各学科根据自身的任 务进行解读。目前，法学界有两种解读倾向应当引起我们的关注和 思考，其一是规划崇拜，即将规划置于法律之上，要求法 律和法学研究根据十一五规划来重新设计。这种解读显然缺失 了法学知识话语，重复着规划制定者所使用的概念。另一种则是对 规划的不屑一顾，认为规划就是规划，法律就是法律， 规划主要是研究经济和社会问题，法律则是关于公平和正义的 问题，二者没有多少关系。这两种倾向不仅会妨害规划的正确 实施，而且有害于我国当下的法治建设。为此，法学界应当正确认 识十一五规划与法律之间的关系，用本学科的范畴解读和分析 规划，并将法律追求的目标和规划的目标统合在一起，使社会 在公平理念指导下获得发展。在法学内部，各部门法学已经形成了 特有的范畴和分析方法，因而有自己的解读方式。经济法学长期关 注经济关系的法律调整，特别是将市场、国家和社会等范畴纳入自 己的学术视野，并逐渐形成了特有的思维方式和分析方法。本文即 立足于经济法理论，用该学科特有的方法解读十一五规划，以 有助于人们正确认识规划及其与经济法的关系。 一、十一五规划的非法律性及其与经济法的区别 性质是事物之间相互区别的基本属性，认识事物应首先认识其 基本属性。十一五规划是根据中共中央建议编制，由全国人民 代表大会审议通过的一个重要文件，它在我国社会生活中居于何种 位置，与法律特别是经济法是何种关系，都取决于其性质本身。如 果我们能正确认识其性质，则能正确地处理它与经济法的关系，有 利于规划的实施以及经济法学建设。 从十一五规划的内容、目的和实施等方面分析，它应当属 于政策范畴而非法律范畴，我们应当从政策的角度审视其特性及其 与经济法的关系。不过，由于规划是根据中共中央的建议编制， 并由全国人大表决通过，因此有学者根据其产生的程序将规划 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 视为法律，甚至认为是比普通法效力更高的法律，意图使法律服从 规划，并作为实现规划的手段。显而易见，这种观点是根据产生途 径而不是内容界定规划的性质，属于形式意义的规划观。笔者认为， 规划的性质取决于其内容而不是产生形式，因为只有内容才反 映了其基本属性以及与其他社会现象之间的区别和联系。 法律是关于人的行为的规范，它为人们指定了行动的方向以及 违背后的不利后果，此即法律的规则性，也是构成法律的基本要素。 所以，规划是否属于法律，取决于其是否具有规则性。权利和义务 是规则的基本内容，离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。 从这一标准判断，如果属于法律，规划就应当具有具体的权利 和义务。但是，十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社 会发展的目标、战略以及政府的行动方向，并不是在社会主体之间 配置权利和义务，不是社会成员的行为规范，亦即(规划)“主要是 引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是 全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务职责的重要依据。” 1此外，规划如果 具有法律性质，还应当具有与权利和义务相一致的法律责任。但是， 规划中没有也不可能存在法律责任，所以，无论是以何种形式 通过，规划都不具有规范性。之所以由全国人大通过，是因为 规划涉及到我国经济和社会发展的战略问题，是宪法规定的须 由全国人大决定的重大事项。这一程序与立法具有形似性，但最高 权力机关并非在行使立法权，而是重大事项的决定权，不能就此认 为它具有法律的性质。从规划的内容看，它实际属于政策范畴， 是执政党和政府为了实现发展目标而制定的行动指南。它与经济法 存在如下区别： 首先，各自的价值目标不同。规划属于政策范畴，追求的 是经济和社会的持续、稳定与协调的发展，包括宏观经济平稳运行、 产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本 公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高 和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等;而经济法属于法律范 畴，追求的是秩序、正义、自由和效益等，具体包括“实质正义、 社会效益、经济自由和经济秩序。” 2显然，规划尽管不乏 公平的因素，但其主要是在发展的目标指导下形成的，而经济法虽 也重视发展，但其理论基础仍然是法律的固有价值。稳定的价值目 标和理念，决定了我们应当以经济法为坐标观察和分析规划，分析 其是否符合法理。 