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对学校施行国库集中支付制度的理性认识 【摘要】本文阐述了在学校施行国库集中支付付制度存在的问题及其产生的负面效应,并提出了学校施行国库集中支付制度的几点建议。 一、目前学校施行国库集中支付付制度存在的问题 (一)与学校办学自主权不一致 中国教育改革和发展纲要明确提出“政府要转变职能,对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。”以及“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确学校的权利和义务,使学校真正成为办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面,分别不同情况,进一步扩大学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力,承担应负的责任,建立起主动适应经济建设和社会需要的自我发展、自我约束的运行机制。”虽然国库集中支付付坚持了不改变预算单位资金使用权、不改变预算执行主体和不改变会计核算主体的“三不变”原则,政府部门也顺理成章由间接管理转为直接管理,但是学校将失去对大部分资金的直接使用权,也减少了学校可支配的利息收入,与学校办学自主权不一致。 (二)归还借款的问题 财政国库管理制度改革试点方案中规定:财政支出总体上分为购买性支出和转移支出。在此基础上根据支付管理需要,具体分为:工资支出、购买支出、零星支出、转移支出。其中工资支出、购买支出和零星支出属于购买性支出,转移支出属于转移性支出。按照不同的支付主体,按照不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付由财政部门开具支付令,通过国库单一账户体系,直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户;财政授权支付是预算单位根据财政授权,自行开具支付令,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。学校借入款项是学校因借贷行为而形成的负债,最后大部分需要由学校的预算外资金归还,但是试点方案中却没有明确用预算外资金归还贷款的处理。 (三)归还垫资的问题 由于体制的原因,项目支出计划下达比较晚,致使预算、用款额度下达也相对迟缓,而学校由于连续性、工期等原因,在额度未到的情况下,会运用其他资金垫支项目支出。但是实行国库集中支付后,不允许从零余额账户归还垫资。 (四)向后勤集团、实习工厂、校医院等二级核算单位转账问题 零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务,可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴等;但不得违反规定向本单位其他账户、所属下级单位账户划拨资金。也就是说,就从零余额账户中向学校后勤部门、校医院等二级核算单位划转资金和拨款方式不被允许,但是学校一些二级核算单位已经建立起自负盈亏、自我发展、有偿服务收费的机制,已经与学校形成了实际上的甲、乙方关系,在这种机制 下,不允许向二级核算单位划拨资金会影响学校的正常运转。 二、学校实施国库集中支付制度所产生的负面影响 (一)不利于学校自我发展能力的形成 1.学校的财务资金不仅是维持学校正常运行的基本保障,也是促进学校发展的物质基础,将属于学校的办学经费纳入国库集中支付,既不符合教育法关于学校办学自主权力的规定,同时也影响了学校运行与发展。 2.影响银行与社会资金对学校的投资,降低了学校的筹资能力。由于学校财务具有收入的集中性与支出分散性的特点,每年产生的周期性资金沉淀是银行资本与社会资本十分看好学校投资市场的重要原因。将学校的财务资金纳入国库集中支付,学校将失去短期资金沉淀的优势,并被剥夺了作为法人主体选择银行的权力,从而削弱了学校与银行合作的基础,在影响银行既得利益的同时,也影响银行对学校的服务与进一步的投资。同时,将学校的基本运行经费财政拨款与学费收入均纳入国库集中管理,学校财务将出现无“货币资金”的形态,必将改变学校的资产负债结构,从而影响学校财务信息等级的评定,导致学校融资能力的降低。 (二)不利于政府管理角色与管理职能的转变 我国原有的教育管理体制突出表现为国家集中计划、政府直接管理两个特点。将学校的财务资金纳入国库集中支付,实际是政府通过部门预算的编制与执行,履行了学校财务部门的“资金结算”功能,从而间接地控制了学校的“事权”。通过控制学校的经费运行过程实施对学校具体事务的管理,更加突出了政府对学校事务直接管理的特点,也容易导致政府对学校具体事务管理得过细,从而按照行政部门的管理模式把学校办成政府的附属机构。这样,政府将在同一个职位上充当双重身份的角色,一方面,政府必须从社会公众利益的角度,关注教育事业的发展以及教育公平与效率等问题;另一方面,政府又要站在不同学校的角度,批准学校各项具体工作计划并控制支出计划的执行过程,从而陷入了繁杂的具体事务之中,不利于政府从整体上实施对教育事业的管理,也不利于理顺国家、社会与学校三者之间的关系,实现政府管理职能的转变。 三、加强学校施行国库集中支付制度的建议 (一)修订相关的法律法规及管理办法 实行国库集中支付制度后,将原来建立在分散收支基础上的相关的法律法规应进行修订或重新制定。学校会计制度必须增设“零余额账户用款额度”,用于核算学校在财政授权支付额度内办理的授权支付业务。本科目的借方,登记收到财政部门下达的授权支付用款额度和因特殊原因退回该账户的额度资金;本科目的贷方,登记授权支付的支出数;本科目的余额在借方,反映学校未使用的授权支付额度。增设“零余额账户用款额度”科目以后,原资产类“银行存款”科目核算内容改变为单位自筹资金收入、以前年度结余、上级拨付的补助资金和各项往来款项等。对于年终结余的零余额账户用款额度结余,应允许跨年度使用。 (二)解决国库集中支付制度技术上的问题 对于学校存在的技术上的问题,有关部门应深入调研,解决零余额账户归还贷款、垫资、向二级核算单位转账和向学校其他账户划拨专用基金的问题。 (三)将建设单位会计主体与学校会计主体合并 有必要取消基本建设投资核算主体,将其并入学校会计主体,在现行学校会计制度的基础上适当增加基本建设核算科目。在目前建设单位会计主体尚未并入学校会计主体以前,可以考虑暂时在银