BOT政府作用以及案例.pptx

BOT政府作用以及案例,组员：,一、 当代中国BOT中政府在做什么？ 1、中国政府在基础设施建设中引入BOT的基本进程 我国从八十年代中期开始应用B0T项目。中国政府基于（1）国家发展战略和政策的推动；（2）国家财政能力适应建设目标的需要；（3）经济全球化和世界经济发展模式的影响；（4）加入世界贸易组织的推动；（5）国际资本逐利本性的推动；（6）国内非国有经济发展的推动,而引进BOT方式建设基础设施。BOT的发展经历了两个阶段：第一阶段主要将民间资本界定为外资。第二阶段，国内民间资本也开始进入BOT。1994年，泉州市刺桐大桥工程成为中国第一家民营资本参与的BOT项目。2001年12月国家计委发布关于促进和引导民间投资的若干意见，外商可以投资的领域民间投资也可以进入，民间资本以BOT方式参与基础设施建设的主体地位问题得到解决。2002年9月10日国家计委、建设部和国家环保总局联合颁布关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见，这意味着国家开始对具体公共基础设施的民营资本的进入制定政策。 2、中国政府推进BOT的约束条件 我国政府已经充分认识到基础设施建设对于经济发展的“瓶颈”制约，但是长期以来，国家财政不能满足基础设施建设的需求瓶颈。为此国家不断出台政策以引导BOT的发展。与BOT进程的两个阶段相一致，国家制定的BOT政策框架可以分为两个阶段：第一阶段从1995年到2001年。这一阶段，中国还没有加入世界贸易组织，政府针对BOT的政策框架的基本思想在于：将BOT看成外商投资的一种形式。第二阶段从2001年至今。随着中国政府逐渐放松对民营资本的歧视性规定，特别是加入世界贸易组织，大大推动了中国的改革开放进程，各级政府纷纷制定政策法规引导民营资本的发展。从这两个阶段的发展来看，民间资本的范围已经从单一外资扩大到了外资和国内民间资本两个投融资主体。BOT政策约束所面临的问题也由此提出：原有的政策框架不能覆盖新增加的BOT实践行为主体。如果政府不能提供一个统一的BOT政策框架，很难激励民间资本投入到基础设施的建设和运营中去。与BOT面临的政策约束相同，当前关于BOT的法律、法规体系主要针对外资的引用，而对于国内民营资本进入BOT尚缺少专门的框架和条款。随着中国加入世界贸易组织，这种法律缺失和法律本身的不完善、制约了政府与私人之间的伙伴关系的形成、制约了BOT的进一步发展。就目前来看，我国政府在基础设施建设体制中的角色可以概括为基础设施建设的直接规划者、直接生产者、直接投资者、直接建设者和直接经营者。这种运营体制没有形成良好的激励约束机制，经营效率低下是一个普遍的现象。 二、当代中国BOT中政府应做什么？制度分析框架 鉴于中国政府在BOT中应该做什么，缺少一个合理的理论论证和说明，从而无法提供一个指导BOT实践的规范框架。形成一个统一的分析框架显然是必要的。以奥斯特罗姆（Vincent.Ostrom）为代表的印第安那政治理论与政策分析研究所（Workshop In Political Theory And Policy Analysis）试图将公共物品理论和制度分析结合起来，开创立一套理解复杂制度安排的方法“制度分析”的方法。制度分析的方法提出了“制度分析与发展的框架”，这一框架概括了物品属性、社群属性、制度性规则之间的关系。不同产品需要不同的制度规则才能有效的提供，是这一框架的基本思想。这一思想使得公共物品的安排和提供获得了操作性的概念框架和实践工具。民营化的大师萨瓦斯（Emanuel. S. Savas）依据这一框架，基于丰富的民营化实践，对民营化的理念、体制、工具等层次进行了详尽的论述。在公共物品理论的基础上区分了服务的提供和服务的安排，并且将物品类型和安排方式进行了一一对应的研究。按照萨瓦斯的观点：基础设施属于可收费的公共物品，BOT作为一种公私合作的形式可以运用到基础设施的提供中去。政府在基础设施的提供当中应该在角色和职能、竞争、管制、风险、招标和融资当中发挥特殊的作用。萨瓦斯的研究是极其详尽并具有启发意义的。