加强城市土地宏观管理的建议

加强城市土地宏观管理的建议 饶会林 王雅莉 我 国 现 代 化 建 设 形 成 了 对 土 地 资 源 越 来 越 大 的 需 求 ， 特别是 城 市 对 土 地 的 需 求 急剧增加 。 全 面 贯 彻 中 共 中 央 国 务 院 5 18 通 知 精 神 ， 应 特 别 注 意 通过经济办法加 强 对 城 市 土 地 需 求 的 宏 观 管 理 ， 本 文 对 此 提 出 一 些 建 议 。 一 、 城 市 土 地 所 有 权 的 确 认 与 分 解 （ 一 ） 问 题 的 提 出 经 济 发 展 中 的 工 业 化 总 是 伴 随 着 城 市 化 进 程 ， 我 国 城 市 对 土 地 的 需 求 必 然 越来越大，对于 供给量固定的土地来说，就 会 影 响 到 农 用 土 地 的 减 少 ， 这 是 一 般 发 展 趋 势 ； 这 里 的 问 题 不 在 于 城市用地需求增大和农 地 减 少 数 量 本 身 ， 而 在 于 如 何 把 城 市 对 土 地 的 需 求 控 制 在 对 其 所 需 土 地 利 用 的 社 会 效 益 大 于 其 社 会 成 本 的 限 度 上 ， 防止低效率、无效率和负效率用地。 这 一 问 题 实 际 上 已 成 为 现 代 市 场 经 济 国 家 普 遍 关 注 的 问 题 。 一 般 市 场 经 济 国 家 的 土 地 利 用 是 以 土 地 私 有 制 为 基 础 ， 在 国 家 不 介 入 土 地 市 场 的 情 况 下 ， 是 以 很 高 的 市 场 经 济 效 益 迅 速 发 展 的 ， 在 那 里 ， 农 地 资 源 变 为 工 商 等 业 使 用 往 往 以 土 地 利 用 的 市 场 价 格 即 私 人 效 益 大 于 其 社 会 效 益 为 准 则 。 其 结 果 加 大 了 土 地 开 发 费 用 ， 增 加 了 城 市 消 费 成 本 ， 形 成 公 共 设 施 负 担 等 等 土 地 资 源 利 用 不 当 、 社 会 效 益 与 私 人 效 益 严 重 冲 突 的 矛 盾 ， 因 而 要 求 这 些 国 家 运 用 政 府 力 量 按 边 际 社 会 产 出 等 于 边 际 社 会 成 本 的 原 则 实 行 农 地 保 护 。 与 这 种 情 况 不 同 的 是 ， 我 国 实 行 土 地 公 有 制 度 ， 城 市 土 地 属 全 民 所 有 即 国 家 所 有 （ 实 际 上 是 由 市 政 府 支 配 ） ， 土 地 的 开 发 和 利 用 基 本 上 决 定 于 行 政 机 制 ， 市 场 机 制 的 作 用 还 很 微 弱 。 比 如 我 国 现 行 的 土 地 供 应 实 际 存 在 着 “ 双 轨 制 ” 即 有 偿 的 土 地 出 让 和 基 本 无 偿 的 行 政 拨 地 两 种 方 式 ， 而 后 者 在 增 量 土 地 的 供 应 中 约 占 85 左 右 。 在 有 偿 供 应 土 地 中 ， 有 90 左 右 叫 作 协 议 出 让 土 地 ， 这 种 方 式 ， 主 观 随 意 性 大 ， 没 有 引 入 市 场 竞 价 机 制 ， 大 多 地 价 奇 低 ； 与 此 同 时 ， 土 地 “ 隐 形 市 场 ” 十 分 活 跃 ， 导 致 我 国 国 家 土 地 收 益 （ 地 租 ） 大 量 流 失 1， 乱 占 耕 地 、 违 法 批 地 、 浪 费 土 地 等 现 象 屡 禁 不 止 ， 土 地 资 源 未 能 实 现 最 大 有 效 利 用 。 