浅谈中国公务员录用制度的创新1.doc

浅谈中国公务员录用制度的创新 陈雪梅【摘要】中国公务员录用制度设计理念是全新的，是以人为本的理念与效能的理念。在这种制度设计理念的指导下，中国公务员录用制度设计具有突破性的创新，更加突出了法制化与科学化的管理特征。【关键词】公务员录用制度；制度创新；理念创新公务员考试录用制度作为我国公务员制度的重要组成部分,推行十余年来已经取得了显著的成效,不仅为建设高素质的公务员队伍提供了重要保证,而且给人事工作注入了正气和公正,取得了良好的社会效果。一、中国公务员录用制度的发展途径（一） “凡进必考”作为公务员录用制度的第一道门槛，也是一面旗帜，同时要把它作为公务员录用制度改革的突破口。要规范考录程序，严格考试纪律，严格把好考试这一关。要坚决、彻底刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风，不折不扣地实行“凡进必考”这一制度。但是考试录用是否公正、客观，程序是否合理，归根结底是由有关法规建设的完备程度来决定，而我国在这方面的立法就不十分完善。法治则是政治运作的有效机制，要解决公务员招录制度中出现的问题，一方面，必须加强立法，完善相关法律法规；另一方面，在已有法律法规的基础上，加强“依法”执行的力度。1（二）在坚持“凡进必考”原则的基础上，扩大公务员的选拔录用范围。要进一步打破身份、地域、部门、行业、所有制的限制，使公务员的招录真正面向所有具备报考条件的普罗大众，而不是“带着枷锁跳舞”2。关于消除地区的限制，从最近几年的情况来看，全国各地都在逐渐地放松招考对象的地区限制。浙江公务员招录制度改革的做法也体现了这一思想。从2004年开始，浙江公务员的招考对象从以往只局限于浙江生源高校应届毕业生和浙江户籍社会其他人员，首次扩大到非浙江生源的在浙普通高校的应届本科毕业生，硕士以上毕业研究生则面向全国招考。这使公务员的进入准则有了一个极大的调整，扩大了招考对象的来源，体现了起点平等，也进一步增强了招录的竞争性，使公务员队伍的素质结构和整体水准向更高的层次发展。关于打破部门、行业和所有制的限制，可以通过促进人才的合理流动，扩大公务员的招录的范围。3要通过疏通“三支队伍”（党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才）之间、公有制与非公有制组织之间，尤其是要鼓励非公有制组织向公有制组织的人才输送和人才流动。非公有制经济组织和社会组织中汇集着各种层次的大量优秀人才，是我国公务员队伍建设的重要后备力量和潜在优势。要把这些新的社会阶层中的各类人才纳入党和政府的工作视野，在适当时机，通过调入、推荐、考试、委任“、政府雇员制”等形式，逐步完善公务员队伍的素质结构，努力形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的人才思想观念和人才创业机制,改变“政府吸引不了优秀人才，也留不住优秀人才”的现状。这样既可以保持公务员队伍的精干，又可以吸引一流人才进入公务员系统工作。诚然，要做到这一点，就必须消除体制和政策障碍，在政治上对非公有制经济组织和社会组织人才一视同仁，在相关的政策和法律法规方面予以必要的支持，使其在进入公务员的准入条件和进入之后获得同等的“国民待遇”。二、创新路径选择：建构与超越一国政府采用何种管理模式，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于从农业社会向工业社会的转变阶段，正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段，在这样的阶段，我们最缺乏的是适应工业化过程的政府管理制度，而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理模式。官僚制所倡导的专门化、专业化、职业化、法治、效率等理性价值恰恰是我国政府管理体制所缺乏的。因此官僚制在现阶段的中国有其适用性。与此同时，我们也应看到，我们正面临着全球化和信息化的严峻挑战。现代通讯和信息技术革命以及全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战。西方政府再造正是在这种大背景下兴起。中国政府官僚制本身有其与生俱来的缺陷，使其无法快速、及时有效地回应全球化和信息化时代的挑战。因此有必要吸收和借鉴一些新公共管理的理论和方法以克服其缺陷，增强官僚制的适应性和灵活性，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。（一）理念创新：从控制导向到服务导向。充分回应民众的要求是政府存在的目的。全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响，政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念，应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量，建立一个公共服务型政府。它意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应”4。（二）制度创新：从集权人治到民主法治。1.从强化公务员服务意识出发，公务员制度改革有必要借鉴英国公民宪章的有效经验，在全国政府部门推行“公共服务持续改善运动”，以法令形式，明确确立服务的内容和工作目标、服务标准、服务程序和时限，以及违诺责任。更为关键的是建立践诺机制以确保承诺能得以落实。为此，需要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排。2.加强法制建设，实现公务员管理的法制化、规范化5。尽快出台国家公务员法、行政程序法以及尚缺的单项法规，并对现有的单项法规在实践检验基础上，依据形势的发展，进行修改、补充。更为关键的是要大力推进依法行政，强化执法监督。3.加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化。第一，重新科学界定公务员的范围和分类。将公务员范围扩大到权力机关、司法机关、检察机关中除工勤以外的工作人员；将公务员划分为政务类和业务类。6第二，完善公务员制度运行机制。（1）健全竞争激励机制。A.完善考试录用制度。实行分类、分等、分级的考试办法，加强对应试者能力的测评。B.改进任用制度，大力推行合同聘任制。推进和规范竞争上岗制度，实行全员竞争上岗，为优秀人才的成长铺设“快车道”。C.改进考核制度，推行绩效评估。D.改进工资制度，建立个性化的绩效工资制。（2）完善新陈代谢机制。A.实行任期制。B.建立引咎辞职制度。C.推行年阶退休制。按不同职级划分不同退职年龄，一个人如果达到了本职级的退休年龄而未晋升到上一级，便须退职。（3）建立和完善监督约束机制。A.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和道德标准；B.完善监督体系，强化执法监督；C.建设电子化政府，实现公务员管理的公开性和透明度；D.建立公民满意度评价制度，以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度。（三）管理方式创新：从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。21世纪是全球化和信息化社会，人力资源的地位和作用日益显现，人力资源取代工业资本成为21世纪最重要的战略资源。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证”7.传统公务员管理模式主张以事为中心而忽视人，把人视为“执行指令”的机器或工具，管理过程强调的是严格监督控制。这种管理模式有其优点，但却扼杀了人的积极性和创造性，从而影响了组织绩效。因此西方各国无不将公务人力再造作为一个重点，从以事为中心的管家式管理模式转向以人为中心的民主人道的公共人力资源管理模式。该模式将人视为组织的第一资源或说是最重要的资源，重视营造良好的有利于人成长的工作环境来激发公务员的潜能和创造力，使公务员有良好的绩效表现以及较高的服务品质，进而促使政府目标的达成和效能的实现，同时也促进人的充分发展。第一，授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会。第二，重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质。第三，实现公务员管理的电子化。第四，实行绩效管理，建立结果导向的机制。（四）组织结构创新：从机械封闭式到弹性开放式。人的行为受组织结构的制约，新型公务员制度的有效运行有赖于其组织机构的创新。原有公务员组织结构是高度集权的金字塔式结构，这样的结构必然会导致组织的封闭、开放性差，无法快速应对环境变化；会漠视民众的需求，会抑制人的活力和创造力。因此必须创新组织结构，构建一个弹性化组织结构。其主要特点是：1.对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向。2.政策制定与执行相分离，强调战略管理。3.组织的扁平化，减少中间管理层级。4.倡导分权或授权而非集权。5.重视组织成员和公民的参与。6.网状型的沟通与联系。7.以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。8.建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。8这种组织结构能