关于国家作为出资者对国有企业财务管理的研究.doc

本科毕业论文关于国家作为出资者对国有企业财务管理的研究作 者 张 艳 内 容 摘 要 国有资本管理体制的改革，特别是国家作为国有企业出资者与国家作为社会管理者职能的分离，带来了一个新的课题，就是在社会主义市场经济条件下和现代企业制度下，国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理。本文分析了国家作为出资者与国家作为社会管理者对国有企业管理的区别，在此基础上说明了加强国家作为出资者对国有企业财务管理的理论依据和现实需要，并且对当前国有企业存在的管理问题进行了剖析，认为加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，应通过明确财务目标和建立健全财务决策机制、经营者选择机制、财务激励机制、财务监督机制来实现。本文的内容可分为四个部分：第一部分：主要是分析国家作为出资者与国家作为社会管理者对国有企业管理的区别。第二部分：从理论依据和现实需要两方面论述了加强国家作为出资者对国有企业财务管理的原因。第三部分：着重剖析了现阶段国家作为出资者对国有企业财务管理中存在的问题。第四部分：提出了加强国家作为出资者对国有企业财务管理的措施。本文还就规范国家作为出资者对国有企业财务监督的问题，阐述了个人的看法，提出了向国有企业委派专业人员成立财务监督委员会，作为监事会下设的专门行使财务监督的日常机构这一政策建议。关键词：出资者 国有企业 财务管理 财务监督ABSTRACTThe reform of state-owned capital management system is facing a new subject, which is how country, acting as an investor, can strengthen the control over the financial management in state-owned enterprises under the circumstances of social economic market and modern enterprise system, especially when the countrys role of being an investor is separated from the role of a manager.The thesis first analyses the differences between a countrys role of an investor and a social manager. Based upon this, the article analyses some real problems happened in state-owned enterprises and dissertates the theory and facts of strengthening the countrys control on the financial management. In order to realize this control, financial goal should be clarified, and the mechanism of decision-making, manager choosing, financial-inspiring and financial-supervision should be settled.The contents of this thesis can be divided into four parts. The first part states the differences between the role of an investor and the role of a social administrator. The second part explains the reason why a country should strengthen the financial administration. The third part analyses the problems existed in state-owned enterprises. The fourth part gives some suggestions on how to strengthen