基本养老保险基金缺口的形成原因与对策

中国人民大学 保险法期末论文 题目：基本养老保险基金缺口的形成原因与对策 院 系：财政金融学院保险系 专 业：保险 指导教师： 论文作者： 2014 年 6 月 26 日 基本养老保险基金缺口的形成原因与对策 摘要：2013 年我国 60 岁以上的老龄人口已达 2.02 亿，并且人口老龄化的形 势十分严峻。经年累月的空账运行导致了上万亿的养老金缺口，如同一颗定 时炸弹，预示着现行养老制度面临着一场严重的支付危机。而中国首个试点 做实个人账户的省份辽宁，试点十年已告失败，这标志着我国做实个人 账户制度的破产，也意味着我国基本养老保险制度面临着二次改革。本文通 过整理、综合各方观点，论述了我国基本养老保险的运行状况、缺口来源以 及解决方案，为进一步深化改革养老保险制度提供参考。 关键词：人口老龄化 个人账户空账 延迟退休 名义账户制 据社科院发布的中国老龄事业发展报告(2013)的统计， 2013 年我国 60 岁以上的老 龄人口已达 2.02 亿，占总人口的 14.8%，已经超过了联合国设定的 10%的传统标准，表明 我国已经处于老龄化社会。同时，高龄、失能、失独的老年人口在持续增多：一、2013 年 高龄老年人口达到 0.23 亿，并将以年均增长 100 万人的态势持续到 2025 年；二、失能老 年人继续增加，从 2012 年的 3600 万人增长到 2013 年的 3750 万人；三、无子女、失独老 年人开始增多，2012 年就至少有 100 万个失独家庭，且每年以约 7.6 万个的数量持续增加。 如此严峻的人口老龄化形势，是我国社会保障制度和养老体系面临的艰巨的困难和沉重的 责任。 基本养老保险是我国养老体系的重要支柱，是应对人口老龄化危机的基础屏障，保持 养老保险基金的持续、稳定的增长是保证养老金充足供应的基本要求。然而由于个人账户 空账、转制成本、体制漏洞、投资效率低下、人口老龄化等原因，基本养老基金出现了巨 额缺口，面临着一场严重的支付危机。据中国养老金发展报告 2013的最新数据显示， 2012 年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到 2.6 万亿。此外，2012 年发布 的一项报告 化解国家资产负债中长期风险预测 2013 年中国养老金缺口将达到 18.3 万 亿元。巨额的缺口将给养老金的支付造成巨大压力，如果再不转变现有的运行体制，后果 不堪设想。 在进入具体分析之前，先对本文所用“基本养老保险”这一概念的范畴做一个界定。 基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险（由新农保和城居保合 并而成） ，但是因二者属于两个独立的制度，并且后者是今年二月新近实施的，虽然后者参 保人数占基本养老保险参保总人数的 50%以上，但是基金收入占比却不到 10%。此外，城 镇职工基本养老保险作为基本养老保险的主体而存在的时间远远超过城乡居民养老保险， 因此本文中的基本养老保险主要是指城镇企业职工基本养老保险而不包括城乡居民养老保 险。 一、养老金缺口的定义 关于养老金缺口的问题由于众说纷纭，含混不清，因此有必要明确说明。目前关于养 老金缺口的说法有三个版本，一是根据养老金的收支结余来定义缺口。媒体普遍惊呼有缺 口，而人社部则回应称没有缺口。据资料显示，自 2002 年以来我国城镇职工社会基本养 老保险基金收支一直处于结余状态，至 2013 年末，累计结余已达 28269 万亿元 1，即便剔 除财政补贴，除了 19982003 年征缴收入不抵支出，往后各年征缴收入均大于支出，虽然 某些省份存在入不敷出的现象，但就全国总量而言，用该统计口径度量缺口目前来看名不 副实。