这 是由于国家没有完全承担起所有者职能，所有 者主体不明确和没 有 建 立 起 适 合 市 场 运 作 的 土 地 产 权 制 度 而 使 土 地 资 源 的 运 用 还 不 能 真 正 体 现 市 场 规 范 所 致 。 因 此 ， 我 国 农 地 保 护 问 题 的 实 质 则 是 如 何 尽 快 建 立 起 真 正 意 义 上 的 城 市 土 地 市 场 ， 相 应的建立土地产权 制 度 ， 运 用 市 场 机 制 约 束 土 地 开 发 者 行 为 ， 并 通 过 政 策 引 导 提 高 土 地 资 源 利 用 的 社 会 效 益 ， 这样一个体制建设问题。为此，我们必须从体制建设入手，加强对城市土地利 用的宏观管理。 （ 二 ） 城 市 土 地 产权制度的一般分解 我国土地实行公有制度，城 市 土 地 属 于 国 有 ， 这 对 于 我 国 这 样 一 个 人 均 占 地 资 源 极 为 有 限 的 发 展 中 大 国 来 说 ， 是 符 合 国 情 ， 并 有 利 于 经 济 长 期 发 展 和 稳 定 的 。 但 应 看 到 ， 仅 仅 实 行 土 地 公 有 ， 并 不 能 保 证 土 地 的 合 理 使 用 和 有 效 配 置 。 因 为 土 地 制 度 有 两 方 面 内 涵 ， 一 是 土 地 的 所 有 制 度 ， 它 主 要 解 决 土 地 的 归 属 问 题 ， 明 确 土 地 所 有 权 主 体 ； 二 是 土 地 的 产 权 制 度 ， 它 所 涉 及 的 是 土 地 如 何 利 用 和 有 效 使 用 问 题 ， 主 要 包 括 土 地 使 用 以 及 土 地 流 转 和 转 让 制 度 。 后 者 决 定 了 土 地 使 用 过 程 中 各 利 益 主 体 间 的 权 力 、 责 任 和 利 益 关 系 ， 是 现 代 产 权 制 度 的 实 质 性 内 涵 。 现 代 产 权 制 度 最 基 本 的 内 容 是 产 权 分 解 、 产 权 界 定 和 产 权 关 系 明 确 化 ， 它 在 保 证 土 地 所 有 者 的 基 本 权 益 的 前 提 下 ， 赋 予 经 营 者 运 用 土 地 组 织 生 产 、 发 挥 经 营 土 地 才 干 的 权 力 ； 同 时 在 严 格 界 定 各 利 益 主 体 的 权 力 、 利 益 和 责 任 的 基 础 上 ， 为 各 种 土 地 权 能 的 转 让 ， 以 及 土 地 的 流 转 和 合 理 使 用 及 利 用 提 供 了 现 实 的 可 能 性 。 由 于 土 地 是 一 种 不 可 再 生 资 源 ， 同 时 具 有 不 可 移 动 性 和 非 磨 损 性 等 特 点 ， 这 使 土 地 所 有 权 与 1 参见吴次芳， 叶艳妹试论我国城市地价运作的管理， 经济管理 1996 年第 8 期 。 2 使 用 权 分 离 的 现 象 早 在 前 商 品 经 济 时 期 就 已 出 现 ， 尤 其 是 在 大 土 地 占 有 制 的 社 会 经 济 中 尤 为 普 遍 ， 那 时 所 有 者 与 土 地 使 用 者 是 以 契 约 形 式 通 过实物地租和劳役地租建立经济关 系 的 。 而 在 商 品 经 济 条 件 下 ， 土 地 产 权 的 分 解 是 以 商 品 货 币 关 系 为 基 础 和 以 各 利 益 主 体 之 间 泾 渭 分 明 的 责 任 、 权 力 、 利 益 的 严 格 界 定 为 前 提 的 。 尽 管 土 地 产 权 分 解 及 其 关 系 带 有 土 地 要 素 自 身 的 一 些 特 点 ， 但 它 与 一 般 财 产 的 产 权 分 解 及 产 权 关 系 具 有 共 同 性 。 