党校研究生毕业论文-甘肃省公路养护管理体制改革研究.doc

中共甘肃省委党校研究生毕业论文论文题目： 甘肃省公路养护管理体制改革研究 班级形式： 在 职 研 究 生 学员姓名： 学科专业： 公 共 管 理 导师姓名、职称： 论文工作起止时间： 2010年10月2011年5月 【内容摘要】在计划经济条件下形成的甘肃省公路养护体制及运行机制，已远远不适应当今公路快速发展的需要，并且，在一定程度上阻碍了公路养护事业的发展。因此，必须对现有的公路养护体制及运行机制进行改革。2003年6月1日，交通部颁布的公路养护工程市场准入暂行规定和公路养护工程施工投标招标管理暂行规定正式实施，甘肃省公路养护体制及运行机制改革正式拉开了序幕。规定的出台，引起我省公路部门的高度重视，尤其是2009年国家费改税的完成，迫使公路养护工作纳入有序的法制管理轨道，如果我们从根本上改变了传统的养护作业方式与经营管理方式，就会大大提高公路养护工程的投资效益，增强养护队伍的施工水平。从2003年开始，甘肃省交通厅按照建立市场经济体制的要求，以及“精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”的原则，积极稳妥地推进公路养护体制及运行机制的改革。在多方面的探索和实践的基础上，本文根据国家关于公路养护体制改革的总体思路，结合甘肃省公路养护管理体制的实践，总结提出了甘肃省公路养护体制及运行机制改革的方案。按照理论指导实践的原则，本文从公路养护体制和运行机制的理论研究入手，提炼出了公路养护体制和运行机制改革的指导思想、主要目标、原则、要求和任务，以及推进甘肃省公路养护体制改革的现实意义。在此基础之上，认真研究分析了甘肃省公路养护体制改革的现状，从取得的成绩到目前体制改革存在的主要问题，以及公路养护体制改革的难点。在分析问题的基础上，提出了甘肃省公路养护体制及运行机制改革的思路。从加快公路建设步伐，到逐步实现公路养护市场化和社会化，提出了坚持管理创新构建新型公路交通体制设想，同时总结了六种公路养护体制改革的方案。但是，由于公路养护体制及运行机制的改革处于不断探索发展阶段，还有大量的工作要做，因此，需要我们公路部门在改革中，不断实践、不断探索，逐步摸索出一条适合甘肃省的科学有效的公路养护管理体系，逐步建立起符合市场经济体制要求的公路养护体制及运行机制，以适应公路养护市场快速发展的需要。本文重点研究了甘肃省公路养护体制及运行机制改革的问题，提出了甘肃省公路养护体制及运行机制改革的一些方案和建议，希望能给甘肃省公路养护体制及运行机制改革的实施者一些新的启示。【关键词】:公路 养护 体制 机制 改革【abstract】highway maintenance system and operation mechanism of gansu province, built under the planned economy, could not meet demand of rapid development of highway any more nowadays, even stand in the way of development of highway maintenance. therefore, these two systems must be reformed. on 1 june, 2003, temporary provisions on access to highway maintenance construction market and temporary provisions on management of highway maintenance construction bidding and tendering issued by ministry of communications were put into effect. since then, reform of highway maintenance system and operation mechanism of gansu province officially began. especially when tax reform finished in 2009, highway maintenance began to be managed legally and orderly. highway department of our province pays great attention to these regulations. if we fundamentally change traditional highway maintenance system and operation mechanism, investment returns of highway maintenance projects would be greatly increased and operation level of maintenance team would be improved. from 