但是作者的经验大多来自于美国，考虑到中国模式与美国模式在政府与市场之间关系、法制传统、政府体制、行政行为等方面有很大的不同，探索中国BOT中政府的作用显然有理论和实践意义。借鉴这一思路：笔者认为中国政府在BOT中应该做什么的理论框架包括三个层次：第一个层次，BOT作为基础设施生产和运营的一种制度安排，为什么会有活力？第二个层次，BOT当中整个行动主体之间的角色和职责是依据什么界定的，一个合理的BOT框架当中政府的角色和职责是什么？第三个层次，为了完成政府的角色和职责，政府内部管理、政府行政机构和政府行为的制度安排应该是什么？ 1、BOT作为基础设施生产和运营的一种制度安排富有活力 BOT作为特许经营的一种，适用于可收费物品的提供。因为BOT的核心是政府与私人签订的特许协议，政府是安排者，私人部门是生产提供者，政府通过特许权的授予和管制以及制定特许合同框架与私人部门形成伙伴关系。BOT之所以有活力是因为BOT主要面对那些可收费公共物品的提供，可收费公共物品的提供过程中引入竞争，政府安排、私人生产运营并收取费用。这种制度安排，既克服了公共物品提供过程中的收费问题，又克服了政府直接生产的效率损失。最后再由政府收回公共产权，兼顾了公共利益。总之，政府与市场的平衡和协同增效是BOT富有效率的主要原因。 2、合理的BOT框架中政府的角色和职责 合理的界定政府和项目相关人的角色需要依据提供的服务的属性进行制度安排，如果这种安排是有效的话，那么这种安排应该能够激励政府、同时激励生产者、并能够维护公共利益。为了达到这样的目标，在整个BOT的建设过程中政府的主要角色是特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者。 （1）、特许权授予者：政府特许权是一种政府与私有公司之间的合作经营方式；按照 特许权项目利益共享和风险共担的原则，在特许权协议条款的约束下进行项目的经营管理。这种方式在资源开采和公用基础设施建设方面可以发挥巨大的作用。 政府特许权通过招投标的方式选择被授予特许权的公司。这种方式不仅可以选择最有能力的公司，而且通过竞争降低了项目的成本，最大限度地为政府节约成本，或者最大限度地获得社会利益。从理论分析来讲，招标过程的竞争是一种“为市场的竞争”，也就是说投标的公司为了取得特许的市场而竞争。“为市场的竞争”又称作“特许权竞争”。思切迈斯(R.Schmalensee)认为“伴随着政府特许权而来的对自然垄断企业的传统管制，可以通过合理设计一种使企业竞争地获取特许权的体制而被抛弃。”4(p342)因此问题的关键是，如何设计这样一种机制以免带来高交易成本和传统管制的复杂性。5(p327)从政府管理实践来讲，根据政府特许权的特点，政府在授予特许权的过程中的基本角色应该包括如下几个方面：首先，政府制定BOT投资战略，确定需要实行BOT方式运作的项目。其次，对招标过程进行管理。最后，形成一个有利于招标的制度环境和公共关系环境。 （2）、管制者：政府管制是政府作用于经济的一种特殊形式，具有自身的特点。这种方式的特点在于，行政机关依据法律或依据法定授权，通过制定和执行法规、规章、许可证、命令、处罚、援助、行政裁决等行政行为直接干预市场资源配置或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。从政府对BOT管制的内容来看，既包括经济性管制，也包括因为工程内部性和外部性引起的社会性管制。经济性管制既有限制性的措施，比如价格限制、绩效标准等等，也有支持性质的，比如外汇管制等。社会性管制主要是为了保证工程的安全性和稳定性，防止工程安全和事故，保证工程的安全和质量，整治工程的负的外部性。鉴于管制内容的多样性和综合性，如果启用常规的政府管制机构，会造成行动迟缓，管制不利，造成公共利益的损失。因此在管制政策制定过后，应该有独立的BOT项目管制机构对BOT过程中出现的管制问题负责，等到BOT进入正常运行过后，再移交常规的政府管制机构进行管制。BOT工程是以合同的方式制定政府管制的框架，一个好的政府管体系和公正的政府管制系统是保证BOT系统顺利运行的必要前提，也只有一个公正的政府管制系统才能够既维护项目相关人的利益，又维护公共利益。