论城市房屋拆迁制度的问题及完善.doc

论我国城市房屋征收拆迁法律制度的问题及完善 内容摘要：随着城市市政建设和旧城区改造步伐的加快，我国城市房屋拆迁的矛盾日益突出，成为最易引发社会问题的一个领域。2011年是城市房屋拆迁立法的重要一年，城市房屋拆迁条例退出历史舞台，国有土地上房屋征收与补偿条例取而代之。相较于旧条例，新条例有一定的进步但也存在执行上的一些问题。完善我国城市房屋拆迁的思路任重道远。关键词：城市房屋拆迁 国有土地上房屋征收与补偿条例 弊端 完善一、城市房屋拆迁制度概述（一）城市房屋拆迁制度的概念及法律依据 城市房屋拆迁制度的概念 城市房屋拆迁制度是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府有关主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆除，对房屋的所有人和承租人进行安置、补偿等一系列活动的总称。且城市房屋拆迁的应当是国有土地上的房屋。 2法律依据 2011年1月12日国有土地上房屋征收与补偿条例第一条规定：为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。我国宪法修正案第13条第3款也明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的财产实行征收或者征用并给予补偿”。2007年出台的物权法第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”除以上法律法规之外，土地管理法、城市房地产管理法等法律法规对城市房屋拆迁都有相应的规定，在此就不一一赘述。二、国有土地上房屋征收与补偿条例的变动及其评价（一）强化被征收人权益的保护在新条例中，强化了对被征收人权益的保护：如不得以暴力胁迫手段实施搬迁；对被征收房屋所有权人给予公平补偿；实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；补偿方式多样，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房等。这体现了对被征收人的尊重。在新条例中感受到此次立法改革更多的从民众出发，以切实保障公平公正，维护公民利益为出发点，体现出的是法律严肃面孔下更多的人情关怀，坚持程序合法性与正当性审查标准，在严格审查标准的同时给予法官必要的裁量权，坚决防止滥用强制手段和形式合法、实质不合法现象的发生。（二）直面拆迁矛盾，解决现实难题1、明确房屋征收与补偿主体。新条例第四条规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；禁止建设单位参与搬迁活动。”这就是说，实施公益性征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。明确政府是征收补偿的主体，是对现行操作的彻底颠覆。而过去，开发商为拆迁主体，其为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且把拆迁的补偿损失转嫁到房价里，由此导致拆迁矛盾愈演愈烈，不断升级。2、明确对被征收人的补偿范围及补偿标准。“我国房屋拆迁所引发的矛盾，集中体现在补偿是否公平合理、是否让拆迁和被拆迁双方都感到满意这个问题上。”4新条例中，明确规定了对被征收人的补偿范围包括：“被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”该条款切实从被征收人的合法权益出发，使征收补偿能够足额落实。同时十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；房地产价格评估机构由被征收人协商选定。”之前，绝大多数情况下，对房屋价值的评估皆由政府指定的评估机构进行的，有的甚至是由开发商直接指定的评估机构评定。由于被征收人缺乏选择权，造成了被征收人对评估机构的不信任。但新条例的规定，极大地维护了被征收人的合法权益，促进了房屋评估的公平公正，且从实质上遏制了错估、漏估、少估等不公平现象，使评估更具科学性和公正性。3、明确废除行政强制拆迁，确立裁执分离的执行方式。新条例中规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这使得强制执行权从行政转移到司法中。中国政法大学法学院院长薛刚凌认为：“条例实施后，行政机关只能到法院申请强制执行，制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低。”6 三.目前我国城市房屋征收实施过程中存在的问题（一）对公共利益的界定模糊国有土地上房屋征收与补偿条例第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”基此条款，公共利益成为了征收补偿主体行为合法性的判断依据。但是，这一条规定对公共利益的界定较为模糊，容易导致“公共利益”概念被滥用。将“促进国民经济和社会发展”作为公共利益的表现形式，“这样宽泛的界定使得公共利益涉及的内涵和外延极为庞大。”将使被征收人的合法权益难以保障。8 （二）在诉讼期间存在强拆行为国有土地上房屋征收与补偿条例规定：“被征收人对房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”然而，这两条均未涉及诉讼与执行的关系。