countrys financial control as an investor.The article also shows personal viewpoint on standardizing countrys financial supervision as an investor, and proposes that professional personnel should be appointed to found a financial supervision committee to supervise daily financial affairs.Key words: investor state-owned enterprises financial administration financial supervision6目 录一、国家作为出资者与国家作为社会管理者对国有企业管理的区别1二、为什么要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理1（一）加强国家作为出资者对国有企业财务管理的理论依据1（二）加强国家作为出资者对国有企业财务管理的现实需要2三、现阶段在国家作为出资者对国有企业的财务管理中存在的问题3（一）财务目标混乱3（二）政企职责不清3（三）经营者的选择和任命不规范3（四）对经营者激励不足3（五）财务监督被架空3四、加强国家作为出资者对国有企业财务管理的措施3（一）确立“相关者利益最大化”的财务目标4（二）建立科学的出资者参与重大财务决策的机制4（三）建立良好的经营者选择机制4（四）建立合理的出资者财务激励机制4（五）建立有效的出资者财务监督机制5主要参考文献6关于国家作为出资者对国有企业财务管理的研究国有企业是我国国民经济的主导力量，对国有企业的管理历来是我国政府经济管理工作的重点。改革开放特别是十一届三中全会以来，国有资本管理体制发生了显著的变化，国家作为出资者对国有企业行使的所有者管理职能与国家作为社会管理者行使的行政管理职能逐渐分离。这带来了一个新的课题，就是在社会主义市场经济条件下和现代企业制度下，国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理，本文试图对这一课题作些分析。一、国家作为出资者与国家作为社会管理者对国有企业管理的区别我国传统的国有企业制度是一种政府高度集权体制下的行政管制性的企业制度。当时，国家是以双重身份国有企业出资者和社会管理者对国有企业进行管理的，国家几乎完全控制了国有企业的生产经营和收益分配，国有企业基本上没有财务自主权。但国家直接干预、税利不分等问题严重制约了国有企业财务管理效率的提高。经济体制改革以来，围绕着实现政企分开、两权分离进行了一系列的改革和探索。按照国家的社会经济管理职能与国有资本所有者职能分开的原则，国家直接管理国有企业的方式有了改变，国家作为社会管理者对国有企业的管理与国家作为出资者对国有企业的管理逐渐分离。国家作为社会管理者与国家作为出资者对国有企业管理的区别在于：第一，管理范围不同。作为社会管理者，国家管理企业的范围不仅包括国有企业，而且还包括非国有企业。国家作为出资者对企业的经营管理仅限于有国有资本金投入的企业，包括国有独资企业、国有资本控股企业和国有资本参股企业，无权以出资者身份参与那些没有国有资本金投入的企业的管理。第二，管理职能不同。 国家作为社会管理者主要依靠法律和宏观经济调控来促进国家产业政策的贯彻和实现社会经济发展目标，其主要职责是：为企业的生存和发展提供基本条件，例如提供基础公共设施、建立社会保障制度等；为企业的经济活动制定法律规则；为企业创造平等的竞争环境，促进社会经济资源的合理流动和优化配置。国家作为出资者对国有企业的管理，则是根据法律、法规及有关章程等规定，在不直接干预企业生产经营的前提下，实现对经营者的有效控制，切实保障国家作为出资者的权益不受侵犯。第三，管理手段不同。国家作为社会管理者的管理手段主要是制定法律、产业政策和运用经济杠杆等。而国家作为出资者的管理手段是建立健全国有企业出资者财务管理机制。第四，与国有企业的财务关系不同。国家作为社会管理者与国有企业的经济关系是一种无偿性、强制性的税费收缴关系。国家作为出资者与国有企业的财务关系是一种有偿性的投资分利关系。综上所述，在企业层次上，国家应该以出资者身份，而不是社会管理者身份，对国有企业进行管理。二、为什么要加强国家作为出资者对国有企业的财务管理（一）加强国家作为出资者对国有企业财务管理的理论依据委托代理理论和出资者财务理论为加强国家作为出资者对国有企业的财务管理提供了理论支持。