管制的过程是政府与项目相关人的博弈的过程。双方围绕着“定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等核心要素”6(p263)展开。在此过程中，政府通过一套合同体系和制度框架，规范工程运作中的行为，以解决定价、绩效、赔偿责任、竞争程度等问题。总之，建立一套公正、专业、有效的消除信息不对称和信息不完全的合同框架、利益框架和制度框架，是保证政府、项目特许人、消费者三赢的前提。 （3）、合作者和支持者：政府拥有BOT的特许权、管制权,同时拥有本国政治资源、经济资源和行政资源，因此政府的行为对于BOT的顺利推行至关重要。为了使BOT项目能够顺利进行，政府需要对为BOT提供支持，与外商和社会中介机构形成伙伴关系。 政策支持：政府为了达到政府的目标，在一定的时期，通过制定公共政策，阐述政府的意愿和目标，对整个社会的价值进行权威性的分配。因此政府是否愿意采用BOT方式进行基础设施建设、怎样进行基础设施建设和基础设施建设的价值取向构成政府BOT政策的基本要素。为了引导外资和国内民间资本的进入，政府应该建立一套明智的政策框架，阐明国家的发展战略、近期的发展目标、重点进行的建设项目，为投资者形成一个稳定的预期。 制度支持：制度相对于政策来讲是比较稳定和长久的游戏规则。制度的核心功能在于降低BOT实施过程中的交易成本。首先，节约信息成本的制度。信息成本是为了能够使招标和谈判顺利进行而搜集信息、存储信息和加工信息的成本。政府公共政策的公开性、公正性，一套专业的运作过程和透明、高效、公正的管制体系，一套共同遵循的、规范和稳定的法律制度是形成共有信念、7(p14)降低信息成本的关键。其次，节约谈判成本的制度。在BOT的整个过程中，政府、投资者、律师、会计师等都要进行不断的谈判，怎样降低谈判的成本呢？除了谈判程序公正以外，谈判人员的素质以及一个事先约定的框架是降低谈判成本的重要因素。最后，节约监督合同实施成本的制度。特许协议对双方的权利、义务进行了规定，形成了一个动态的利益框架。对这样一个错综复杂的利益框架的执行和监督，需要付出执行和监督的成本。如果政府和民营资本能够形成良好的伙伴关系，对于投资过程中的风险、收益、利率、通货等因素进行事先的约定，形成明晰的权利义务框架，就为合同执行成本的降低提供了前提。同时，制定专业化的管制政策，形成一个有效的管制体系，设立一个独立执行的管制机构，提高管制能力，就能有效的降低特许协议执行和监督的成本。 （4）、推动者和帮助者：BOT作为一种公共事业民营化的形式，主要用于可收费公共物品的提供。因此BOT涉及的问题非常复杂，从制度分析的角度来看，主要涉及以下几个主要问题，一是，消费者偏好的显示问题。也就是说消费者通过什么途径显示出自己的消费偏好。二是，定价问题，主要是私营机构对提供的产品和服务以什么价位收费。三是，运营期过后的移交问题。这三问题的解决需要政府的推动和帮助。 3、政府内部管理的制度安排 在传统上，政府对于公共物品的提供采用的是政府安排和政府提供不分的做法，政府既要“掌舵”又要划桨，但事实证明政府直接安排和提供公共物品的做法导致了公共物品提供当中的浪费、腐败和无效率。“基础设施服务的业绩不佳，并不取决于经济增长和发展总体条件，而是由于体制环境决定了。”8(p6)其中政府体制是一个重要的体制安排的原因。 可收费公共物品、BOT提供方式、政府内部管理方式是三位一体的，整个制度安排是一个整体，不同的公共物品需要不同的提供方式，不同的方式需要不同的政府治理模式。和BOT相适应的政府内部管理模式可以从以下几个方面考察：9(p23) （1）、结构上分权的制度安排。特许协议意味着政府将特许权授予给项目相关人，项目相关人通过商业活动进行融资和组织生产，按照商业原则进行运营。为了能够符合基础设施的自然垄断的收费特性，政府通过财政补贴等方式保证项目人能够获得商业利润，同时通过严格的预算约束和绩效测量达到经济、节约的目标。