从 土 地 产 权 制 度 的 国 际 比 较 中 可 以 发 现 ， 土 地 使 用 是 否 经 济 而 合 理 ， 除 了 土 地 的 占 有 制 度 外 ， 主 要 取 决 于 是 否 具 有 符 合 现 代 市 场 经 济 发 展 要 求 的 产 权 制 度 。 具 体 地 说 取 决 于 所 有 者 、 经 营 者 乃 至 使 用 者 之 间 所 形 成 的 产 权 关 系 的 明 确 化 程 度 ， 以 及 由 此 决 定 的 各 利 益 主 体 之 间 的 利益关系明确化程度。产权关系越明确，产权界定越合理，土地利用 就越经济，效益就越高。反之，产权关系越模糊，土地经营中的利益、责任关系越混乱， 土地的使用就越不经济、越没有效率。 实践证明，我国城市土地利用产生问题的根子在于我们缺少符合市场经济发展的城市 土地产权制度。为此，摆在我们面前的任务是：确定城市土地国有制所有权的人格化代表， 实行土地所有权、经营权和使用权的分解，在此基础上，严格界定各土地财产利益主体的 权力、责任和利益，形成各利益主体之间的经济的和法律的关系及利益约束关系。通过这 种产权的明确确定，使土地产权关系明晰化，从而可建立合理有效的土地有偿使用制度、 土地流动及转让制度和土地收益分配及土地投入制度。 （三）城市土地所有权的分解 城市土地产权的一般分解，即划分为所有权、经营权、使用权等等是一般生产资料产 权的公认的划分方法。联系我国城市土地国有及大国的特点，还必须有特殊的产权分解作 为补充，这主要就是土地国有这种所有权形式按管属层次进行分解。现在这个问题一直存 在不同理解。一种意见认为，国有土地当然要由中央政府统一管理，所有权集中在中央； 一种意见认为，城市政府也是国家一级政府，它可以代表国家获得土地所有权。与此相联 系的两种意见就是：城市地租（它是城市土地所有权的实现）主要应收归中央财政；城市 地租主要应收归城市财政。 我们认为，根据我国城市土地所有权运作的实际情况，可以把城市土地的国家所有权 分解为国家（中央）和城市（地方）两部分，如同分税制一样 ，由中央和地方共同以所有 者身份分享国有土地收益（分享比例在我们明确了土地收益结构及其作用意义之后再作确 定）。同时，土地制度改革要相应确立国有土地的经营主体和使用主体，经营主体以土地 为对象开展盈利性经营活动，使用主体把土地作为一种生产要素在土地市场上进行选择， 从而为建立起真正意义上的城市土地市场培育市场主体。这样，在中央一级主要拥有土地 最终所有权和经营权，城市一级拥有土地部分所有权、经营权和使用权，房地产经营企业 和公司拥有其承租土地的经营权和使用权。所有权由地租分配来体现；经营权主要指土地 使用权的转让以及为此而进行的投资经营活动；使用权主要表现为按城市产业政策进行土 地开发利用和改变用途的权力。城市政府的土地使用权主要是为城市公共建设利用土地的 权力，与企业的土地利用不发生交叉关系。 这样确认与分解城市土地所有权，相应建立新型的土地产权制度，将对我国农地保护 和提高城市用地效率产生重大作用。 1土地所有权按中央和地方（城市）两个层次归属 2有利于发挥中央和地方两个积极 性；有利于城市地租收益的合理分配，彻底解决“非此即彼”的矛盾和纠葛；有利于两级 政府财政的合理划分，使两级政府的经济职能得到充分保证。 2土地所有权按中央和地方（城市）两个层次归属，同时允许使用权流通，有利于 2 有些非城市的国有土地（如国营农场、国有森林、河流等）的所有权分解，也可以参照这个办法划分， 其地租收益可划归地区政府如省、县、乡等。 3 形成多元化的利益主体，促进土地市场的发育，减少行政干预；而土地产权多元化有利于 土地使用权转让市场竞争机制的发育和土地有效转租及转让，调节土地的供求矛盾，促使 土地要素合理流动。 