2003, according to demand of building market economy system, and in principle of streamlining government departments, clarifying relationship, transforming mechanism, separating public institution and enterprise, removing defects, enhancing management, limiting and reducing personnel and improving efficiency, ministry of transportation of gansu province actively and stably pushes forward reform of highway maintenance system and operation mechanism. on the basis of extensive exploitation and practice, this thesis proposes reform plan of highway maintenance system and operation mechanism in gansu province according to governments plan and gansus situation. because theory instructs practice, by researching theory of highway maintenance system and operation mechanism, this thesis provides guideline, main target, principle, requirements, and task of reforming highway maintenance system and operation mechanism, and realistic meaning of reforming highway maintenance system in gansu province. on this basis, this thesis comprehensively analyses situation of highway maintenance system in gansu province, from accomplishments to main issues in reforming, and difficulties of reforming. then this thesis provides a way of thinking for reform, which is insisting on management innovation and building new highway communication system. whats more, six plans for reforming highway maintenance system are summarized. however, because reform of highway maintenance system and operation mechanism is still in a process of exploration and development which needs a great deal of work, our highway department should gradually find a scientific and effective highway maintenance management system applicable to gansu province. we should build a system which could meet demand of market economy and adapt to rapid development of highway maintenance market. in a ward, this thesis mainly researches problems in the reform of highway maintenance system and operation mechanism of gansu province and proposes some plans and advices for reform. it is hoped that this thesis could give some inspiration to reformers of highway maintenance system and operation mechanism of gansu province.