结构上的分权同时要求政府行政审批制度改革，简化行政审批程序，缩小行政审批的范围，实行行政审批的一个窗口服务制度，提高行政效率，减少投资和建设过程中的交易成本，顺利推进BOT项目的进展。 （2）、“像企业家那样管理基础设施”的制度安排。由于官僚机构的产出、投入难以测量，具有弹性，缺乏中止机制， 10(p45)因此用官僚机构这种方式来管理基础设施会造成基础设施建设中的业绩不佳。11(p6)“像企业家那样管理基础设施”的制度安排具有三个特点：首先，拥有提供服务的明确而连贯的目的。其次，拥有经营自主权，管理者和雇员都对经营效果承担责任。最后，私营机构享有财务上的独立性。 （3）、决策方面的制度安排。BOT项目建设中政府与政策过程是一个由市场决定的过程，市场竞争是制定公共政策的基本价值基点，政府通过制定招投标规则，发布招投标信息，与项目相关人谈判，制定专业化的资格认定和评判标准、规范的合同体系，来营造一种“为市场而竞争”的体制和环境。当然政府可以借助社会中介组织或者专业的咨询公司来策划和制定以上规则以避免自身信息和专业能力的限制。也就是说，政府决策体制的科学化和民主化显得尤为重要。 （4）、公共利益方面的制度安排。公共利益方面的制度安排包括公共利益的表达、公共利益的聚合、公共利益的认定、公共利益的执行和公共利益的评估。建立决策参与制度和价格听证制度，公共物品提供的票决机制是维护公共利益的主要制度安排。政府如果忽略了这些制度安排，政府利益、公共利益和民间资本利益三者就难以形成恰当的平衡。 三、中国推进BOT深化发展的政策选择 为了推进BOT的发展，政府有必要转变政府职能，扮演正确、适当的角色，进行合理的公共政策选择，推动制度创新，形成新的制度安排。 1、从政策推动走向制度建设 中国25年的改革开放过程是国家通过政策调整、渐进的、增量改革的过程。改革开放初期，国家通过政策引导，培育市场，推动经济发展；而后，从政策推动走向制度建设将成为必然趋势。这一过程是从计划走向市场、市场不断成熟的表现。因此，政府为了推动BOT的发展，需要从单一的政策推动走向制度建设。具体来讲，包括如下几方面的制度： （1）、建立BOT规划制度。根据基础设施的特点分类，对于可收费的公共物品，除了特殊原因外，一般采用BOT的方式运作。中央和地方政府合理划分基础设施建设的决策权力。属于整个国家范围、事关国家战略的基础设施工程由国家统一规划和安排；属于地方性的可收费公共物品则由地方政府规划。有必要“将中央和地方的权利义务划分纳入一个制度框架之中，从而避免中央和地方的讨价还价等诸多弊病”。12最终形成有协调的责任分担机制。 （2）、建立BOT特许权授予制度。特许权是政府的特权，政府授予特许权的同时承担政府责任。与特许权授予制度相配套，有必要建立特许权授予的程序制度、强制性招投标制度（CCT）、13(p141)责任追究制度、听证制度等等。这些制度能保证特许权的行使过程中兼顾公共利益和民间资本的利益，实现利益的平衡，达到公共事务的良好治理。 （3）、建立专门的BOT管制体系，提升管制能力，形成高效的管制体系。BOT管制机构不同于常规的管制机构，需要政府在进行BOT的过程中综合考虑，组织独立的管制机构对BOT进行监管。管制机构主要针对定价、绩效、赔偿责任、竞争程度、服务系统之间的链接以及与BOT项目相关的社会性管制这几个重点发挥作用。管制职能可以分散在不同的常规管制机构中，也可以在BOT领导小组之下，设立一个协调机构，协调常设管制机构与BOT具体的、多样化的管制内容的矛盾。这个机构保持相对独立，通过公正、透明的程序对基础设施建设的全部过程依照法律和特许合同进行管制。 （4）、建立BOT过程中谈判和仲裁制度。随着BOT的发展，围绕特许合同的博弈会反复进行，如果没有公正的程序和仲裁机制，会抬高BOT建设过程中的交易成本，因此有必要在谈判的条件、谈判的程序、仲裁的程序等方面建立一套合理的制度，以应对BOT过程中的风险。 2、进一步发挥市场功能，改变高度集中的基础设施建设体制 传统的基础设施建设体制与BOT的市场理念和操作规则是相互违背的，推进BOT有必要进一步发挥市场功能，改变高度集中的基础设施建设体制。 