具体见下表： 20082013 年城镇基本养老保险收支情况（单位：亿元） 年份 收入 增幅 支出 增幅 累计结余 财政补贴 2008 9470 24.3% 7390 23.9% 9931 1437 2009 11491 18.0% 8894 20.4% 12526 1646 2010 13420 16.8% 10555 18.7% 15365 1954 2011 16895 25.9% 12765 20.9% 19497 2272 2012 20001 18.4% 15562 21.9% 23941 2648 2013 22680 13.4% 18470 18.7% 28269 3019 数据来源：人社部历年人力资源和社会保障事业发展统计公报 二是指个人账户空账，即账面金额与实际金额的差额，这个差额是由统筹账户挪用个 人账户资金形成的。三是指依照现行制度、老龄化趋势等因素估计的未来预期缺口的现值。 简单的概括，这三个版本分别是当期的缺口、过去的缺口和未来的缺口。 笔者认为养老金制度的核心目标是持续的足额发放，是否有缺口关键是看对未来养老 金持续支付能力的影响。因此，用未来的现金流来定义养老金缺口才是合适的，要综合未 来老龄化趋势、工资增长、养老保险覆盖面扩展等因素来计算，而个人账户空账是养老金 缺口的一个主要根源，要包含在现金流的计算中。全国社保基金理事会党组书记戴相龙的 说法支持了这种观点，他表示：我国养老金确有缺口。有两个缺口，一个是转制成本和历 史欠账，第二个是人口老龄化带来的。复旦大学就业与社会保障研究中心副主任封进也指 出，养老金缺口一方面指个人账户空账，一方面指预计养老基金收入和养老金承诺之间的 差距，随着人口老龄化，往后缴费的人数趋于下降，因而这个缺口十分可观 2。然而由于 学术界对用现金流定义的养老金缺口并无统一的计算方式，因此笔者仅将其作为一个定性 的概念，而更多的从个人账户空账来分析缺口的严重性与负面效应。 二、养老金缺口的形成原因 关于养老金缺口的形成原因，许多学者提出了多方面的解释。同济大学的梅琼和迟文 铁（2010）认为，我国的养老金缺口主要来自两个方面：一是隐形债务，由制度改革时的 “中人”和“老人” 3 产生，二是个人账户“空账”问题严重，统筹账户对个人账户进行 挪用；陕西师范大学谢慧明、西北大学何炼成（2008）认为，出现资金缺口问题主要表现 在隐性债务、个人账户“空账”运行及养老基金收不抵支三个方面；西南财经大学张运刚 分析指出，我国人口老龄化始于 20 世纪 70 年代，在 2030 年左右迎来老龄化最高峰， 随后缓慢，这是导致养老金缺口的最关键因素；中国人民大学教授李珍介绍，中国的平均 预期寿命将逐步升高，而退休年龄偏低，这种低龄退休无疑加重了养老金缺口；东北财经 大学吴旭东、安徽财经大学周凤珍（2013）则认为，造成养老金缺口的重要原因是我国实 行双轨制的养老保险体系，其指出公务员和事业单位人员在职期间不但不用缴纳养老保险 费，而且退休后的养老金替代率是企业职工的两倍以上，收支不合理的养老制度逐渐加大 1 数据来源：人社部2013 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 2 参见一言难尽养老金对话复旦大学就业与社会保障研究中心副主任封进 南方周末 3 “老人”指个人账户制度实行之前就退休的人， “中人”指个人账户制度实行时在职但缴费时间未达规定 年限就退休的人。 了养老金缺口；曹远征、马骏（2012）认为，在短期内我国养老金收支压力主要来源于转 轨成本；在中长期内，人口老龄化将逐渐成为导致养老金收支缺口的更为主要的因素。 综合各种观点，笔者将养老金缺口的原因归纳为两个主因和三个助因，两个主因是： 空账和人口老龄化，它们是导致缺口的直接因素。三个助因分别是：管理统筹制度的漏洞、 低效的投资运作和相对预期寿命较低的退休年龄，它们或直接或间接的助长了缺口的扩大。 【空账】由于老龄化给统筹账户造成的压力，以及国有企业改革无法继续承担高额的 养老金，因此我国对养老制度进行了“社会化” 、 “市场化” ，逐渐形成统账结合的模式。为 了给已工作多年和已退休的老职工建立个人账户，需要一大笔融资，而国家并没有明确表 示全部承担这笔融资，相当于政府与国企欠账，于是除了少量国企红利和财政补贴，大部 分不足的金额只有占用个人账户资金，个人账户仅仅记账，由此形成空账，这就是所谓的 “隐形债务”与“转制成本” 。 