由于所有权与经营权分离，出资者与经营者之间自然形成了委托代理关系。委托代理关系是一种契约关系美密西尔詹森、威廉麦克林，企业理论：管理行为、代理成本及其所有权结构，1976年。，它是委托人授权代理人在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事物而形成的委托人和代理人之间的权能与收益分享关系。委托代理制是与现代企业制度相适应的体现资本所有权与经营权分离与整合的组织机制。用委托代理制取代出资者控制是企业制度的一大进步，但它自身也存在着弊端。其一，委托人和代理人之间存在着严重的信息不对称。委托人既不能准确获知代理人的素质、禀赋等自然条件，也不能对代理人的工作行为如努力程度、机会主义做法的有无进行全面的观察。其二，委托人和代理人责任不对称。代理人自然的掌握着企业的生产经营管理权，却对企业的盈亏不负责任；而委托人失去了对企业的生产经营管理权，却最终要对企业的盈亏负责任。这种责任上的不对称，极大的弱化了对代理人的制约，使代理人可能不认真决策和努力工作。其三，委托人和代理人的目标函数不同。委托人所追求的目标是资本的保值、增值；代理人一方面追求更高的年薪、奖金、津贴等货币效用，另一方面还力图获得更高的非货币效用，如舒适的办公条件、气派的商业应酬，以及职位的晋升等。由于代理人的行为具有有限理性和自我利益导向的特征，从而导致委托人和代理人之间存在着信息、责任不对称的问题和追求目标与利益上的差别。在这样的情况下，就产生了经济学家经常提到的两种行为，即“逆向选择”和“道德风险”，以及由此产生的“内部人控制”现象。因此，国家作为委托人有必要加强对国有企业的财务管理，建立制衡机制来克服潜在的权力滥用，通过激励机制促使代理人做出有利于委托人利益最大化的决策。在两权分离的条件下，出资者与经营者的关系实质上是财务关系。不仅经营者要进行财务管理，出资者也要进行财务管理，从而分别形成出资者财务和经营者财务。出资者是从企业外部行使其权力的，是一个独立于企业之外的财务主体，它享有重大决策、选择经营者和资本收益等所有权，所进行的财务是出资者财务。经营者是企业内部的财务主体，它对出资者投入企业的资产拥有占有、使用和依法处分等经营权，它所做出的财务行为是经营者财务。企业的财务管理必须结合出资者财务和经营者财务各自的特点进行，应当分别构建出资者财务管理机制和经营者财务管理机制。出资者财务关心所出资本的保全程度，看重企业的整体价值和长远利益，希望经营者稳健经营、长远发展。它和经营者财务有着本质上的不同。经营者财务以自身效用最大化为目标，关心主体的眼前利益。因此，出资者财务的实质问题就是加强对经营者财务行为的约束。国家作为国有企业的出资者，当然属于出资者财务的理论范畴，所以要加强其对国有企业的财务管理。（二）加强国家作为出资者对国有企业财务管理的现实需要1.实现国家作为出资者管理目标的需要。国家作为出资者与国家作为社会管理者对国有企业的管理有明显的区别，体现在管理目标上，国家作为出资者管理国有企业的目标是确保国有资本的保值和增值。在这一点上，它与私人出资者对企业管理的目标应当没有区别。至于国家拟通过国有企业实现的其他目标，则属于国家作为社会管理者对国有企业管理的范畴，这些目标应通过立法、价格杠杆、财政补贴等手段去实现。而要实现国家作为出资者对国有企业管理的目标，则必须依靠和运用财务管理的手段和方法，建立健全国有企业出资者财务管理机制。2.建立现代企业制度的需要。研究国家作为出资者如何加强对国有企业的财务管理，实质上是对国有企业财务管理机制的改革。而企业的财务管理机制又与企业制度密切相关。在明确提出将建立现代企业制度作为国有企业改革的目标之前，我国国有企业的改革，先后经历了企业基金制度、利润留成和盈亏包干制度、两步利改税、承包经营责任制等几个阶段。经过多年漫长而艰难的探索，国有企业最终将建立现代企业制度作为改革的目标。建立现代企业制度，需要一系列健全的企业财务管理机制。可见，企业财务管理机制的改革，不仅是财务管理本身要研究的问题，而且是建立现代企业制度的题中之意。因此，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，对于建立现代企业制度有着至关重要的意义。3.改革国有企业财务制度的需要。国有企业财务制度本身有其局限性，不利于国家作为出资者行使职权。目前实施的国有企业财务制度，是在国家对国有企业的管理由直接管理转向间接管理、由微观管理转向宏观管理的前提下制定的。它赋予了国有企业经营者充分的理财自主权，但却没有明确国家作为出资者的管理空间。