其次，就其内容来看，规划是一个以产业和相关政策为主 的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称，以权利和义务 为基本内容，并附之以相应的法律责任。所以，规划不直接涉 及权利和义务;而经济法则是由一系列法律规范构成的，诸如竞争 法、消费者权益保护法、劳动者权益保护法和“宏观调 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 控法”等，其中包括诸多权利和义务，是市场主体从事经济活动和 政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。 再次，规划主要在于政府宣示自己的承诺，表明未来运用 公共资源调节经济的方向，亦即规划主要是政府履行经济调节 和公共服务职责的重要依据，以达到经济和社会发展的目的。从此 角度看，它是政府应当努力的方向，只对政府具有一定的软约束作 用，缺乏明确和具体的强制性。而对市场主体来说，规划更不 具有强制力。经济法则不然，它是市场主体和政府必须遵守的准则。 强制性是经济法与规划的重要区别之一。 最后，规划的实施主要依靠发挥市场配置资源的基础性作 用，政府只是通过宏观调控、引导社会资源、配置公共资源甚至以 法律方式实施规划。从实施机制看，规划缺少一个专门机 构来监督实施。而经济法不但有专门的实施程序，还有专门的执行 机构。这是经济法实现目标的根本保障，也是与规划的根本区 别之一。 十一五规划的经济和社会发展政策的性质，说明它与经济 法属于两种不同的现象，属于两种不同的范畴。经济法学研究应当 坚持在法学范围内、用法学的方法和理念来观察规划，用法治标准 来审视和评价规划及其实施过程，而不是用规划者的目光来审视和 要求经济法。试图用规划约束法律的观点违背了法治精神，是以往 计划与法律关系模式的翻版，极易导致政府权力的极度扩张，使法 律成为规划的工具和奴仆，因而必须引起警惕。 二、十一五规划与经济法的契合关系 虽然属于两种不同的社会现象，价值取向各不相同，但规划 与经济法仍存在着契合关系，是现代社会联系紧密的两个现象。因 为“经济法制度的形成，与经济政策的联系十分密切，具有很强的 政策性，这是以往的传统部门法所没有的。由于现代社会是一 个分工复杂，变化多端的社会，从而对经济运行效率有更高的要求， 而法律本身却有相对的滞后性，因此，能够灵活地及时应对各种复 杂问题的经济政策，便得到了广泛的重视和运用。” 3因此，当 我们立足于法治立场审视政策时，必须看到二者之间的联系。惟其 如此，才能协调二者之间的关系，发挥各自的优势，实现共同的目 标。 首先，从追求的目标看，规划目标与经济法的价值目标相 契合。一方面规划体现了实质正义，另一方面也体现了效率， 且在效率优先的基础上，兼顾了实质公平。与传统法不同，经济法 追求的正义是实质正义 4。这种正义观摈弃了形式正义理念，从 主体地位是否实质平等的角度分配权利和义务。在传统平等的基础 上，实质正义认识到主体的特殊性，根据强弱有差别地分配权利和 义务。十一五规划虽然只是未来五年的公共政策，但是也有着 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 实质正义理念。例如，在处理城市与乡村、农民与市民、农业与其 他产业等关系方面，规划特别强调了三农的弱势地位，通过不平等 的政策安排来促进三农的发展。所以，规划不平等公共资源的 倾斜分配主张与传统自由市场经济相悖，与传统私法的形式正义理 念也不一致，但是与经济法主张的实质正义理念完全契合。 其次，政府与市场是经济和法律都必须正确面对和处理的一个 矛盾，而规划对政府在市场中的地位和作用做出了与经济法一 致的安排。自由竞争时代，政府的作用被限制在极小的范围内，面 对严重的社会不公和社会问题，政府也只能无动于衷。计划经济暂 时消解了二者的矛盾，也出现了所谓的公平，但发展却停滞。政府 与市场的关系至为重要，它涉及到个人的自由和权利，涉及到社会 经济的发展。经济法为解决政府与市场的矛盾提供了法律依据，它 既肯定政府的正当干预，又防止过度或不当干预，是政府干预和干 预政府的基本法律形式。 5实践证明，现代经济法对政府与市场 关系的认识以及制度设计是符合客观规律的。十一五规划虽然 只是一个阶段性的经济和社会政策，但透过其中的内容不难发现， 它在处理政府与市场的关系上与经济法完全相同。它肯定了市场在 配置资源中的基础作用和政府的有限作用，同时也看到了政府的积 极作用和能力，并做出了具体的安排。所以，规划与经济法对 政府与市场的关系在基本理念上是一致的。 再次，十一五规划在认识和处理个体与社会的关系上与经 济法相吻合。