目前空账累计余额逐年增长，所有累计结余都不足以填补这部分空缺。具体见下表： 城镇职工基本养老保险个人账户空账运行情况（单位：亿元） 年份 2007 2008 2009 2010 2011 累计记账额 11743 13837 16557 19596 24859 累计做实账户金额 786 1100 1569 2039 2703 累计空账余额 10957 12737 14988 17557 22156 基金累计余额 7391 9931 12526 15365 19497 数据来源：2012 中国养老金发展报告 郑秉文 【老龄化】由于人口老龄化引起在职者数量相对减少，养老金缴费总量相对减少，而 养老金领取总量相对增多，于是出现支付危机。1990 年 18 个中国人养一个老人，2000 年 10 个养一个，现在 3 个养一个，随着老龄化的加剧，养老负担会越来越沉重。 城镇职工基本养老保险参保人员结构（单位：万人） 年份 参保职工 增长率 参保离退休人员 增长率 赡养率 2007 15183 13.84% 4954 9.48% 32.6% 2008 16587 9.25% 5304 7.06% 32% 2009 17743 6.97% 5807 9.48% 32.7% 2010 19402 9.35% 6305 8.58% 32.5% 2011 21565 11.15% 6826 8.26% 31.7% 2012 22981 6.57% 7446 9.07% 32.4% 2013 24177 5.20% 8041 7.99% 33.2% 数据来源：人社部各年度人力资源和社会保障事业发展统计公报 针对近年赡养率的不断上升，房连泉、孙永勇和褚福灵均认为数据表明基本养老保险 制度扩面的潜力越来越小，继续依靠快速扩面来控制赡养率的上升难度越来越大。杨燕绥 还指出，由于劳动人口数量下降以及我国从 2013 年开始进入 50 岁女性退休高峰期，从而 导致养老金收入增长幅度连续两年大幅下降，从 25.9%（ 2011 年）腰斩至 13.4%（2013 年） 。此外，近两年退休人员的增长均高于参保职工的增长。以上现象表明人口老龄化带来的 养老金缺口将会日趋显著。 【制度漏洞】财政部部长楼继伟表示：“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不 把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。 ”清华大学公共管理学院教授杨燕绥也把社保 网络比喻成“一张千疮百孔的网” 。不统一不规范不严密的管理体制导致了养老金“跑、冒、 滴、漏” ，瞒报冒领、挤占挪用的现象频发。 人社部曾对 173 个国家的社会保险费率做过统计，中国居第 13 位，这表明我国社保 费率偏高，然而费率和替代率却不成正比。据郑秉文测算，以 28%的缴费率，理论上替代 率应该达到 84%，但实际上仅为 42.9%（2011 年数据） 。可资对比的是，美国人的缴费率 仅为 12.4%（企业和个人各 6.2%） ，却实现了低收入者 40%、高收入 20%的替代率。缴费 率与替代率的明显倒挂，也一定程度上反映了中国养老金的收支管理系统的落后和低效。 【投资效率】据郑秉文测算，从 2001 年到 2011 年间中国基本养老保险基金获得的年 均收益率不到 2%，同期年均通胀率却高达 2.47%，以此推算基本养老金 “缩水”近 6000 亿元。 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定规定：“基本养老保险 基金结存余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严 格禁止投入其他金融和经营性事业。 ” 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通 知亦有相同规定。