因此，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，有助于国有企业财务制度进行相应的改革。三、现阶段在国家作为出资者对国有企业的财务管理中存在的问题（一）财务目标混乱国家作为国有企业的出资者，在明确国有资本保值、增值这一根本目标的基础上，应确立一个直接的财务目标。但由于国有企业存在着对国家与市场的双重依赖，决定了现阶段其财务目标的紊乱。其一，“服从国家指令”的意识较强，但 “上有政策，下有对策”，国有企业在执行国家指令的行为上，比较不规范。其二，对“利润最大化”等效益目标的追求，使国有企业具有隐瞒生产能力与财务真相的倾向。其三，对个人利益的追求，又使国有企业的经营者在行为上短期化倾向比较严重，导致国有资本大量流失。（二）政企职责不清目前，在国家作为出资者对国有企业重大财务事项的管理上，仍然存在着政资机构不分、政企职责不清的现象。例如：国有大型企业的重大基建投资决策要由国家计委批准，重大技术改造项目要由国家经贸委批准等等。这种用行政手段去管理企业和运营资本的做法，造成了新的政企不分。（三）经营者的选择和任命不规范长期以来，国有企业重要经营管理人员的选择、任命权仍然掌握在政府有关部门手里。国有企业的董事长、总经理等被视为一种行政职务，要由组织部门和人事部门进行任免。国有股权代表的委派也极不规范，许多地方是由政府主管部门领导兼任国有股权代表，有些是由主管部门或其他政府部门领导离、退休后担任国有股权代表，还有的地方则是由主管部门直接任命原企业的厂长、经理担任。（四）对经营者激励不足国家作为出资者对国有企业经营者的激励水平偏低，激励力度不够。其一，经营者的年薪收入低。目前国有企业经营者的年薪收入普遍为职工平均工资的35倍。经营者的个人收入过低，会使其工作责任心淡薄，还会引诱其利用职权大肆进行在职消费，捞取灰色收入甚至贪污。其二，经营者的风险收入少。目前经营者的收入中风险收入较少，主要是固定的合同收入。而固定收入不与经营业绩挂钩，不承担经营风险，经营者可以“旱涝保收”，就不会花费很大精力去追求企业经营的更好效果。其三，经营者的收入主要是短期收入。由于短期收入只能带来短期激励，这就可能引发经营者行为的短期化。经营者往往出于自身的利益，只投资于在其任期内表现出良好效益的项目，而忽视技术更新、改造等对长期发展有利的投资项目。（五）财务监督被架空目前，我国大部分国有企业的法人治理结构尚不十分健全，运行也不规范，董事会、监事会、经理层三者之间的制衡机制失效。特别是监事会没有发挥有效的监督作用。其一，监事会成员基本上是内部人员，而且其薪酬待遇由董事长和总经理说了算，监事会缺乏外部独立监事；其二，监事会成员缺乏监督技能，相当一部分监事甚至看不懂财务报表，监督流于形式；其三，我国目前普遍采用监事会年会制，使监事的知情权、查询权和监督权受到极大的限制，监事会没有更多的机会行使其应有的监督职能。由于国有企业的财务监督被架空，从而导致出现了“内部人控制”现象，使会计信息严重失真、国有资本大量流失，国家作为出资者的利益被损害。四、加强国家作为出资者对国有企业财务管理的措施目前，我国国有资本管理体制按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”企业国有资本与财务管理暂行办法第一章第三条。的原则进行改革。国家制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资者职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资本和管人、管事相结合的机构。国有资本管理机构，代表国家出资者直接行使对国有企业的所有者职能，通过资本经营实现国有资本的保值、增值。国家只对国有资本管理机构资本经营和实现国有资本保值、增值的情况进行监管，不再直接干预国有企业生产经营和自主理财。笔者认为，加强国家作为出资者对国有企业的财务管理，应从以下几方面着手：（一）确立“相关者利益最大化”的财务目标关于财务目标，理论界有着多种观点，例如“利润最大化”、“股东财富最大化”、“企业价值最大化”等。笔者认为，从我国社会制度和现实条件出发，可行的财务目标是“相关者利益最大化”。所谓“相关者”包括国家、国有资本管理机构、经营者、职工等。确立“相关者利益最大化”的财务目标，可以使相关者之间的利益一致，充分发挥各方的积极性，保证国有资本的高效运营。同时，这一财务目标还有利于协调国有企业各利益主体间的矛盾，在相关者之间形成有效的相互监督。