首先，需要政府和企业分开，需要基础设施建设、投资和运营分开。政府从全能型，转向“掌舵”的角色，通过制定规则、维护规则而增进市场，而不是置身于市场之外或直接干预市场。 其次，需要一个信息充分的招投标环境。否则信息成本的攀升会阻碍资本进入BOT。政府除了提升自身的能力，形成高素质的专业队伍、建立公正、高效的招投标程序以外。还可以充分利用民间组织的自我协调，通过中介组织、行业协会的信息优势传播信息，鉴别优劣。 最后，传统的基础设施建设体制是遏制竞争的体制障碍，应该将政府与企业分开、将投资、建设和运营分开，充分利用市场机制和政府管制的双重作用，寻求竞争和规模经济的平衡。可以借鉴英国的强制性招投标制度，让参加BOT的所有竞争项目人展开竞争，公与公、公与私、国内与国外竞争，提高建设和运营的效率。 3、形成一个统一的BOT政策框架和法律框架 到目前为止，中国尚未形成统一的BOT政策框架和法律框架，原有的政策框架不能涵盖民间资本的所有主体；对BOT的法律约束，分散在不同的法律条款当中，这些法律条款很难完全适用于BOT，有的甚至相互冲突和矛盾。因此有必要形成统一的政策框架和法律框架。 4、改变政府内部管理体制 BOT要求政府内部管理体制的改变，政府的管理理念和管理方式需要适应BOT的要求。第一、政府的管理理念从审批型政府到“掌舵”型政府，政府在政企分开的前提下，从行政审批走向制定招投标的规则，将主要精力放在特许合同的设计、制定和监督执行上。第二、政府主要依据合同，根据法律调整政府与民间资本之间的关系，政府有必要提高人员的素质和专业知识水准，或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷。第三、建立统一的BOT协调机构，协调税收、外汇、管制机构之间的关系，为BOT的全过程提供一站式服务。第四、建立决策的咨询制度和参与制度，改变重大基础设施项目领导决策随意的弊端，对于诸如基础设施的需求、价格方面的决策要召开听证会，综合公民、专家、投资者三方的意见，作到公共利益和民间资本利益的平衡。第五、建立完善的BOT责任追究制度，作到决策权力与责任相一致，对于成功推进BOT的官员予以奖励，如果造成重大失误，则根据原因追究责任和进行惩罚。第六、建立合理的BOT行政流程，依据合同和绩效设计政府的行政流程，防止职能机构之间的推诿扯皮。第七、鼓励公务员的企业家精神，给予充分的权力发挥积极性，鼓励他们将民间资本引入基础设施领域。 参考文献： 1C. Walker, and A J. Smith .Privatized infrastructure-the BOT approach. Thomas Telford,London,1995 2C.M. Tam,.Build-operate-transfer model for infrastructure developments in Asia: reasons for successes and failures. International Journal of Project Man agement,1999,17(6) . 3张国庆.公共行政典则规范更新替代与政府行政制度创新兼论中国政府新公共行政典范的确立J.上海：复旦学报(社会科学版),2002,2. 4 R .SchmalenseeThe control of Natural Monopolies, Lexington, MA: Heath-Lexington. 1979.转引自：(美)丹尼尔F. 史普博.管制与市场M.余晖等译.上海：上海三联书店 上海人民出版社,1999. 5 (美)丹尼尔F. 史普博.管制与市场M.余晖等译.上海：上海三联书店 上海人民出版社,1999. 6 (美) E. S. 萨瓦斯.民营化与公私伙伴关系M.周志忍等译.北京：中国人民大学出版社,2002. 7 (日) 青木昌彦.比较制度分析M.周黎安译.上海：上海远东出版社，2001. 8世界银行.为发展提供基础设施1994年世界发展报告R.北京：中国财政经济出版社，1994. 