3建立在土地产权分解基础上的土地有偿使用制度，通过国土经营权主体的运营， 可以保证土地所有权主体享有土地收益，使所有权得到经济上的实现；同时，所确立的土 地使用权主体要承担对所有权主体的经济和法律责任，从而促使使用者从自身利益出发， 提高土地使用效率和效益，珍惜和保护土地资源。 4土地产权分解严格界定了土地使用权主体的利益、权力和责任，可促使企业和生 产经营者为提高土地效用从而提高土地产出量，并形成土地增值和土地投入的内在机制。 5国家土地所有权主体人格化可防止因所有权主体模糊而损害所有者权益，有利于 土地所有者对合理利用和使用土地进行有效的监督、管理和调控，从而提高土地利用和使 用的宏观效益。 二、城市土地所有权的实现 土地所有权的实现表现为地租的收取。要使城市土地所有权及其分解不落空和合理化， 就要使城市地租分配不落空和合理化。城市地租讨论已久，一些大中城市还做了大量的级 差地租的调查和计量工作，做地价的评估工作。但存在两个问题：一是只有微观级差地租 （即城市内部的级差地租），没有宏观级差地租的（即全国性的级差地租），只适于城市 政府进行调控，不适于中央政府进行调控；二是没有合理解决地租收益在中央和地方（城 市）政府之间的合理分配问题，实际上并没有真正实现中央政府对国有土地的所有权。为 此，我们应从城市土地资产的特点出发了解城市宏观级差地租并研究其在中央政府和城市 政府之间的合理分配才能使国有土地所有权得到真正实现。 （一）城市土地资产的特点 城市土地与一般土地具有共性的一面，如空间区位的固定性，供给总量的固定性和有 限性等等；城市地租与农业地租也有相似之处，也存在绝对地租、级差地租和垄断地租， 但是城市土地资产有其值得特别重视的特点，这是正确认识城市土地价值，加强宏观调控 的关键。 1城市土地区位的极端重要性。与农村土地不同，城市土地的土地肥力及其自然素 质已居很次要的地位，而其空间位置却具有决定性意义，与其收益关系极大。而这种“位 置”既有微观的区别也有宏观的区别，其价值的决定因素，不仅仅有自然因素，而且有更 重要的社会经济因素。我国城市地价一般是东中西，南中北的梯度递减趋势就是 这个道理，因而城市土地区位依存于城市社会经济发展而成为城市地租的主体因素。 2城市土地的级差收益，是城市土地收益的主要构成。城市土地收益包括级差地租 和绝对地租这两种“唯一正常的地租形式” 3。由于绝对地租是同样的，在宏观管理中只具 有起征点的意义，不具有政策倾斜的可能和意义，且就单位土地面积来说是很小的量，因 而重要的是要充分认识级差地租。各城市由于区位、经济发展、资源禀赋及自然环境等等 各不相同而存在极大的级差地租，是城市土地收益的主要内容。 3城市土地效益的增值与经济增长相关，具有变化快和持久增长的特点。由于城市 经济的集聚效应和规模效应的变化及持久性，其增长速度往往变化快和持久增长，使城市 土地效益也具有多变化和持久增长的特点。 （二）城市宏观级差地租 城市宏观级差地租是城市与城市相比较而产生的级差地租，它是国家从全国角度对城 市国有土地进行宏观管理和调控、实现所有者主体权益的政策工具，其成因是多方面的， 3 资本论第三卷（下），人民出版社，1975 年版，第 861 页。 4 大致包括如下一些内容： 1城市区位级差地租。城市区位级差地租来源于不同城市区位级差效益，其性质基 本相当于农业级差地租，但又不完全相同，因为它不只是包含了土地区位的自然条件的 成因，更重要的是它还包括社会经济条件的成因。我国幅员辽阔，城市众多，城市因沿海、 内地、北方高寒、南方温湿、山区、平原等等区位因素而效益差别极大。