个人和社会始终是人们应当正确认识和处理的一个矛 盾。近代法律以古典自然法为基础，个人主义在制度建构中起着决 定性作用。 6个人主义强调个人的终极地位，认为只有个人才是 唯一的实体，社会仅仅是由个人组成的简单集合体，是个人的派生 物。个人不但优先于社会，而且具有目的性。所以，权利只能是个 人的权利，社会不可能像个人那样享有利益和权利。个人本位的法 律制度极大释放了每个人的潜能和创造力，激活了社会细胞，使人 类社会飞速前进。然而，个人本位将社会与国家等同并加以否定和 鞭挞，忽视社会整体的存在，使社会在受到伤害时却无法获得救济。 所以，个人本位如同一把双刃剑，在为人类带来福音的同时也带来 了痛苦。垄断、环境、劳工和消费者等社会问题以及频发的经济危 机正是片面强调个人而忽视社会的结果。社会本位正是在这种历史 条件下产生的。它主张社会的整体性，认为社会是由自然资源、空 间环境、公共物品、制度规范和精神文化系统等诸多要素构成的共 同体，“包括人类行为习惯、情操、民俗在内的遗产。” 7个人 只是暂时加入到社会中完成作为生物体一生的过客，他们从属于社 会，从社会中获得生存和发展的机会和条件，并将自己的成果归还 给社会。个人可以视社会为实现个人幸福和价值的手段和工具，但 这种工具属于所有人共同共有，不为个人所独享。因此，社会是独 立于个人的实体和共同体，立法者应当将社会和个人进行同等的保 护。以经济法为代表的社会提出了社会本位，主张法律应当是以社 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 会整体为中心和起点，在个人与社会之间重新安排权利和义务。它 要求承认社会和社会公共利益的独立地位，并将法律的重心向社会 公共利益倾斜，从而保障个人与社会之间关系的和谐。经济法的社 会本位思想体现在反垄断法、消费者保护法、劳动者保护法、自然 资源法和环境保护法等诸多立法中，强调市场主体对社会的义务和 责任，强调社会的可持续发展。十一五规划的安排同样体现了 社会本位的思想，在尊重个体自由和权利的基础上，特别强调对社 会整体的重视和保护，具体表现在对未来经济和社会发展目标设定 以及实现这些目标的手段上。 8可以说，十一五规划既强调 了个人的地位，但更突出了社会整体，是一个以人为本和以社会本 位的社会经济政策纲要。 最后，十一五规划与宏观调控法有着相同的认识基础和目 标，都主张通过宏观调控实现宏观经济关系的平衡，追求社会整体 和谐。市场经济中存在许多经济关系，其中宏观经济关系涉及国民 经济总体发展，例如总供给和总需求关系、产业结构关系和国际收 支关系等。宏观经济关系是否平衡，关系到国民经济能否持续稳定 发展问题。但市场自发调节难以实现宏观经济关系的平衡，而必须 依赖宏观调控。宏观调控就是“政府为实现社会总需求与社会总供 给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长而运用经济的、 法律的和行政的手段对社会经济运行的调节与控制。” 9宏观调 控可以通过政策实施，也可以通过法律手段实施，规划就是对宏观 调控目标的一种长远安排，并需要政府通过财政、货币和产业政策 等手段来实施。宏观调控法是经济法的重要组成部分，它“是指国 家在调整国民经济运行，调节和控制宏观经济活动过程中发生的社 会经济关系的法律规范的总称。” 10它旨在规范宏观调控行为， 保障宏观调控关系的平衡，保障宏观调控目标的实现。所以，尽管 规划与宏观调控法不同，但其终极目标是统一的，难怪有学者称， “从五年规划制定的程序、相关内容及其效力来看，其本身就可以 说是一部中国特色的宏观调控法律，是经济法的重要来源。” 11 十一五规划与经济法之间的契合，表明它既符合经济和社 会发展的需要，也符合现代法理，所以具有重要的价值;同时，这种 契合关系说明，现代社会中经济政策与经济法在理念层面上越来越 趋于融合，经济法固有的理念和价值在规划中同样得到体现和转化。 因此，经济法学不应割裂与规划的关系，而是应当立足于法学 学科本身，结合规划展开研究。 三、政府的地位一个经济法亟待解决的理论问题 十一五规划的政策性质及其与经济法的关系告诉我们，现 代经济法学必须克服规划崇拜和规划虚无两种错误倾向。 因为前者将规划置于法律之上，要求法律成为规划的工具， 这是典型的法律工具主义;后者则无视规划的客观存在，是典型 的法律万能主义或法律帝国主义。规划崇拜是计划经济思维的 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 一种延续;规划虚无主义则是传统经济自由主义和市场无政府主 义的产物。由于规划来源于政府，又需要通过政府实施，崇拜规 划必然导致崇拜政府，忽视规划也必然忽视政府。