如果被征收人不同意补偿或征收决定，申请了行政复议或提起行政诉讼后，此补偿和征收仍然继续执行，这就与禁止强制拆迁的原则相背离。在私人权利极易遭到侵害的土地征收与房屋拆迁领域，仅赋予利益相关人以诉权，却不停止执行，则这样的程序保障无疑形同虚设。由此可能会给被征收人造成难以挽回的损失，司法的公正性和效率性难以保障。（三）存在暴力执法及不作为的问题2011年9月25日监察部、国土资源部、住房城乡建设部、国务院纠风办等四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门，针对上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理。这11起强拆致人伤亡案件均发生在新条例实施后，其中有6起属于违反法律法规强制拆迁致人伤亡。政府及开发商在征地拆迁中的利益太大，拆迁成功往往带来了经济利益和地方财政收入，导致征收过程中容易出现不择手段的冲动。“开发商与行政权力结合，以公共利益为名暗渡商业利益早已不是新闻，而一大批政府官员随着一个个拆迁工程的结束而锒铛入狱的现象更是充斥着我们的视线。”9实践中，一些地方政府官员只顾当地的经济利益而忽略老百姓的个人利益，往往以推动经济发展为名，强制拆迁当地居民的住房，这严重侵害了老百姓的财产安全和人身安全。同时，征收补偿的负责部门、执法部门存在不作为的情形，在老百姓有诉求的时候互相推诿责任。例如2009年，成都金牛区因修筑公路强行拆除唐福珍夫妇投资700万的综合楼，却仅表示给予补偿217万。唐福珍夫妇曾多次找到相关部门要个说法，但并没有得到相关回复，正是在有诉求而得不到解决的情形下，悲愤的唐福珍女士才手持汽油站到了屋顶。四关于城市房屋拆迁的建议和完善（一）针对公共利益的界定1、由立法机关在法律文件中对公共利益的范围作出相对明确的界定。立法机关可以概括与列举并用，即一方面以条款进行概括，例如美国宪法规定，“非依正当程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”另一方面明确列举可以发动征收的具体情形。通过概括和列举界定其所调整的社会生活中的公共利益范围。2、引入听证程序。判断一个征收项目是否属于公益利益，是一个公共决策的过程，而不应该由政府单方面决定。 “对各类事关公众利益的社会公共管理决策，由于缺乏民意表达和公众参与的通道，特别是民主决策程序的虚置而使公共利益难以落到实处。”10由此，为保障利益相关人的意见表达权，国家需要建立畅通的民意表达机制，引入听证程序十分有必要。（二）针对诉讼期间的强拆问题如前所述，国有土地上房屋征收与补偿条例并没有规定在诉讼阶段是否停止拆迁的执行。我国行政诉讼法第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”基于利益的考虑，被告不可能提出不利于自己的诉求而要求停止拆迁。而原告即使提出申请，法院作出裁定也需要一定的时间。当被征收人基于征收争议提起行政诉讼时，具体的征收行为并不因为诉讼而停止，那么无论诉讼结果如何，该具体行政行为对于被征收人的侵害均已形成。因此，为避免给被征收人造成不可避免的损失，只有通过立法来明确禁止诉讼期间拆迁的执行，才能更好的保护处于弱势地位的被征收人的合法权益。（三）针对暴力执法及不作为的问题虽然新条例中规定，暴力强拆要追究刑事责任。但是只有在发生了严重后果时，才会被社会、被媒体所关注，所以违法强拆被追究的比例很小。1、加大惩罚力度遏制暴力执法、执法者不作为等情形。必须确定各部门的职责，做到权责分明，这样一旦出现暴力执法或不作为的情形，方便追究相关责任人。新出台的国有土地上房屋征收与补偿条例特别强调了禁止暴力执法现象，并加大了对暴力执法的处罚力度，但并没有涉及执法者不作为的情形，对此也应立法规定在公益性征收补偿具体工作中对于有行政不作为的官员应加大惩处力度。由此将问责规范化、制度化，在违法强拆事件发生时，才能做到有法可依，才更有利于保护被拆迁人的合法权益。2、 增加社会公众的问责方式。根据国有土地上房屋征收与补偿条例第十四条“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定可知，被征收人主要通过行政复议和行政诉讼的方式进行问责，因此增加社会公众的问责方式十分必要。结语：公平公正的房屋拆迁对于城市化进程以及社会的安定和谐至关重要。因此，国有土地上房屋征收与补偿条例的出台意义极大，其对中国式拆迁具有重要指导意义和作用。新条例的颁布，为房屋征收补偿过程中的公平正义提供了坚实的后盾。但新条例的实施，还有待于政府克服土地财政的诱惑，尊重司法的独立性，并始终保持对法律的敬畏，使制度真正惠及人民群众。总的说来，行政拆迁的目的是为了更好的对城市进行规划建设，只要我们有更成熟更完备更具体的法律法规对拆迁行为进行规范和控制，对被拆迁人的合法权益进行合法合理的补偿与救济，那么在法律这把巨大的保护伞下，拆迁都不会再让人们觉得可怕。参考文献：1 申玉兰张杰英一部规范公权保障私权的重要法规国有土地上房屋征收与补偿条例的亮点J领导之友，2011（3）：14152 郑旖心还城市拆迁一片净土：由城市房屋拆迁管理条例引发的一点思考J经营管理者，2010（21）：2793 钟振，解读国有土地上房屋征收与补偿条例J 2011（）：244李娜浅析我国城市房