【key words】: road, maintenance, system, mechanism and reform 目录一、公路养护体制及运行机制改革的理论概述3（一）公路养护体制及运行机制的概念和内涵31、公路养护管理体制的概念和内涵32、公路养护运行机制的概念和内涵3（二）公路养护体制及运行机制改革的主要目标、原则、要求和任务31、改革的主要目标32、改革的原则和要求33、改革的主要任务3（三）推进甘肃省公路养护体制及运行机制改革的重要意义31、理顺养护体制，提高公路养护效率32、转变管理方式，适应公路信息化发展33、提高养护水平，适应公路高等级化发展34、提高管理能力，适应安全和应急保障3二、甘肃省公路养护管理体制改革现状分析3（一）甘肃省公路养护管理体制改革取得的主要成绩31、人员没有膨胀32、管理到位，充分调动了省地县各级政府的积极性33、效率得到体现，部门实力综合提高3（二）甘肃省公路养护管理体制改革中存在的主要问题31、政企不分、事企不分、缺乏活力32、机构重叠、职能交叉、关系不顺33、机构庞大，人才匾乏，素质不高34、体制不改革而仅机制改革的病态35、养护职工的利益无法得到保障3（三）甘肃省公路养护管理体制改革的难点31、开放的养护市场面临管理体制制约32、市场主体培育面临产权政策束缚33、投标流于形式养护质量低劣34、养护的核算方式还不太合理、公平35、重建轻养的思想严重3三、甘肃省公路养护管理体制改革的思路3（一）抓住机遇和政策优势，加快公路建设步伐31、结合西部大开发战略的新形势、搞好公路建设规划32、深化投融资体制改革，多渠道筹措公路建设资金33、培育和发展统一开放，竞争有序的公路建设市场，保证工程质量3（二） 加快公路养护管理体制改革，逐步实现公路养护市场化和社会化31、进一步深化传统的养护用工制度32、最大限度地维护好解决好职工的合法权益33、加大培育、规范、开放公路养护市场的力度3（三）坚持管理创新，构建科学高效的公路养护管理机制31、实行“养护行业垂直管理体制”32、实行“国路民养”33、实行“机械化养护工区”34、实行“养护工程招投标制”35、实行“养护生产定额管理”36、实行“专业化养护”的方案3（四）整合资源，构建新型公路养护体系31、推进综合运输体系建设，构建公路建设集团公司32、提高信息化水平，构建“三大”信息系统33、加快建立以低碳为特征的公路建设体系34、提高安全监管和应急保障能力，成立省地县三级应急处置中心35、提高行业管理能力，成立公路交通综合执法局，创建文明行业3参考文献3后 记3甘肃省公路养护管理体制改革研究一、公路养护体制及运行机制改革的理论概述（一）公路养护体制及运行机制的概念和内涵1、公路养护管理体制的概念和内涵公路养护管理体制是指公路养护管理权限划分及管理活动赖以进行的物质存在形式(包括养护管理机构设置、管理层级结构和人员配置)和一系列管理规则、秩序及规范所构成的制度体系。我国现行的公路养护管理体制大体分为四类。第一类是高速公路由高等级公路运营中心实施养管，有些省决定由地市公路养护专业单位接养高速公路，基本都实现了全国高速公路的专业化养护。第二类是国、省道加上部分县道由省公路管理部门(交通厅下属的公路局)实行统一管理和养护，在市县设立直属的公路段。第三类是县道和部分乡道，以及少量村道由地市或县政府交通管理部门(交通局或下设的县乡公路管理所)养管。第四类是乡道和村道，由乡镇及村委会自养。2、公路养护运行机制的概念和内涵所谓“机制”，就是泛指一个工作系统的组织或组织部分之间相互作用的过程和方式。公路养护运行机制的概念，即公路养护工作各项内容和功能之间的相互关系及相互作用的过程和方式。从该定义看出，公路养护运行机制的概念强调的是公路养护系统的各组成部分之间处于何种关系以及如何相互作用，不存在诸如组织结构、管理权限划分等在管理体制中所含有的内容，从而更准确地反映了当前公路养护工作系统的本质。我们在实践中认识到公路养护运行机制，一是贯穿于公路养护工作的全过程，体现在公路养护的工作手段、管理形式和监督体制等各个环节。二是运行机制的合理性影响到公路养护工作长期保持正常循环、不断发展。三是整个机制运行过程中突出了依法、规范、创新的特点。四是体现在正确把握公路养护工作自身的客观规律基础上，坚持科学方法，不断创新，才能保持公路养护工作运行机制的活力。我国经历的三类公路养护运行机制:一是养护机制创建时期的类型。建国初期至改革开放前，交通部根据当时生产力发展水平较低的现状，采用了社会力量来发展交通的举措，使大量的农村劳动力参加公路建设和养护，形成以农民工与城镇职工混岗为公路养护主体的公路养护运行机制。二是养护机制调整时期的类型。改革开放初至90年代末，公路养护运行机制为适应改革开放的新形式，不断进行恢复调整，推行以集约化管理和运行效率控制为重点，理顺管理职能，提高运行效率，提高公路养护质量和降低养护成本的管理，并针对高速公路投资管理主体日趋多元化的趋势，引入养护市场化的公路养护运行机制。三是养护机制改革时期的类型。90年代末至今，即从1998年福州会议起，公路养护运行机制开始以“管养分离、事企分开”为重点，通过实施“两个剥离”和“两个置换”，向深层次进行改革，推进养护企业走市场化发展之路的公路养护运行机制。