由于各级政府管理的基本养老保险基金只能用于购买国债或存入银行， 低于 CPI 增长的投资收益使得巨额的基金时刻都在贬值。2011 年基本养老保险个人账户投 资组合中各类存款占比高达 71.38%，大量存款引起各家银行争相揽存，也给管理部门带来 了寻租空间。 2011 年企业部门城镇职工基本养老保险个人账户投资组合 23.89% 12.86% 30.77% 27.75% 2.10% 2.63% 委 托 社 保 基 金 理 事 会活 期 存 款 定 期 存 款协 议 存 款 国 债其 它 数据来源：2012 中国养老金发展报告 郑秉文 【低龄退休】2012 年发布的人力资源发展报告显示，中国城市人口的平均退休年 龄为 56.1 岁，其中男性平均退休年龄为 58.3 岁，女性为 52.4 岁，这样的退休年龄远低于 国际水平：美国的退休年龄已提高到 65 至 67 岁，德国的退休年龄是女性 65 岁，男性 67 岁，加拿大政府将领取养老金年龄从 65 岁提高到 67 岁。据人社部公布的数据，中国人的 平均寿命目前为 74 岁，在世界上已处于中高水平，与此不相称的退休年龄客观上也加大了 养老金缺口。 三、缩小基本养老保险缺口的措施 关于缩小基本养老保险缺口，目前的主要观点有：延迟退休、划拨国有资产、养老金 入市、税费改革、双轨制改革、扩大征收面等。本文主要就前三项进行具体说明，制度层 面的改革暂不述及，而扩大征收面终究会达到极限，不是可持续的操作，因此也略去不述。 【延迟退休】应对养老金缺口，增加养老金支付的可持续性，最直接的方法是提高费 率和延长缴费期限。鉴于 40%的社保负担已属世界前列，没有增长空间，而我国职工退休 年龄偏早，于是延迟退休成为最易操作的理想选择。 据人保部统计，从 1980 年至 2010 年期间，中国人口的预期寿命平均每 5 年上升约 1 岁。2009 年，这一数字上升到 73 岁。根据联合国人口署的预测，这一趋势在未来几十年 内仍将持续。预期寿命的增加客观上增大了提高退休年龄的可能性。中国人民大学社会保 障研究中心主任郑功成也指出，从理论学术界的主流观点看，我国退休年龄逐渐延长，是 适应人均预期寿命延长以及人口老龄化趋势的必然选择。 延迟退休也是世界各国缓解养老金支付压力的普遍选择，英、法、德、日、美均采用 此思路来实现养老金增收减支的目的。 【划拨国有资产】根据社科院世界社保研究中心主任郑秉文测算，我国退休年龄每延 迟一年，养老统筹基金可增长 40 亿元，减支 160 亿元，减缓基金缺口 200 亿元。然而面对 上万亿的空账缺口，依靠延迟退休终究不是长久之计。弥补缺口的最有力的方法是划拨国 有资产，国有资产本身的性质就是要服务于民生，因此该方法不存在理论上的障碍。全国 社保基金理事会党组书记戴相龙是该方案的支持者之一。其实，划拨国有资产偿还社保欠 账的方案最早可以追溯到上世纪 90 年代中期。据吴敬琏回忆，当时经济学界在讨论社保制 度改革时，曾针对社保空账问题提出两种补偿办法，一是由财政发行债券来偿还政府对老 职工的隐性负债；另一种是切出一块国有资产划入社保基金，用以做实老职工的个人账户。 但由于受到意识形态约束和一些政府官员的反对，这两种办法都未被接受。 【名义账户制】名义账户制是欧亚六国进行养老金改革所选择的方式，取得了一定的 效果。名义账户制是指将统筹账户和个人账户统一为名义个人账户。统筹账户属于现收现 付和待遇确定型，为保证养老金的充足支付，必须由国家财政兜底。个人账户理论上属于 基金积累制和缴费确定性，其产权完全归属个人，相当于强制储蓄。然而我国并未赋予个 人账户以私人产权，中央对个人账户做实亦无任何法律责任，个人账户没有实际的产权归 属，成了可以被任意挪用和“调剂”的提款机。实行名义账户就是要厘清缴费账户的产权 归属，赋予其名义上的私有产权。所谓名义私有产权，就是国家行使账户的管理，而账户 可能的损失则由个人承担。这是一种由分散的统账结合制转向单一的完全积累制的过渡性 制度安排，在名义账户下，国家无需做实空账，基金余额可以直接冲抵一大块空账