在确保国有资本保值、增值的基础上，确立“相关者利益最大化” 的财务目标，是加强国家作为出资者对国有企业财务管理的基础。（二）建立科学的出资者参与重大财务决策的机制为了解决目前存在的政资不分问题，保障国家作为出资者的权力得以正确实施，必须将那些重大财务事项的决策权归还给行使出资者职权的国有资本管理机构，建立科学的出资者参与重大财务决策的机制。国有资本管理机构代表国家出资者对国有企业的重大财务事项直接行使决定权：第一，审批决定国有企业的中、长期发展规划和重大项目的投资方案；第二，审批决定国有企业年度财务预算方案、收益分配及亏损弥补方案；第三，审批决定国有企业增减注册资本、发行债券和企业章程的修改方案。而对于其他财务事项，国有资本管理机构则通过其委派到国有企业的股权代表行使表决权：第一，决定国有企业年度投资计划、年度国有资本运营计划、收益计划和审计工作计划；第二，决定向国有企业董事长、总经理授权的事项；第三，决定国有企业经理及董事的报酬和支付方式；第四，决定国有企业的基本管理制度等。在建立出资者参与国有企业重大财务决策机制的基础上，还应督促国有企业经营者建立健全经营者财务管理的财务决策机制，从而使国有企业的财务决策机制能够高效、合理地运行。（三）建立良好的经营者选择机制国有企业的经营者直接负责企业的生产经营活动，所以经营者的选择对国有企业的兴衰成败至关重要。国家作为出资者对国有企业重要经营管理人员的任免不应通过行政手段，而要通过经济手段，根据经营能力和经营业绩任用、考核经营者。建立良好的经营者选择机制，应从以下四方面入手：1.按财产原则和能力原则选任国有企业的经营者。国有企业的经营者必须首先能够有能力使国有资本保值和增值。2.拓宽国有企业经营者选任的渠道。这就要打破人为的身份、地域、部门、所有制等因素的限制，使有经营能力和职业道德的人走上经营者岗位。3.按竞争原则产生国有企业的经营者。本来经营者的能力是在竞争中形成并显示出来的，因此也应该用竞争的办法产生经营者。4.设立科学的经营者经营业绩评价体系。对那些经营管理水平低、业务素质差、事业心不强、观念陈旧、市场意识淡薄的经营者应及时淘汰，与此同时，应大胆起用那些懂市场、善经营、会管理、事业心强的经营者。（四）建立合理的出资者财务激励机制解决国有企业经营者的激励问题，应建立合理的出资者财务激励机制。1.提高经营者的年薪收入。目前应适当拉大经营者年薪与普通职工收入的差距，由原来的35倍扩大到510倍。2.增加经营者的风险收入。如果风险收入不足，即使年薪收入定得较高，也起不到应有的激励作用。因此，应以企业生产经营周期（通常为一年）为单位，对经营者的生产经营成果和国有资本的保值、增值情况进行考核，来衡量其经营业绩，相应增加经营者的风险收入。3.实行经营者的股份收入。在企业利益分配上采取 “分享制”魏家强、邱国栋，“公司治理问题再思从奖励作用到人质作用”，经济研究参考，2002年第19期。，通过经营者持股，建立起与企业长远利益相匹配的长期激励机制。但同时要注意处理好经营者持股的比例和其股份的获得问题。具体来说，对于国有企业高层经营管理者应实行多元报酬结构的薪金制度，其报酬由多种不同性质的部分组成。一部分是年薪收入，这部分收入是固定的，与经营者的责任轻重有关；一部分是风险收入，这部分收入与经营者的风险大小、生产经营成果和国有资本保值增值挂钩；还有一部分是股份收入，经营者可以通过股份的升值获得这部分收入。股份收入可以激励国有企业经营者做出符合企业长远利益的决策，避免其行为的短期化倾向。合理的出资者财务激励机制，还包括提高国有企业经营者社会地位和社会声望、确保国有企业经营者职业安全等非经济激励。（五）建立有效的出资者财务监督机制监事会监督职能的失效限制了国有企业法人治理结构效能的发挥，弱化了国家作为出资者的财务监督。因此，必须强化监事会的监督职能，建立有效的出资者财务监督机制。笔者认为，在监事会下设立财务监督委员会，专门行使日常财务监督的职能，是加强国有企业出资者财务监督、健全国有企业法人治理结构的一种有效途径。财务监督委员会由国有资本管理机构委派精通会计和财务管理的专业人员组成，其报酬由国有资本管理机构决定。财务监督委员会代表国家出资者的利益行使监督权，其代表可以列席董事会会议，但不具有表决权。财务监督委员会采用日常工作制，对国有企业的日常财务活动进行监督。财务监督委员会的职责包括：对国有企业的业务、财务及其他会计资料进行检查；对董事会做出的各项重大经营、财务决策的合法性和合理性进行监督；对经理执行董事会决议的情况进行监督；并有权对董事会、经理做出的损害国有企业及国家出资者利益的行为给予纠正。需要说明的是，