（二）公路养护体制及运行机制改革的主要目标、原则、要求和任务1、改革的主要目标公路养护体制及运行机制改革的主要目标是:加快实施两项改革，实现两个置换。即:理顺劳动关系，实现养护作业人员从“事业人”到“社会人”的身份性质置换。改革产权制度，实现国有资产的产权置换;初步实现公路管理与养护生产分离，实施“事企分离、管养分离”。即改革计划经济体制下形成的“事企合一、管养合一”的公路养护管理体制为适应市场经济规律的管理和养护作业相分离、管理与生产经营相分离的体制。具体形式为:对现有公路管理机构实行一分为二，依据中华人民共和国公路法的规定，各级公路管理机构仍为行使行政和行业管理职能的事业单位，定编、定岗、定员;公路管理机构附属的养护作业单位、工程处(队)、测设队(院)等生产性事业单位，实行事业转企业改制，与公路管理机构彻底脱钩，组建多元化、多种形式的法人实体，进行市场化运作。积极培育和发展公平竞争、规范有序的公路养护工程市场。从市场准入、招投标行为和质量监督等环节加强政府的监管力度，使公路养护市场在发展伊始就朝着公平、公正、规范、有序的方向发展，最终解决好投资与效益的关系，使有限的资金发挥最大的效益。2、改革的原则和要求公路养护体制及运行机制的改革要按照“统一领导、分级负责、以县为主、有序推进”的总体要求，坚持改革、发展、稳定相统一的原则，既要确保改革的顺利推进，又要保证公路管养工作正常进行和职工队伍的稳定;坚持公开、平等、竞争、择优的原则，高标准、严要求，规范有序地选聘作风好、素质高的公路管理人员;坚持同养护企业完全脱钩与适当扶持相结合的原则，为改革的过渡期创造条件。按照权责一致的原则，明确职能，划分权限，克服多头管理、政出多门的弊端;按照依法治国的原则，加强公路法制建设，依法行政;按照质量、效益原则，改革公路养护体制。本着“精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”的原则，转变机制、减员增效，努力构筑一个科学合理的公路管理队伍，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的公路养护管理体制和运行机制。搞好公路养护体制及运行机制的改革，要求做到五个必须。一是改革必须有政府的政策支撑和地方的支持配合。省、市政府高度重视改革，出台一系列配套政策措施，公路部门的改革就会健康发展。二是改革必须规范运作。改革中必须时时处处体现公开、公平、公正原则，任何一个工作步骤都必须规范运作，才能保证改革的平稳进行。三是改革必须维护职工的合法权益。通过给予一定的补贴、解决职工医疗保险和养老保险等手段，切实维护职工的合法权益。事业单位改企和职工身份置换的各种优惠政策的实施到位，保证公路部门改革的顺利进行，促进社会的安定团结。四是改革必须有稳定的发展环境。公路部门的体制改革，要扎扎实实地处理好改革、发展、稳定的关系。发展和稳定无疑会起到很好的促进改革和安定人心作用，有利于推进改革沿着健康的方向顺利进展。五是改革必须要牢固树立“建设是发展，养护也是发展的观念”，树立以体制创新促养护管理发展的观念，树立通过科技创新实现公路事业可持续发展的观念，不断探索新思路和新方法把公路养护机制纳人社会主义市场经济的运行轨道，为公路事业的发展开拓更广阔的前景。3、改革的主要任务(1)合理设置机构，科学划分职能，切实理顺关系。按照“宏观管住、微观放开”的原则，从“统筹规划、制定政策、提供服务、检查监督”的工作内容入手，合理设置公路管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的公路管理现状。公路管理部门要按照强化、弱化、转化的要求实行职能转变。要强化公路发展的宏观调控职能，重点抓好区域公路发展规划和计划，建立健全公路养护市场规则，完善市场程序，创造公平竞争的环境。要弱化微观管理职能，坚决实现事企分开，从直接办企业、管企业的生产经营领域中退出来，集中精力公正地当好公路行业管理的“裁判员”。要转化部分社会职能，将目前承担的一些技术性、服务性、协调性工作逐步交给社会中介等组织，充分发挥公路等行业协会、学会的作用。同时理顺公路管理机构的关系和职责，要理顺各级公路管理机构间的关系，首先必须对各级政府在公路管理上的职责和事权进行合理划分。从我国的实际情况和资金渠道来看，应该逐步按照“统一领导、分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权。高速公路和国省干线公路应由省级政府负责，具体工作由省级交通主管部门和省级公路管理机构全面负责。县道、乡道的养护管理及其机构的设置，由县级人民政府决定。另外，从加强公路行业管理的需要出发，各级公路管理机构的名称应按要求统一规范。(2)改革养护体制，提高养护效益。养护体制的改革要贯彻事企分开和质量、效益的原则，改革的主要内容:一是实行事企分开。把公路管理机构中附属的生产性、经营性和有偿服务性职能分离出去，设立独立的企业法人，分流事业单位富余人员。分离出来的企业要按照产权明晰、权责明确、事企分开、管理科学的现代企业制度要求，转变为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，面向市场，参与竞争。