社会其它相关论文-中国乡村社区的改革与重建 (上) .doc

社会其它相关论文-中国乡村社区的改革与重建(上)一、前言党的十一届三中全会以后，在全国范围内普遍实行的以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制不仅使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。原来负责组织农民统一生产、统一分配的生产大队、生产队两级组织因农业经营制度的变化失去了依托而逐渐瘫痪。农村基层村庄里出现了一定程度的无序和混乱状态。改革人民公社体制，建立起与农村经济体制相适应的新型社会管理体制，已成为农村政治和经济改革的内在要求。在这种情况下，一些地方的农民自发创设了村民委员会这一新的组织形式。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会广西宜州市屏南乡果作村民委员会。这些自发组建的村民委员会自治程度较高，与村民一起订立村规民约，实行村务民主管理，使人民公社解体后农村出现的那些无序状况得以解决。这一新生事物的出现，得到了执政党中央的高度重视和充分肯定，1982年修改宪法时，总结各地经验，把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定了村民委员会的性质和任务，确立了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。11983年颁行的中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知也规定，“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”2之后，全国农村逐步建立了乡镇政府和村民委员会。但是这二十多年来，村民自治制度与承包经营制度一样似乎并没有给广大农民带去乡村社会的发展和经济的繁荣。而且在城市化的过程中，这个自治制度似乎也没有能更多地保障农民的政治和经济权益。农民对这个明文规定了自己的多项民主权力的制度也开始从当初的热情和期盼逐步向淡漠和无所谓的态度转化。这是很令人费解的。现在我们又提出了建设社会主义新农村的发展目标，而这个涉及新农村社区管理方式的制度必然要面对如何加以改革的问题。因此，我们有必要分析和探讨村民自治制度本身及其导致的乡村社区的重建问题。新农村建设，从制度创新看，应主要解决土地制度改革、乡村治理结构建设和公共服务体制建立这三大问题。合作社问题，尤其是社区合作社问题，与本章拟探讨的村民自治问题同属于第二个问题，即乡村治理结构问题。但无论是土地制度改革还是乡村治理结构建设都与第三个问题，即所谓公共服务体制建立问题，也就是政府体制改革问题息息相关。本书第二章土地制度面临破局和第三章一条腿的合作社主要研究和分析了土地制度改革和合作社问题，而本章的主要研究对象则是乡村治理结构建设中除了合作社问题之外的另一个方面村民自治制度改革问题。当然，也不可避免地会涉及乡村公共服务体制，即政府体制的改革问题。本章的目的是通过对村民自治制度问题的探讨，力图在乡村治理建设和公共服务体制建立这两个关键问题上寻找到新农村建设在理论上的突破口和着眼点，以为学界的进一步研究打下基础。1摘引自农村基层民主政治建设发展的主要进程，国家民政部网，网址：/artical/content/WCM_YWJS/20031224145024.htm2摘引自中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知第七条（1983年10月12日发布），北大法律信息网转载，网址：/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=1809二、村民自治组织的行政化根据1987年试行后来于1998年修订的中华人民共和国村民委员会组织法，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，负责“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时，村民委员会还必须“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”1由此可见，根据该法我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的“三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工作。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共产品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织。显然，这是村民自治组织在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。这种建立在土地集体所有制上的村民自治组织制度在颁行初期人们曾对其倾注了很多期望，认为这个自治制度不仅能更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，同时也能为中国的民主政治的发展奠定基础，并为政治体制的改革寻找到一个自下而上的突破口。可是，这20年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们实现上述目标，相反，我国的“三农”问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。随着大包干制度的推行和农村税费制度改革，所谓“三提五统”2以及农业税的取消，村民委员会原有的经济基础越来越薄弱，除了少数拥有较多数量集体资产的之外，绝大多数村民委员会已在经济上越来越难以为继了。再加上村委会与乡镇政府在办理公共事务的职能上存在高度的重叠，村民自治组织与乡镇党委和政府之间的利益又完全不同，这种矛盾很难调和并变得日益尖锐起来。在这种情况下，我国的村民自治制度除了进行彻底的改革之外，别无选择。要改革我国的村民自治制度，首先要弄明白村民委员会这个自治组织到底是一个什么性质的自治组织，是行政组织呢？还是社会组织？抑或是经济组织？对此问题，村民委员会组织法没有正面予以回答，只是将村民自治制度设计成为一种自我管理、自我教育和自我服务的、按照四个民主原则进行运作的基层群众性自治组织。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？还是社会自治？抑或是经济自治？对此，村民委员会组织法虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治组织是既要办理公共事务，也要办理公益事业的全面自治组织。从办理公共事务和协助乡镇政府开展工作角度看，村民委员会这个村民自治组织的性质是