由于每一个城市 都是建立在国家土地资源上，故因区位因素所得级差收益应归国家所有。调节城市区位级 差效益的有效杠杆莫过于收取区位级差地租。 2城市功能级差地租。城市功能级差地租来源于对城市土地的公共投入和产业选择 与投入，这种投入的主要内容是：（1）城市规划与管理和基础设施的投资；（2）国家重 点项目在城市的投资；（3）城市各产业发展上的投资。这种投资形成了城市综合经济功能 与效益的极大差别，由于这些投资的主体不同，由此形成的土地级差收益一般应归各投资 主体所有。这种投资其性质相当于农业级差地租，但又有很大不同：（1）农业土地的追 加投资一般时间跨度短，发生效用快，且易计量，而城市土地的追加投资不仅发生在租用 土地之前，而且大量发生在租用土地之后，时间跨度长，多具有间接性的不易计量的特点； （2 ）农业土地租出之后土地所有者即退出管理，城市则不然，它还要继续管理和调节土地 的使用；（3）农业土地的追加投资绝大部分是投入在进行农业生产的土地之上，投入的多 少与生产使用面积成正比，而城市土地的追加投资绝大部分是公用设施建设，是投入在工 商业生产和经营土地之旁的，投入的多少与整个城市土地面积成正比，而不直接与工商业 和其他产业所实际占用的面积成正比。故城市功能级差地租的收取方法和程序应有相应的 特点。 3城市规模级差地租。宏观城市地租与农业地租不同的最大特点之一，就是它除了 应比拟农业级差地租和收取城市区位级差地租和城市功能级差地租之外，应新辟一个 租种，就是城市规模级差地租，它来源于由于城市空间集聚功能而产生的城市规模效益。 显而易见，城市土地规模不同，级差效益也明显的不同。多少年来，我国用行政办法控制 城市升级和大城市的发展，收效甚微也不尽合理，如果采用计征城市规模级差地租作为控 制城市规模的方法之一，这个问题就可以得到合理解决：凡是效益高的交得起规模级差地 租的城市就有可能和有力量继续扩大它的城市规模，这对经济发展十分有利；凡是效益低 的交不起规模级差地租的城市，它自然不会再扩大用地，而相反会刺激它节约用地，缩小 规模。这种地租性质也应是城市超额利润的部分转移，也要按城市总面积计租。 （三）城市宏观地租的分配 上述三项地租构成了宏观城市地租，国家（中央政府）应通过全国性的普查，经过统 一核算确定，然后按城市土地面积下达给每个城市，每个城市再通过国有地产经营公司分 解给各基层用地单位。这种地租制度要达到既有利于经济发展又能有效控制国土资源合理 利用的目的，关键在于正确确定中央与城市（地方）的地租分配比例。如前所述，中央与 地方共同以所有者身份分享国有土地资产收益，由于城市区位的全局性质，区位级差地租 属于中央财政范畴，入国库，受中央财政的制约和影响；城市功能效益和集聚规模效益表 现为地方城市特点，因而城市功能级差地租和城市规模级差地租应属地方财政范畴，进入 城市财政，受城市财政的制约和影响。但是，如果城市功能中的产业效益是以资源为主获 取的，城市功能级差地租应有一半归中央。城市功能级差地租要在全国进行平衡，但要给 城市更多的自主权。 以上分配原则如何变为计量模型是一个十分复杂的问题，我们这里只提出一个思路以 供参考。 1超额利润的计算。地租一般表现为超额利润，每个城市超额利润如何计算，我们 建议用每个城市单位土地面积的收益减去相应地区农村土地平均净收益的差额（A）来替 5 代。 2宏观级差地租的评估。用上述各城市的地均超额利润（A）的前三年平均数，即 （A 1+A2+A3） /3 作为 A4 评估值。即令 A4=（A1+A2 +A3）/3, 式中 A4 为第四年综合地租评 估值，A 1，A2，A 3分别为前三年综合超额利润实际值。其次，将每个城市的综合地租评估 值自大而小排序，有 A41,A42,A43A4n。