二是公路养护要逐步向社会化、专业化、机械化方向发展。视具体情况，对现有的养护道班进行调整改组，实行大道班管理，改变过于分散，效率低下的状况，实现限编减员，提高养护机械化程度，提高公路养护效率。具备条件的地方，可以成立专业化养护公司，实行企业化管理，独立核算、自负盈亏、参与公路养护市场的竞争。要打破自收自支的内部运行体制，引进竞争激励机制，建立一个适应市场经济规律的管理机制，努力培育和完善公路市场体系，逐步将公路养护推向市场，实现养护生产社会化。三是改革现行养护经费按计划安排的办法，推行养护工程费制度，按养护定额和养护工程量核定养护费。养护工程要实行招标投标制和工程监理制，彻底改变养路费养人不养路的状况。四是推行定额养护和计量支付。养护工程采用先内部竞标的方式，过渡到面向社会公开招标、择优选用养护企业，并根据工程完成情况支付工程费用。新建公路再不设固定的养护队伍，公路管理机构对养护单位的管理，从行政管理变为合同管理。(3)规范运作行为，完善养护市场管理。公路市场养护是打破地区和部门界限，面向全社会开放的市场。为建立一个统一开放、竞争有序的公路养护市场，要对我省公路养护市场进行整顿，规范运作行为，维护市场秩序。重点是继续推行项目法人负责制度、招投标制度和工程监理制度，特别要加强对招投标工作的监督，切实做到工作合理、投标合理、报价合理。要严格合同管理，按合同办事。各级交通养护主管部门要加强监督检查，对不履行合同的单位或养护中违纪行为，要认真查处。(4)采取措施，加强管理，稳定队伍。在精简机构工程中，实行“三定”，即定编、定岗、定员，人员经费按省统一核定的编制核拨，从严控制管理人员的增加，实施行政领导任期制、干部和专业技术职务聘用制、劳动用工合同制，逐步推行全员竞争上岗。坚持以人为本，着重抓好人的素质的提高，努力建设一支宏大的一专多能、多专多能的人才队伍，以提高工作效率。同时要兴办第三产业，妥善做好分流职工的安置工作，兼顾职工的切身利益，使人心不散，队伍不乱，确保工作正常运转，国有资产不流失。并为职工办理养老保险，以解除职工的后顾之忧。（三） 推进甘肃省公路养护体制及运行机制改革的重要意义1、理顺养护体制，提高公路养护效率随着社会主义市场经济体制的逐步完善和国务院新一轮西部大开发战略的实施，加上国务院办公厅关于支持甘肃经济发展若干意见政策的出台，甘肃的公路交通事业又迎来了新的发展机遇。可以概括为大建设、大发展、大改革的特点。2008年底，甘肃省政府一次性将全省2000多公里的高速公路养护管理工作交给专业队伍养护，还是实行垂直管理，体制不变，属地养护的原则。由于投资体制和国家行业政策的不同，甘肃省的公路养护分成高速公路养护体制和普通干线养护体制两种，高速公路养护体制实行的是一路一公司形成各自独立的养护队伍和建立养护中心建、管、养一体化的两种模式，普通干线则实行管养一体化的养护体制。高速公路在建过程中融资渠道的多元化方式，造成了管理主体多元化的多种弊端。为了降低管理成本，这几年一直是重建轻养，出现了农民工养护高速公路，安全事故频发的怪现象。高速公路的作用及特点决定了高速公路养护管理的重要性和特殊性。专业队伍接收高速公路养护管理工作，给专业队伍现有的管理模式，养护理念、养护生产方式，养护作业方式带来了巨大的挑战，公路养护部门遇到了新的问题。也就是说养护环境发生了巨大的变化，公路养护要求和标准大大提高了层次，虽然我省原有的管理体制有其优越性和成功经验，但是要尽快适应快速发展的公路事业，明显感到力不从心，顾此失彼。体制的弊端最终暴露，表现为不能有利利用社会资源为养护管理提供服务，养护管理的水平、质量和效益不高，没有实行竟争机制，造成资源浪费；不利于养护管理信息化的实施；不能从路网服务的最终目的对路网进行评估.规划.设计和改造，以满足日益增长的需要，没有动态的管理模式；养护管理没有从路网的角度展开。出现了养护水平能力下降，养护质量不高，服务保障能力差，应急抢险和安全运行不规范的问题。社会公众对公路养护能力提出质疑。一旦发生公路阻车、安全事故等问题，认为公路养护部门工作效率差、行业不作为，养护管理体制改革势在必行。2、转变管理方式，适应公路信息化发展目前甘肃省的养护方式及组织规模还停留在分散，落后的生产水平上，管理方式还沿用计划下达，内控制度，检查落实，以文件对文件，行政命令等形式。公路管理随着体制改革的深入，公路部门的“权利”缩小是必然结果。公路养护管理不是简单的修修补补，而是集信息化管理.资产管理.动态规划和风险管理于一身的系统工程。因此公路部门的管理理念、管理方式必须转变。养护管理的观念应当单纯的路面.桥梁等基础设施的养护，调整到动态的.全面的.系统的养护理念上来。在路网基本形成之后，今后公路部门的工作重心将由过去新建、改建为主兼顾养护，调整为官养为主，建设为辅的模式。养护管理要对整个路网进行协调和管理。要从原来抓生产到抓服务，从原来管理庞大的直属队伍到管理精干的管理人员，从指令性管理到合同式管理，从有职有权有资源的“硬管理”到有责少权的“软管理”是公路部门必须面临的问题和现实的转变。同时，公路养护管理信息化建设明显滞后，公路管理对现代网络技术的运用还停滞在起步阶段。