9 (美) B盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社，2001.提出了分析政府治理模式的“情景-理念-结构-管理-政策制定-公共利益范式”。本文借鉴这一分析方法。 10 (美)查尔斯沃尔夫.市场或政府 权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究M.谢旭译.北京：中国发展出版社,1994. 11 世界银行.为发展提供基础设施1994年世界发展报告R.北京：中国财政经济出版社，1994. 12纪昀.加入WTO与国内地方利益N.香港：大公报,1999-10-27. 13周志忍.当代国外行政改革比较研究C.北京：国家行政学院出版社，1999.中对强制性招标制度进行了论述。“强制性招标制（CCT-Compulsory Competitive Tendering）,即利用中央权威迫使地方当局和其他公共机构在规定的领域实施竞争招标制。” The Role of Contemporary Chinese Government in BOT : Institutional Analysis and Policy Choice Cao Tang-zhe (School of Government Peking University, Beijing 100871) Abstract: BOT is mainly used in the providing process of club goods .The ideas, modes and tools of governmental governance play crucial roles in this process. As far as the policy guide is concerned, as a franchise grantor, regulator, partner and supporter,propellantand aid, the government changes its function, corrects the laws, adjusts the policy, conforms the relationship to the individuals, and then forms new institutional arrangements, which in turn upgrades BOT itself. key word: BOT(BuildOperateTransfer) institutional Analysis policy choice 作者简介：曹堂哲（1979），男，汉族，陕西汉中市人，北京大学政府管理学院博士研究生。主要从事公共政策分析与当代中国政府管理研究。,一、项目背景 马来西亚南北高速公路项目全长900公里，最初是由马来西亚政府所属的公路管理局负责建设，但是在公路建成400公里之后，由于财政方面的困难，政府无法将项目继续建设下去，采取其它的融资方式使项目得以最终完成便成为了唯一可取的途径。在众多方案中，马来西亚政府选择了BOT融资模式。 二、BOT实施方案 由马来西亚联合工程公司（United Engineer）组建了一个新公司普拉斯作为项目发公司，负责该高速公路的筹资、设计、建造与经营。预计项目总成本18亿美元，特许经营期30 年。项目资金构成中，900万美元为项目发起公司的股本、18000万美元为该公司的股份资金、其余90均来自银行贷款。该高速公路项目获得了很高的政 府担保： 政府提供的援助性贷款为23500万美元，约为项目从开始筹资到建造完工总成本的13。该笔贷款在25年内还清，并在前15年内可延期偿付，固定年利率为8。 政府给予普拉斯公司最低营业收入担保，即如果公司在经营的前17年内因交通量下降而出现现金流动困难的话，政府将另外提供资金。 马来西亚政府还授予普拉斯公司经营现有的一条长309km的高速公路，公司不须购买该路段，其部分通行费收入用于新建公路。 在外汇方面，马来西亚政府提供的担保是，如果汇率的降低幅度超过15，政府将