其中 A41 为最高地租城市应收地租，A4n 为最 低地租城市应收地租。 3城市宏观级差地租的计征政策。根据我国目前土地利用情况,考虑到（1）国内用户 （特别是国有企业）的负担能力较弱，（2）鼓励引进外资而实行一定的优惠政策，这两个 实际原因，城市地租不宜“满负荷”征收，而应采取“就低不就高”的政策。当然，城市 宏观级差地租的下限为不低于在全国地租评估排序中最低地租城市地区的农业地租为宜。 于是我们可按此降低比例类推和运用到其他各城市。如最低城市应收地租 A4n 为 100，该 地区农业地租为 80，实收地租可按最低标准 80 计租，即令 A4n80，亦即 A4n 降低 20 起征。如令 20r1，则全国城市参照此比例执行的实收地租排序为 A41,A42,A43A4n，等于 A41r1, A42r1, A43r1A4nr1。 4宏观级差地租的分配。按上述方法求得的宏观级差地租仍为综合性地租（含有区 位、功能、规模诸成因在内）。应按照前述分析和分解，按中央政府和城市政府进行分配。 为简化计，可将其中 1/3 划归中央财政，2/3 划归地方财政。即将归中央财政的宏观级差地 租排序为 0.3rA 41, 0.3rA42, 0.3rA430.3rA4n。 5宏观级差地租征收方法。可以使中央部分固定化，城市部分留给城市政府自主处 理。中央部分可以“国有土地资产使用税”的名义计征，入中央财政。 三、城市土地管理体制的改革 归根结底，实现国有土地所有权，加强城市用地的管理，依赖于国家土地管理体制的 进一步改革。城市土地是重要的国有资产，但我国目前不存在把城市土地作为国有资产管 理的管理机构。我国现存的国有资产大体上可划分为如下三类：（1）土地、河流、矿山和 其他自然资源；（2）民航、公路、铁路、市政基础设施等；（3）由国家直接投资形成的 非垄断性的国营企业和国有控股企业或股份制企业中的国有资产。对于这三种类型的国有 资产，在国家各级政府的管理机关中，可以分别设立一个统一的序列加强管理，即重新建 立国有资产的管理组织和经营组织，实行分类和分级管理。我国目前由财政部门归口管理 下的国有资产管理局，只是承担了管理第三类国有资产和一部分第二类国有资产的责任， 而把第一类国有资产和第二类国有资产中的另一部分撇开在外，因而是很不完整的。国家 土地管理局作为政府的行政管理机关，只能行使对土地的行政管理和行政监督权力，还不 是土地资产的经营组织，难以行使国有土地资产的经营和保值、增值的职能。为了使我国 城市土地的利用能产生最大的经济效益和社会效益，应当改革我国现行的土地管理制度。 我们认为，在宏观管理上可考虑建立如下管理体制： 1国家土地管理机构。是我国土地管理的领导机关，具有双重身份：一方面它是国 有土地的所有者，行使终极所有者职能；另一方面它是国家对全国土地的行政管理机构， 行使国家土地管理的一般行政职能。作为前者它是国有土地投资或出资者财产的管理机关， 是管理和监督国家所有者权益的办事机构，负责制定国土运用的大原则和政策，并对这些 原则和政策的实施情况作出检查，同时承担对经营国土资产中发生的一些矛盾纠纷作出仲 裁和协调；作为后者它代表国家政权，制定并实施全国土地的整治、开发、使用的法规、 原则和宏观政策，进行宏观调控。这里，它超脱于市场，界定和保护产权，平衡各方利益， 促使土地市场发育，提高土地配置效率。在我国国民经济分级管理的情况下，国家土地管 理机构可实行与行政层次相符合的分级管理，上下一致，共同保证国土资源收益的实现。 2国有地产经营公司。是土地的国有经营企业，专门行使国有土地资产的所有者权 6 益，确保国有土地资产增值并获得合理的土