养护生产的科技含量和机械化水平及集约化程度比较低，管理决策中的信息技术应用不普及，尤其突出的是对高速公路的养护和管理当中的信息化建设明显不适应，加快转变公路养护管理方式，提升信息化水平和科学决策机制，使公路养护工作向管养分离，专业化.科学化.市场化的方向发展是当前公路部门急需解决的问题。（这一段主要写了存在的问题，而不是意义。只有后面几句话才涉及意义，应把问题归纳到第二部分，这里就写意义，即把后面几句话展开论述即可）3、提高养护水平，适应公路高等级化发展目前甘肃省公路养护管理还是粗放式的养护方式，平时靠职工进行一般性的清理和小修保养，一遇到公路水毁等情况，大量雇用农民工进行突击养护，而且养护方式是由于机械化程度低，公路养护专用设备少，养护还是人工作业，效率低、成本高、安全隐患多，质量保证难。可喜的是，2008年后甘肃省公路局集中了财力，加大了养护设备的配置和更新力度，养护机械化有了提高。这部分机械全部投入到高速公路养护，但还是不能适应公路高等级化发展的需要。养护方式向机械化、信息化，集约化、精细化方向转变，是当前加快解决的问题。（没有按题目的内容写清意义）4、提高管理能力，适应安全和应急保障目前，甘肃省公路养护管理还是行业管理，条块结合，上级管下级。省级主管部门和地方政府交通主管部门两个积极性没有较好的机制运行。突出表现为地方交通主管部门的积极性不高，在公路交通突发事件和应急保障过程中，公路部门单打独斗，孤军作战，处治能力明显不足，社会公众对公路部门的行业管理提出质疑。还有一个方面现有两级组织内部管理统的太死，组织活力不够。各基层单位干什么活，怎么干，标准要求，资金使用还是计划形式，没有自主权利。加上没有有效的监控落实措施，职工作业不认真，收入平均化，出工不出效率。这种行业管理能力显而易见的就是应急保障能力下降，安全交通难实现，和谐交通难运行。费改税的实行，原来的交通征稽收费人员一次性归口公路路政管理体系，由于是合署办公。责、权划分不明，公路路政执法增加了队伍，但人员对路政知识业务提高不快，同时还存在着哪个管哪个，你管我还是我管你的问题，部门相互推诿，执法水平不高。对公路管理来讲，最头痛的是路政、运政、交警等多部门的管理体制比较混乱。没有一个联合执法体系，利益面前抢着管，义务面前躲着走，问题面前互相扯皮。管理多头，政出多门，办事效率低，管理能力弱，只收费不服务，人民群众对公路管理部门的服务是不满意的，对行业表现是不认可的。从而带来的是路政执法环境不宽松，损坏公路事件时有发生，占路为市，占道经营随处可见，大大缩短了养护周期，提高了公路管理成本。公路养护管理不是简单的修修补补，而是集信息化管理.资产管理.动态规划和风险管理于一身的系统工程。从这个定义上分析，我国的公路养护必然会向着管养分离.专业化.科学化和市场化的方向发展。多年来，公路养护部门形成的一贯理念和认识是重建轻养。然而事与愿违，加上近年来，大型车辆的超载运输，和运输体制不健全，公路破坏周期频率加快，建一条破坏一条，人民始终没有路走，行路难，始终困扰着各部门。其主要原因是对养护的认识不到位，因此要始终树立建设是发展，养护更是发展的第一要务。要改变传统的养护理念，始终把养好路，服务好作为公路养护部门的第一要务。要彻底转变养护观念，应当从单纯的路面.桥梁等基础设施的养护，调整到动态的.全面的.系统的养护理念上来。养护管理不仅是对单条路，而是对整个路网的协调和管理，应当从路网的角度评价交通的适用性。（写的太长，还是没有明确体现题目所说的意义。更多地写了问题）二、甘肃省公路养护管理体制改革现状分析（一）甘肃省公路养护管理体制改革取得的主要成绩甘肃属西部边远贫困省份，公路建设欠账多，路网密度低，公路技术等级低，公路通行能力差，而且建设资金不足，自身发展能力不足，支持保障能力不足。甘肃省公路养护管理体制一直沿用多少年形成时的管理模式，既“条块结合，以条为主，属地管理，分级负责”养护垂直管理体制模式。省交通厅下属甘肃省公路管理局，各地市有公路总段，各县区有公路管理段；地方道路由地县交通主管部门负责养护和管理。这种模式是经过实践证明最适合甘肃公路发展及需要的。在这种管理模式下，甘肃公路事业能有今天这个局面和发展势头，是这种体制集中了人力、财力、物力，保证了公路交通事业的不断进步和提高。突出表现为以下几个方面：1、人员没有膨胀甘肃地理环境特殊，全省4万多公里的国省干线公路和目前2000公里的高速公路由1.2万人专业公路养护队伍来养护管理，比东南沿海发达省份专业养护人员少近一半。在目前就业形势压力环境不宽松的情况下，能保证队伍不扩张，和全国相比较，甘肃首屈一指。这直接带来的是管理成本低，把有限的养护资金用在了刀刃上，发挥了养护资金专款专用的效益，体现在甘肃的国省干线公路虽然投入不足，但是在现有路况基础上保持了良好的道路通行能力，为地方经济的发展提供了良好的交通条件，甘肃的公路养护质量始终走在全国的前列。2、管理到位，充分调动了省地县各级政府的积极性甘肃省这种公路养护管理模式，体现了保重保主，兼顾地方，合理配置，平衡各地的甘肃特色。既调动了地方政府的积极性，又发挥了专业队伍的主力军作用。“5.12”汶川大地震、青海玉树大地震的抗震救灾，甘南舟曲特大泥石流抗灾抢险，展示了管理到位，措施得力，整合资源集中力量干大事的这种公路养护管理体制的强大的生命力和战斗力。