因此，这 两种错误倾向实质上都涉及一个共同问题政府的地位。此外， 规划与政府之间的依存关系，决定了规划与经济法关系在 一定程度上也就是政府与经济法的关系问题。所以，从经济法的维 度审视规划，要将规划置于一个恰当的位置，必须首先正 确解决政府在经济法中的地位和角色这一基本理论问题。 关于政府的角色，目前经济法学界基本是将它置于经济管理包 括宏观调控的地位，强调政府在市场中的管理权。根据目前的观点， 在经济法中，政府具有宏观调控权、市场管理权和经济监督权，甚 至包括经济法律规范的制定权。 12按照这一观点，我们不但应当 无原则地肯定规划，而且应当肯定编制和实施规划的政府。 因为政府依法享有宏观调控的权力，而规划是宏观调控的一种 手段或方式，是政府为实现执政目标而采取的一种公开手段，所以， 服从规划，也就是服从经济法。由此可见，现有的经济法理论 对政府角色的定位与规划对政府的安排基本一致，都是以向政 府授权为主。在规划中，政府不但负责编制规划，而且组织实 施规划，公共资源和法律都可以成为实现规划目标的手段。这也是 一些学者认为规划与经济法属于同一范畴的理由。不过，必须 看到，尽管经济和社会发展需要政府以规划的形式做出战略性 安排，政府应当是市场中不可或缺的力量，但是计划经济的教训已 经告诉我们，政府曾经是以计划形式垄断了所有资源并扼杀了经济 发展活力的因素。不论是抽象的计划或规划，还是具体的管理或调 控，反映的都是政府的意志，这种意志可能吸收了社会各界的正确 意见，但也可能被某些利益集团或官员的个人意志左右。它是否正 义和公平，还需要从法律的角度评价。所以，目前关于政府经济法 地位的理论不能不引起我们的关注，这一理论是否符合法治的精神 和法理，是否有利于保护目前仍十分稚嫩的个人权利和脆弱的市场 机制，还需要进一步论证。确切地说，目前的经济法主体理论还难 以解释政府在许多实际立法中的地位问题，特别是难以理清规划 与经济法的关系，而且极易导致崇拜规划和政府，最终导致崇 拜权力。尽管目前关于政府地位的观点有其经济学基础，不过经济 学对政府地位的论证不能代替法学上的论证，政府在市场中的地位 也不能自动转化为经济法中的地位。要避免上述两种错误倾向，就 必须重新界定政府在经济法中的地位。 政府在经济法中的地位应当从实体和程序、控权还是授权两个 方面界定。从实体的角度定位，是指政府作为经济法律关系的一方 主体，享受权利或承担义务;从程序的角度是指经济法虽然不属于经 济法律关系主体的权利和义务，但是作为规制或监管主体，享有监 管或规制市场主体的权力。市场规制法是实体法，是防止市场主体 破坏社会经济秩序、侵犯消费者和劳动者权益以及危害社会公共利 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 益的法律规范。在市场规制法中，政府不享受实体权利，一般情况 下也不承担市场义务，但却担负着维护社会公共利益和社会经济秩 序的职责，具有监管或执法的权力。这种权力更多的是一种程序权 力，主要受到行政程序法的约束。所以，严格地讲，政府在市场规 制法中不属于经济法的主体。不过，为了防止政府直接干预市场， 妨害竞争机制发挥作用，市场规制法对政府也进行一些限制。 13 政府如果试图通过市场规制法实现规划的目标，则需要经过立 法机构将规划中的主张上升为法律，通过执法渠道达到目的。 宏观调控法是调整宏观经济调控关系的法律规范系统，是经济法的 重要组成部分。 14由于政府是宏观调控的实施者，所以，政府在 其中有着不可或缺的地位，即政府是宏观调控关系中当然的一方主 体。但是，对政府而言，宏观调控法属于授权法还是控权法，却是 我们必须重新思考的问题。控权还是授权不但决定着宏观调控法与 十一五规划的位阶关系，而且决定着宏观调控法的目标设定和 具体制度构建问题。如果是控权，则政府编制和实施规划的行为无 疑应当受到法律的约束和监督，从而防止政府利用规划滥用公共财 政和公共资源，损害社会公共利益;如果是授权，则体现政府的意志 规划就具有一定的法律效力，而且在政府实施规划行为中所谓的受 控主体必须服从。显然目前大多数学者认为宏观调控法属于授权法， 是国家管理经济的主要法律手段。这一观点从表面上看似乎有一定 的道理，但实则违背法理，对宏观调控的目标实现是有害无益的。 因为在政府以权力身份参与的社会关系中，应当首先约束的是权力， 而不是权利。授权论主要强调政府宏观调控的权力，最终导致的结 果只能是宏观调控权的滥用，包括公共财政部门化、地区化和特权 化以及公共资源和国有资产的不断流失等;即便是通过价格手段进行 调控，也可能出现有利于强势集团的价格方案;而就规划与经济 法的关系而言，授权论也必然导致规划至上论。所以，根据现