3、效率得到体现，部门实力综合提高公路作为公共产品，其本质的行政效率体现在公路给广大人民群众提供的快捷、便利，安全、平安等方面的公路综合通行能力。反过来说，要达到以上服务目标，最主要的是养护资金的保障，正是这种自收自支的体制，省交通厅才能集中了现有的养护资金，本着因地制宜，合理整治，逐步提高的原则，按照计划形式下拨专项资金，禁止挤占挪用，才保证了我省4万多公里的普通干线公路路况的逐渐提高，为全省国民经济的发展做出了贡献。在这个过程中，公路养护部门也承担了公路建设的一些任务，单位的综合实力得到综合提高，2008年底一次接受2000公里高速公路养护任务，2年能达到目前这种养护水平，是养护管理体制发挥重要作用。（二）甘肃省公路养护管理体制改革中存在的主要问题1、政企不分、事企不分、缺乏活力目前，甘肃省的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄，结果是管理管不透，生产抓不精。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位的积极性。例如，高速公路管理具有明显的企业性质，本应按现代企业制度的要求，办成自主经营、自负盈亏的经济实体。但目前甘肃省高速公路管理的高等级公路运营中心还具有行政职能，在经营管理上还是事业性质，没有竞争机制，缺乏活力，在养护管理上，又专设一套人马，职工队伍庞大，设备利用率极低，有的养护部门所购置的几千万元的大中型养护设备几乎是常年不用，机械设备的闲置是无形的浪费，影响了高速公路的管理效益。2、机构重叠、职能交叉、关系不顺当前，甘肃省公路管理机构重复设置的问题比较突出，在省公路管理局以外，又平行设置了高速公路运营中心、路政总队、征费稽查局、运输管理局，尤其是路政管理和交通警察执法重叠，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理，职能交叉，不仅相互间的的关系难以协调，而且造成工作上相互扯皮、推诱，政令不能通达。此外，公路管理机构的名称也不规范，省一级公路管理机构的名称基本都叫公路管理局，而地、市以下公路管理机构的名称则比较混乱，有称公路管理局或分局的，有称公路总段的，还有称公路管理处的等。这就形成了同样的机构、同样的职能，名称却多种多样，极不规范。3、机构庞大，人才匾乏，素质不高由于公路养护管理系统是事业单位，工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加，目前甘肃省公路养护管理职工达3万余人。此外，行政管理和非生产人员比例过大。机构庞大，人浮于事，挤占了大量的养护经费，全省每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60%，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。尽管公路系统每年增加大批人员，但工程技术人员和道班工人所占比例却在逐年降低。有些地方的领导看到公路系统工资相对稳定，则把一些政府官员退休前调到公路部门干一届，然后养老，“安度晚年”。更有甚者，还把一些在其他单位退居二线的干部，靠拉关系调进公路部门发挥“余热”；有的公路总段(局)和县段领导大多是从不懂专业的外行调入，使本单位懂公路的专业技术骨干很难走上领导岗位，更走不上主要领导岗位。这极不利于发挥专业和科技优势，极大地挫伤了专业技术人员的积极性，由于靠各方面关系进来的人多，造成养护一线真正需要的技术管理人员严重缺乏，养护职工的整体素质下降。另外，目前的高等级公路正大幅度上升，养路职工在传统体制的保护下，长期过太平日子，缺乏紧迫感，对知识的更新与积累没有引起高度重视，一遇到养护方面的专业工作就不懂怎么干，难以适应现代化专业养护工作的需要。这应该是公路养护发展缓慢的关键因素，也是今后一个时期制约公路养护发展的关键因素。4、体制不改革而仅机制改革的病态（这个题目不合适，最好不这么表述，需要修改。下面的内容很好）十几年前，当甘肃省交通厅提出养护改革时，养护部门常常把体制和机制混为一谈。至今，有的养护部门还未区分清，只是把养护改革限于内部运行机制改革，养护体制就根本没有发生变化.这就导致了一系列无法从根本上解决的问题。例如，人员急剧增加的问题。许多单位没有办法从根本上控制。为了减轻因人员增加而造成的负担，就只好发展三产，开办公司，分流人员。试想，什么样的公司能容纳不断增加的人员，需要开办多少经营项目，才能真正让流水般的人员都有饭吃。很明显，运行机制的改革，无论如何涉及不到体制，而人员剧增恰恰是管理体制不顺所造成的。面对这样的局面，单纯依靠办三产，搞工程公司，很难摆脱困难，僧多粥少已成为困扰公路发展的最根本的问题之一。5、养护职工的利益无法得到保障一是有些领导对改革的认识不够，片面地把改革简单理解为裁员。以为减了人，改革就成功了，而这样的改革往往让那些干了一辈子的老职工丢掉了饭碗。这样的改革，违背了让职工增加收入，提高生活水平的改革目的。二是三产项目选择不合理，效益较低或产生负效益，不能保证分流人员工资及福利;三是与当地政府主管部门如人事、劳动部门协调力度不够，有关劳动人事政策研究不够，养路工的福利待遇较低。四是社会保障体制不健全.现有职工的养老生存问题，就是养护系统的沉重包袱，而且还卸不掉。养护系统的负担过重，确实已经让养护系统举步维艰。五是分配不平等，职工工资无保证。一线养护工人存在同工不同酬，多劳不多得等现象，严重搓伤了大多数养路工的积极性。有的工人不能按时得到工资和报酬，有的甚至连当地最低工资标准也没有保证;有多数基层单位拖欠职工工资，致使养路工人无心养路。（三）甘肃省公路养护管理体制改革的难点1、开放的养护市场面临管理体制制约建立统一规范、开放有序的公路养护市场是养护市场主体得以生存的必要条件，但目前甘肃省公路养护市场区域分割和封闭情况还比较普遍，养护市场发育程度严重不足。究其根源：一是公路养护管理体制性分割。长期以来，甘肃省公路养护管理体制并不统一。目前主要存在“以条为主、条块结合或以块为主”管理模式。由于管理体制不统一，职、权、利互相交织，统一养护市场受到体制环境的制约。处于区域经济利益和维持一方稳定，养护市场地域分割情况比较普遍。虽然各地都在力图深化养护运行机制改革，但因养护市场基本局限在区域内整合，远未达正真意义上的市场开放，公平竞争、规范有序的养护工程市场环境难以形成。二是养护管理主体多元化制约。由于政、事、企及外资、私营、个体等对公路建设的不同投资主体，公路养护管理主体也出现了多元化。加之高速公路、干线公路和县乡公路属不同结构层次的路体，路况、车流、养护、管理各具特点，建立统一规范、开放有序的养护市场遇到了多投资管理主体和不同公路结构层次对公路养护不同需求的新难题。（2、市场主体培育面临产权政策束缚产权政策束缚主要是指产权制度改革政策滞后。具体反映在“两个剥离”和“两个置换”进程中缺少动力支撑。因为要将公路养护生产实体从公路管理部门或事业主体中剥离，使其成为自主经营、自负盈亏性国有资产置换为经营性资产和职工身份由“事业人”转换为“企业人”来实现。这方面改革不到位，养护运行机制改革就很难取得实质性进展。要实现养护生产单位产权结构多元化和职工身份企业化、社会化，必须加速养护实体股份制改造并建立以产权关系为纽带的新机制。这是甘肃省公路养护运行机制顺利改革的关键。目前，甘肃省有关产权制度改革相关政策还不健全，公路养护运行机制改革进程还受到资产转换及人员身份认定的限制。3、投标流于形式养护质量低劣公路养护市场不规范，因为目前的招投标，人为因素还较多，有些养护大中修工程内部招投标工作不正规，部分项目依然采用议标或指定施工单位的形式。有的领导在一些养护工程实行招投标的过程中搞个人说了算，想让谁干就让谁干，那些被指定的施工者只搞个人“效益”，不顾工程质量。以至出现分包、转包的现象不断发生、屡禁不止.甚至、出现”前修后坏”，造成国有资产的损失。在大中修工程上，只要是自己辖区内的工程，不管自己的技术力量、施工质量、成本高低都由自己施工。很多大中修项目的工程管理不够严格，工程质量难以得到有效的监管；出现了许许多多遗留问题，造成了大量的大中修工程无法进行验收。4、养护的核算方式还不太合理、公平目前我们实行了养护定额制，将养护计划安排改为养护工程费投入，按养护定额和养护工程量核定养护费用，这种办法对于路面大中修等较大工程比较科学和合理。但由于日常养护牵涉到多个方面、多个细节，例如路面保洁、边沟清理、桥涵养护、修补坑槽等工程量较小，很难根据工程量进行投资划拨经费。要解决这个问题，必须推行养护保养费用的定额预算制，应按不同的工作内容、不同地理位置、不同地区养护科学合理的编制养护定额。5、重建轻养的思想严重近几年，甘肃省加快了公路建设步伐，公路建设每年一个新台阶，投资几百个亿，到处都是公路建设工地。而建设热潮的背后，却是养护工作艰难维持。有些养护单位因技术人员都被抽到建设工地，连报表都无法上报；养护资金不能及时到位，该养护的路段不能养护；公路养路费本来应该首先要满足公路的养护和管理。但是，由于我省公路建设滞后的原因，公路养护经费挪作公路建设费用，造成了一些公路养护项目，如危桥加固、路面大中修等无法落实或无法按期进行，尤其是普通干线公路路况下降快速，公路通行能力差，社会公众反映强烈，公路的养护质量和效益低下。三、甘肃省公路养护管理体制改革的思路（一）抓住机遇和政策优势，加快公路建设步伐在2010年全国交通运输工作会议上，李盛霖部长指出:加快转变经济发展方式是深入落实科学发展观的重要目标和战略举措。实践证明，发展现代公路交通运输业，是应对国际金融危机影响，克服当前困难的有效举措，是公路交通事业提高“三个”服务能力和水平，推进公路交通事业科学发展的有效途径，也是加快公路交通事业发展方式转变的正确方向。同时提出了转变发展方式，加快发展公路交通事业切实做到“五个努力”。努力推进综合管理体系发展，逐步形成综合公路交通管理体系框架；努力提高公路交通运输专业技术水平和信息化水平，加快公路建设系统内部资源整合和信息共享，逐步建立统一的公路交通政策标准体系和协调机制；努力促进公路交通现代化物流发展；努力建设资源节约型、环境友好型行业；努力提高公路交通安全监管和应急保障能力，构建平安公路交通行业。交通运输部 “五个努力”建设方向的提出，也为甘肃省公路